东盟自由贸易区的发展模式及其启示

    「内容提要」本文分析了东盟自由贸易区的现状，特别是法律制度、组织框架、运行机制方面的特点和内部走向一体化、外部更趋开放性的特点；继而在评述其成就和优缺点的基础上，结合正在建设中国—东盟自由贸易区的实践，提出了若干设想与建议。

    「关 键 词」区域经济法、东盟自由贸易区、发展模式、中国—东盟自由贸易区、建议与启示

    一、从东盟到东盟自由贸易区

    （一）东盟的发展

    东南亚国家联盟，简称东盟（ASEAN），成立于1967年。最初的成员国为印度尼西亚、泰国、马来西亚、新加坡和菲律宾，文莱1984年加入（以上通称之为“东盟六国”或“东盟老成员国”）。尔后，越南1995年、老挝和缅甸1997年、柬埔寨1999年相继加入（以上四国通称之为“东盟新成员国”）。至此，山水相连、互为邻邦的东南亚十国均已成为东盟正式成员。

    东盟所做的第一个方面的努力，是维护本地区的和平与安全。从 1976年东盟首脑会议通过的《东盟协调一致宣言》到1976年签订、1987年和1998年两次修改的《东南亚友好合作条约》，都旨在“促进该地区各国人民间的永久和平、友好和合作，以加强他们的实力、团结和密切关系”。经过不断努力，形成了以求同存异、循序渐进为原则的、被国际社会广泛称道的“东盟方式”（ASEAN Way）。“东盟方式”所体现的不干涉内政和协商一致的原则，又使东盟各国之间增加了理解与互信，解决了成员国之间的某些矛盾。东盟“在本地区问题上采取符合亚洲价值观的方式解决矛盾与冲突；对外，则用一个声音说话”。（注：参见Estrella D. Solidum， "The Role of Certain Sectors in Shaping and Articulating the ASEAN Way" in R.P.Anand & Purificacion V.Quisumbing （eds.） ASEAN learning Institute，1981， P132-133.）近年来，东盟更是不断加强政治与安全合作，包括非传统安全领域的合作。“9.11”之后，东盟各国在反对霸权主义、恐怖主义方面更加紧密联手。因而，大大提高了本地区的国际地位。

    东盟所做的第二个方面的努力，是发展经济合作。特别是1992年通过了《加强东盟经济合作框架协议》，决定建立东南亚自由贸易区（AFTA）。这是对东盟成立以来所进行的各种经济合作方式的综合提升。其后10几年来，东盟的经济合作进入了一个新的发展阶段。在经济上东盟各国适当分工，加强互补，防止本地区内的恶性竞争，避免给本地区外的发达国家以分割利用之机。

    东盟所做的第三个方面的努力，是加速地区一体化。2003年10月，东盟十国领导人签署了一份旨在2020年成立类似于欧盟的“东盟共同体”宣言，包括 “东盟安全共同体”、“东盟经济共同体”和“东盟社会与文化共同体”三个部分。确立上述三大支柱，成为东盟走向一体化发展的新的里程碑，标志着东盟国家政治、经济、文化全面合作将进入历史新时期。

    东盟所做的第四个方面的努力，是积极推动东亚合作。东盟作为“10+3”（指东盟十国加中、日、韩）会议的组织者和协调者，迄今为止在东亚合作中发挥着主导作用。

    30多年的发展表明，东盟已成为“南南合作”的范例，小国联合的范例。

    （二）东盟自由贸易区建设的启动和加速

    必须了解，东盟与东盟自由贸易区是两个相关的但并非等同的概念。东盟为国家之间的联盟，东盟自由贸易区为实行自由贸易协定的经济区域，然而这一特定经济区域的组成、运行和发展均依赖于东盟国家之间的关系状况。本文研究的重点是东盟自由贸易区的法律调整，即一种区域经济法，当然也不可避免地会联系到东盟整个内部、外部关系的法律调整。（注：东盟内部关系的法律调整，已形成两个里程碑：一是，1976年在印尼巴厘岛签署的《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》，此即“巴厘第一协约宣言”；二是，2003年在印尼巴厘岛签署的《巴厘第二协约宣言》，包括“建立东盟安全共同体”、“建立东盟经济共同体”、“建立东盟社会与文化共同体”三个部分的内容。）

