论美国金融危机的法律成因及启示

【出处】《当代法学（双月刊）》2010年第4期（总第142期）
【摘要】美国金融危机的发生又一次打破了自由市场的神话。从法律视角看，金融监管理念的偏差，放松管制下金融监管权力的虚置，现有监管制度的缺陷以及金融货币政策的失误是酿成美国金融危机的主要原因。因此，必须树立正确的金融监管理念，恰当处理金融自由与金融管制、金融创新与金融监管的关系，使金融监管随着金融创新的发展不断与时俱进，并保持金融监管法制内部的和谐统一，不断加强金融货币政策和产业政策的协调与配合，才能在法律上防止和减少金融危机的发生。
【关键词】美国；金融危机；法律成因；启示
【写作年份】2010年


【正文】

引论

一场由美国次贷危机引爆的全球金融危机已经在世界各地疯狂肆虐。这场被国际社会称为“百年一遇”的金融海啸，正以惊人的速度向实体经济大肆渗透，从而将整个世界经济拖入衰退的边缘，一场世界经济危机已不可避免。2008年初，国际知名投资家索罗斯曾言“这是二战后最严重的金融危机”；美联储前主席格林斯潘认为“这是一次百年不遇的金融危机”；美国前总统布什最终也不得不承认“这是美国有史以来最严重的金融危机”。[1]关于此次金融危机的成因，可以说众说纷纭。既有观念层面对自由市场的过分迷信，也有制度层面的缺陷和漏洞；既有宏观层面货币政策的失误，也有微观层面投机的泛滥；既有人性贪婪所致的利令智昏，也有经济发展自身的周期性衰退，如此等等，不一而足。然而，反思这次金融危机发生的原因，笔者认为一个很重要的方面就是金融监管制度的失败，这对我们当前的金融监管法制提出了严峻的挑战。正如经济学家所指出，此次美国金融危机很大部分是因为政府监管失灵。失当的监管结构，致使金融专家行业化（丧失公允）、经济学家公司化（丧失独立性）、政府监管亡羊补牢（丧失预警性），这是形成系统性全球性金融危机的“控制链”[2]（P61）金融危机并不稀奇，但是这场危机的成因却是如此荒诞、荒唐，投机者的对赌，酿成了如此大祸，而这样的事情发生在以法律严格、监管有效著称的华尔街，真是让全世界的法律人都大吃一惊。[3]（P160）

对我们法律人而言，制度层面的原因是最为重要的，尤其是金融监管法律制度对金融业的稳健发展具有重要的促进和保障功能。因此，我们重点关注的是如何通过法律制度的安排和运作来防范和化解金融危机的发生。正如吴志攀教授所指出：“这场金融危机，实际上就是对现行的金融法律体系的巨大挑战。”[3]（P164）因此，笔者认为这次美国金融危机的发生主要是因为金融监管法制未能跟上金融创新的步伐，以致监管失效和监管缺失，从而酿成没有任何人对危机的发生和损害承担责任的荒唐局面。

一、金融监管理念的偏差

美国金融法制的发展历程，可以认为是一个以金融自由化理念为指导而逐步放松管制的过程。自20世纪70年代以来，美国首先在立法上放松了对金融市场的管制。曾先后于1980年通过了《存款机构放松管制和货币控制法》，取消了住房抵押贷款的传统利率上限，允许放贷人以高利率、高费率向低收入者放贷，以填补放贷人的贷款风险，从而鼓励信贷机构向低收入家庭发放住房抵押贷款，这为以后次级抵押贷款的出台创造了条件。1982年国会又通过了《可选择抵押贷款交易平价法》，规定放贷人可采用浮动利率放贷和气球式支付（Balloon Payments），（注释1：气球式支付（Balloon Payments），也译作漂浮式付款，指分期付款中贷款人前期只支付部分本金和利息，而最后一笔将较大数额的剩余本金到期一次偿还的支付方式。与传统支付方式相比，每月支付的利息相对较少，但最后一笔还款压力加大。）例如一笔10万美元的贷款，在前9年每年偿付5000美元，最后一年偿付55000美元。该法案不仅使浮动利率合法化，在贷款期间利率随行就市，而且允许借贷双方通过谈判自由商定还款方式。上述法律的实施为次贷市场的发展扫清了法律障碍，但受当时美国经济衰退的影响次贷的发展仍比较缓慢。直到1986年《税收改革法》通过后次贷才渐成规模，该法案“虽然取消了对消费信贷利息的所得税扣减，但保留了抵押贷款的利息扣减，为鼓励消费信贷向抵押信贷的转变创造了法律环境，增加了社会对抵押贷款的需求。”[4]（P134）该法案通过引导消费者选择住房抵押信贷，以实现“居者有其屋”的美国住房政策，并将其作为美国梦的一部分大力推广。1989年国会又通过了《金融机构改革、复兴和实施法》，据此成立了清算信托公司接受储贷行业不良资产，以奖励资本不足、依赖二级市场融资的储贷机构从事抵押贷款业务。为了规范住房抵押贷款市场的发展，1994年美国出台了《住房所有权和资产价值保护法》，规定放贷人在放贷前必须向借款人明确无误地解释有关利息、本金和费用的付款安排，而借款人有权在合同生效3天内取消协议。但是由于美联储对高成本住房抵押贷款的认定标准过高，以致事实上很多高成本抵押贷款未能获得法律的保护，从而使该法案终成摆设并没有为消费者信贷权益的实现提供有效的法律保护。特别是自20世纪90年代末以来，随着利率不断走低，资产证券化和金融衍生产品创新速度不断加快，加上弥漫全社会的超前消费文化，为美国大众的借贷消费提供了可能。在这种金融自由化理念的指导下，1999年美国国会废除了《格拉斯·斯蒂格尔法》，打破了美国长期以来严格坚守的银行、证券、保险分业经营、分业监管的格局。与此同时，美国颁布了《金融服务现代化法案》（GLB），允许银行、证券和保险公司以控股公司的方式相互渗透，允许金融服务提供者兼并保险商，从而使各大金融巨头能够从事任何金融业务。上述一系列法律的实施使美国金融业在获得丰厚利润的同时，也将整个美国金融体系置于高度的危险之中。对银行监管的放松使得放贷人能提供尽可能多的贷款产品，以致房地产抵押贷款市场信贷规模呈爆炸式增长。随着金融监管的放松和抵押贷款市场的迅猛发展，抵押贷款经纪商（人）也应运而生。据美国住房与城乡发展部的报告显示，如今美国60%的住房抵押贷款发起和贷款交易活动是由抵押贷款经纪商（人）完成的。然而，由于抵押贷款经纪商（人）不是存款机构，并不适用联邦和州银行监管的安全性和稳健性规则，从而为放贷人欺诈提供了可能。

美国信贷市场的自由放贷，使得金融市场风险迅速增加并成倍放大，而金融监管当局在金融自由化理念的指导下非但没有进行有效的监管，相反却迎合美国社会长期固守的“相信自由市场，反对政府干预”的文化传统，实行全面放松管制的监管政策。由于对市场的过分迷信，以致监管者认为市场有一种自我修复机制，它能够自己优化资源配