    1992年1月，东盟六国政府首脑会议正式决定设立东盟自由贸易区，以增强东盟作为单一生产单位的竞争优势；通过减少成员国之间的关税和非关税壁垒，期待创造出更高的经济效益、生产率和竞争力；加强东盟区域一体化和促进东盟区内贸易与投资。

    当时对该自由贸易区确定的目标是，从1993年1月1日起，在15年之内即2008年之前建成东盟自由贸易区，关税最终降至0～5%.由于东盟六个原创始国之间经济合作的发展，也由于全球贸易自由化尤其是世界贸易组织（WTO）成立和亚太经济合作组织（APEC）成员贸易自由化的时间框架缩短，东盟于 1994年决定，将自由贸易的实现时间从原定的2008年提前到2003年，这是第一次加速。1998年东盟又决定，六个老成员国落实AFTA的时间提前到2002年，这是第二次加速。鉴于六个老成员国与四个新成员国经济水平参差不齐，1999年11月，东盟确定了AFTA的最终建成计划：六个老成员国实现零关税的目标提前到2010年，四个新成员国实现零关税的目标提前到2015年（但允许部分敏感产品的零关税仍到2018年之前实行）。

    东盟自由贸易区10多年来的建设，呈现出四大特点，即：务实的制度措施；松散的组织架构；灵活的运行机制；内部的一体化走向与对外的开放性态势。

    二、务实的制度措施

    （一）基础性的法律文件

    在自由贸易区内，维系各方经济关系需要具有一定法律约束力的、可执行的协议之类的文件。只要各方在协议上正式签字，就应当履行自己承诺的义务。作为区域经济法的东盟自由贸易区的条约性文件可分为两大类：一类是基础性的，另一类是更具体一些的。

    1992 年1月的东盟首脑会议，通过了建立东盟自由贸易区的《新加坡宣言》和《东盟加强经济合作框架协定》，与此同时，还通过了作为东盟自由贸易区建设的主要措施的《共同有效优惠关税协定》（CEFT）。上述文件，加上1994年的《建立东南亚十国共同体设想声明》，构成AFTA的纲领性或称基础性文件。

    按照CEPT，各成员国对列入其范围的产品分别实行快速减税、常速减税，以便实现2008年之前的减税计划目标。经过10年的努力，特别是随着两次减税进度提速，AFTA于2003年在东盟六个老成员国之间基本建成。

    到目前为止，AFTA在削减关税方面进展顺利，正在朝着零关税的最终目标努力。至于对非东盟成员国的关税，则仍由东盟各成员国自行决定。

    （二）若干具体性的法律文件

    贸易与投资始终是东盟国家之间经济交往的重头戏。东盟国家向来重视利用外资。1987年12月，东盟六国签署了《促进和保护投资协定》，适用于东盟成员国之间的直接投资。1998年10月，东盟九国签署了《东盟投资区框架协议》，以促进东盟成员国之间和非东盟国家向东盟投资区的直接投资。根据该协议，东盟将在2010年建成一个具有竞争力的东盟投资区，通过投资自由化、便利化和透明度措施，到2010年对东盟投资者、到2020年对所有投资者开放所有行业，到2010年对东盟投资者、到2020年对所有投资者给予国民待遇，但一些敏感部门和暂时排除部门例外。为加快该投资区建设，2001年东盟十国修改了《东盟投资区框架协议》，扩大了适用范围，提前了暂时排除部门的开放时间。总之，力图在东盟成员国之间营造一种自由、便利和透明的投资环境，推进有关到 2020年实现东盟地区投资自由化的目标。

    除了《东盟共同有效优惠关税协定》和《东盟投资区框架协议》这两个基本的贸易、投资的规范性文件外，为了使区内成员国较非成员国享有较多贸易优惠或较低关税，在1977年的《东盟特惠贸易安排协定》的基础上，1992年订立了《原产地规则》；为了开放服务贸易，1995年签署了《东盟服务业框架协议》；为了加强工业合作，1996年签署了《东盟工业合作计划协定》；为了建立高速的、一体化的运输体系，1998年签署了《东盟促进货物运输便捷化框架协议》；为了统一标准以检查认证区域内的产品，1998年签署了《关于东盟标准术语和相互认证安排框架协定》；为了跟上时代信息化步伐，促进电子商务等，2000年签订了《电子东盟框架协定》。

    由此可见，东盟在制度化方面是逐步完善的。以制度连结关系、以协调解决问题，体现出区域经济法的重要特色。

    （三）“东盟法”与东盟各国法的关系

    假如将东盟及东盟自由贸易区制定的各种条约、协定、协议统称之为“东盟法”的话，“东盟法”与东盟各国法呈现出以下几种关系状况：

    一是东盟法优先适用。即，东盟法优先于东盟各成员国的国内法，而且可以直接适用于各成员国（无需经过成员国国内法转化），这是国际法原则的表现。但东盟某国尚未签字的东盟法，对该国暂不发生约束力，这又是国家主权原则的表现。

    二是东盟法保留适用。即，东盟法不妨碍单个的东盟成员国采取或实施保护其国家安全，保护具有艺术、历史或考古价值的文物，或维护公共道德，或保护人类、动物或植物的生命和健康所采取的必需的措施。

    三是东盟法适用排除。即，东盟法不妨碍单个的东盟成员国与其他东盟成员国、非东盟成员国在货物贸易、服务贸易、投资及其他经济合作领域达成的双边或多边的协议；东盟法的统一规定不适用于此类双边或多边协议的特别规定。

    三、松散的组织架构

    （一）决策性的机构

    基于国家利益、民族特点和历史原因，东盟至今没有形成一个超国家的决策机构。现行组织架构中，起着决策性作用的有四种：一是政府首脑会议，就东盟的重大问题和发展方向做出决策。二是外长会议，每年轮流在成员国举行，负责制定东盟基本政策；并且，由当年轮值主席国外长任东盟常务委员会主席、其他成员国驻该国大使（或别的高级官员）任委员，该常务委员会不定期举行会议，负责处理东盟日常事务和筹备召开外长会议，执行外长会议的决议，并有权代表东盟发表主席声明。三是经济部长会议，负责东盟经济合作的决策。在区域经济一体化合作方面发挥主导性作用。四是其他部长会议，如劳工、社会福利、科教文卫、环保等。

    （二）执行性的机构

    东盟设有秘书处，为其行政总部；根据工作需要，另设有若干专门委员会。

    为确保推进自由贸易区建设，1992年9月设立了部长级的东盟自由贸易区理事会（AFTA Council），协助东盟经济部长会议负责推进和协调与AFTA有关的事务。在它之下还设立了一个专门的高官会。东盟投资区还设立了一个理事会。

    由此形成了东盟自由贸易区的组织领导体系：首脑会议——东盟经济部长会议——AFTA理事会——经济高官会。甚至可以认为，东盟与东盟自由贸易区实际上是同一套机构。

    四、灵活的运行机制

    （一）决策原则与程序

    东盟总的决策原则是各成员国不分大小、强弱，决策时一律处于平等地位。具体表现为：

    1.互不干涉内政。

    2.协商一致。任何议案只有在全体成员国没有反对意见即获得共识的情况下才能通过，并以东盟的名义对外公布或采取行动。如有一成员国提出不同意见，该案即遭保留。这里奉行的是“全体一致”而非“少数服从多数”的原则。

    3.非正式磋商，又称会前协商。在决策会议之前，各成员国通过多方或双方接触，逐步形成较为一致的意见，为决策工作进行较为充分的准备。

    4. “N-X”原则。即，如果少数几个成员国表示暂不参加某项议案，但又不反对该项决策，那么这项议案可获通过，而允许那少数几个国家缓期加入。此原则是对 “协商一致”原则的补充和发展。比如，1987年东盟外长会议即接受了“六减X”原则。不过这一原则只适用于某些特定的合作计划，不影响东盟作出政策性决定时的一致同意原则。

    （二）运作方式

    1.通过非正式的对话、会晤先行讨论、协商沟通，不一定什么问题都须面对面谈判。

    2.几个成员国出面调解另几个成员国之间的具体矛盾、冲突，以非对抗方式解决问题。

    3.通过先易后难、逐步推进的方式，达到兼顾包容、协调一致的目标。

    4.通过订立共同决议，而后采取共同行动。

    以上平等、无核心而又不失效率的决策和运作模式，即前述“东盟方式”。

    五、内部的一体化走向与对外的开放性态势

    （一）东盟实现经济一体化的目标

    从1967年到1992年之前20多年中，东盟内部的经济合作虽有发展，但进展甚慢，适应不了现实需要，以至引起东盟有识之士的很大不满，这才引发了 1992年决定建立东盟自由贸易区、加强东盟经济合作的新计划。此后，经过近10多年来的努力，东盟的经济合作有了较快的发展。面对经济全球化的巨大挑战，东盟决心“更上一层楼”，于2003年10月宣布了关于“东盟经济共同体”的文件，强调到2020年把东盟地区建成为以商品、服务与投资自由流动和资本更为自由流通为特点的单一市场与生产基地，实现《东盟2020年设想》所确定的达到经济一体化的最终目标，并使东盟成为全球供应链最有活力和强劲的组成部分。（注：见2003年10月8日《人民日报》第三版报导。）

    东盟国家不仅有宣言，而且早已付诸行动。为缩小成员国之间的发展差距，东盟一体化首批工程共54项，自2002年启动以来正稳步推进。东盟内部正在越来越快地进行经济整合。东盟拟设立专门机构研究目前世界不公正的贸易条件对东盟国家农业和农产品的影响，以寻求东盟的共同解决办法。

    （二）“东盟法”与WTO规则的关系

    自由贸易区是世界贸易组织允许设立的。经过1994年乌拉圭回合多边贸易谈判确认的《关税与贸易总协定（GATT 1947）》第24条第5款指出：“本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区，或阻止通过形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定”；同时，也规定了限制条件。WTO秘书处1995年的一份研究报告得出的结论是：“……区域一体化进程和多边一体化进程在追求更加开放的贸易方面是互补的，而不是相互替代。”WTO秘书处指出：一般来说，建立关税同盟或自由贸易区违反WTO平等对待所有贸易伙伴的原则，即最惠国待遇原则。但是，作为一种特殊的例外，GATT第24条允许建立区域贸易安排，但必须符合某些严格的标准。尤其重要的是，这些安排应该帮助贸易在集团内国家间自由流动，不增加对集团外国家的贸易壁垒。换言之，区域一体化应该是多边贸易体制的补充，而不应对其造成威胁。WTO秘书处还对关税同盟与自由贸易区作了专门区分，指出： “关税同盟：所有成员对来自非成员的进口产品征收相同的关税，如欧盟；自由贸易区：区内贸易是免税的，但每一成员对来自非成员的进口产品，可自行设定关税税率，如北美自由贸易区、东盟自由贸易区等。”（注：见世界贸易组织秘书处编：《贸易走向未来》，法律出版社1999年版，第81～82页。）由此可见：

    第一，AFTA的规则应当与WTO的规则相一致。WTO规定的成员之间的权利义务，只要是涉及自由贸易区的，应当优先适用。必须在WTO框架下建设自由贸易区。

    第二，一般情况下，在本自由贸易区范围内，AFTA规则在内容上会超越WTO范围，并应当优先适用。

    第三，对于自由贸易区内WTO成员与非WTO成员之间的权利义务关系，AFTA可以规定给予非WTO成员享受符合WTO规定的最惠国待遇，如WTO《服务贸易总协定》下的相同待遇。

    （三）东盟与东盟之外的国家（地区）的关系

    东南亚国家注重对外开放，东盟30多年走过的道路也就是对外贸易、投资和其他经济合作不断发展的历程。东盟的对外开放，可分为两大类情况，一是东盟单个国家的对外开放；二是东盟作为一个整体的对外开放。在这两大类对外开放中产生的条约、协定，又引出东盟法、东盟各国法与外国法、国际法的种种关系。

    迄今为止，除老挝、越南外，东盟其他八国均为WTO成员。文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南均为APEC成员。因此，WTO规则、APEC规则对东盟国家发生很大的影响。

    迄今为止，除缅甸外，东盟其他九国与中国均签订了双边投资协定。东盟与中国于2001年11月正式决定在10年内建成中国—东盟自由贸易区，随后又签订了《全面经济合作框架协定》。这就是引起世人注目的“10+1”合作机制。中国并已成为东南亚地区之外第一个加入《东南亚友好合作条约》的大国。中国和东盟国家正在采取积极步骤，确保中国—东盟自由贸易区如期建成。

    迄今为止，东盟整体或东盟单个国家与美国、欧盟、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、加拿大、俄罗斯等国家和地区发生了许多经济合作关系。

    特别要指出的是，东南亚十国与东北亚三国（中、日、韩）正在携手合作，朝着组建东亚自由贸易区的方向努力。这就是更加引人注目的“10+3”合作机制。然而，实现“10+3”的难度颇大，现实可行性存在一定问题。但如果将“10+3”分解为三个“10+1”而分步骤、分阶段推进，直到最终实现“10+ 3”，才是务实可行的方针。中国与东盟“10+1”则起到了积极带头的作用。中国—东盟自由贸易区与东盟自由贸易区可望到2010年走到一起，并推进东亚自由贸易区的建设。中国表示继续支持东盟在东亚合作中的主导地位和作用，同时也主张尽可能发挥中、日、韩各自的优势和作用。（注：见王毅：《全球化进程中的亚洲区域合作》，2004年4月30日《人民日报》第三版。）我们认为，中国采取这一策略是积极的、明智的和可行的。

    六、思考和启示

    （一）对东盟自由贸易区现行发展模式的评述与建议

    由于东盟内部成员之间经济发展的不平衡，以及各国对内、对外经济政策取向的不尽一致，目前东盟采取的较为实际的经济合作措施、较为松散和灵活的组织结构与运行机制、对内逐步提高经济一体化程度和对外逐步提高贸易、投资自由化、便利化程度这样一种发展模式，基本上适应了东盟各国经济发展和增强东盟整体经济竞争力的要求，而且在实际上已取得了可观的成就，六个创始成员国的经济不同程度地得到了发展，有些已成为新兴工业化国家，其他四个新成员国的经济建设也不同程度地有了进步。

    然而，东盟自由贸易区观行发展模式也还存在一些问题和不足，妨碍了自由贸易区经济整合优越性的发挥，以至于东盟的经济竞争力和吸引力未能尽如预期。

    为此，笔者拟提出如下看法与建议：

    第一，应当加强CEPT的完备性、可操作性和权威性。作为实现AFTA目标的关键，目前CEPT的减税计划不够完备，范围不够明晰，各国认定可否减免税产品等自主权力过大，并且对于减税方案的步调还不大一致，这些都可能导致CEPT精神无法贯彻到底。与此同时，还要估计到CEPT计划可能产生的负面影响，即成员国的弱势产业，难以抗衡其他非成员国的同类产品的竞争，致使民族工业受到损害。因而，适当修改CEPT确有实际的必要。

    第二，需要建立统一的组织机构，形成核心力量，以发挥主导作用。可以考虑提高现行东盟自由贸易区理事会的地位，将其发展为独立的、最高的决策管理机构，这就要求有关各国适当地让渡出一部分国家主权。欧盟、北美自由贸易区等区域组织的经验表明，没有一个或几个在经济水平上、在发展决策上起主导作用的国家，一个区域集团的整体性是有限的。1997年金融危机中，东盟在经济应付上的脆弱性，以及“大难临头各自飞”的某些做法，亦暴露了没有核心的、过于松散的经济联盟的严重缺点。正、反经验都显示出“主导因素”的重要性。但是，这种权威机构和核心力量只能在实践中形成，看来东盟在这方面还有待努力。

    第三，决策机制和运作方式应当有助于高效地实行区域经济一体化。可依不同事项，定出全体一致同意、三分之二以上同意或半数以上同意等原则与程序。因为，协商一致原则时而陷入议而不决状态；过于强调非强制性和非干涉性的运作方式又可能造成决而不行局面。“绝对不干涉内政”原则可逐步改进，如同有些东盟人士提出的“建设性干预”或“弹性介入”。

    第四，要将解决争端纳入机制化轨道。成员国之间发生经济争端，除应通过磋商或仲裁以友好的方式加以解决之外，还应逐步走上机制化轨道，此即指建立、健全自由贸易区内争端解决机制。近年来一个值得反思的教训是，新加坡、马来西亚之间因水域、水资源纠纷，将它们的争端提交海牙常设仲裁法院去处理。假如东盟区内设立了类似的争端处理机构，又何必将矛盾闹到国际上去呢？为及时、有效解决一体化进程中可能出现的新问题，东盟已初步确定，将于2004年建立一个解决纠纷的专门机构，重点是消除、解决东盟成员国之间的商品原产地、海关程序、解决贸易纠纷机制、商品与服务标准等诸方面存在或发生的分歧、矛盾。更为理想的办法是要建立或形成一种全面解决经济争端的体制和机制。

    （二）东盟自由贸易区发展模式对建设中国—东盟自由贸易区的启示

    从东盟自由贸易区的发展历程中，可以得到不少有益的启示。鉴于摆在我们面前的一项紧迫而又艰巨的任务是，从2001年11月起，在10年之内建成中国—东盟自由贸易区，因而，本文试图探析东盟自由贸易区对中国—东盟自由贸易区的启示。东盟自由贸易区的模式将成为中国—东盟自由贸易区模式的最直接的参照，同时东盟整体又成为中国—东盟自由贸易区内与中国相对应的一方。（注：见呼书秀：《论促进中国与东盟相互投资的法律协调》，第十一届全国经济法理论研讨会论文集（2003年12月）。）前述对完善东盟自由贸易区的若干设想与建议，其基本精神亦可适用于中国—东盟自由贸易区的建设。

    启示之一：组织机构要落实。欧盟从当初的共同体发展到今天，其组织机构的逐步完善是起到了重要作用的，而这恰恰是东盟目前存在的不足之一。因而，建设中国—东盟自由贸易区，应当考虑设立统一的、独立的、具有权威性的决策管理组织机构。

    启示之二：法律制度要健全。其中，东盟自由贸易区的《共同有效优惠关税协定》有些内容可以吸收；《东盟投资区框架协议》许多内容可以吸收。（注：见 2001年东亚展望小组报告《走向东亚大家庭》。该报告建议：将东盟投资区框架协议扩展到整个东亚地区。转引自张蕴岭等主编：《东亚合作的进程与前景》，世界知识出版社2003年版，第277页。）还有其他一些条约、协定，也有可供中国—东盟自由贸易区借鉴之处。“合作型博弈”或“制度化合作”是一国经济法、区域经济法、国际经济法所主张的正确思路和必然选择。

    启示之三：运行机制要高效。东盟内部，其联系紧密性低于欧盟而高于亚太经济合作组织，故其运行机制有见效的一面，也有低效的弊端。中国—东盟自由贸易区的运行机制，应当避免东盟方式灵活有余、统一不足的弱点，力求该统一的则统一，该灵活的便灵活。这里还包括吸取AFTA的经验教训，建立有权威的争端解决机构，使自由贸易区内的各项争端可以在区内得到合适的解决。

    总之，应当“科学选择并以公开制度确立中国—东盟自由贸易区的发展模式”。（注：见程信和：《孔雀东南飞，风景这边好——中国—东盟自由贸易区的经济联系及其法律基础述评》，《经济法制论坛》2004年3月号（总第4期），第93页。）而东盟自由贸易区的有益经验可作直接参照。这也就是本文的初衷。

 程信和  呼书秀  程信和 呼书秀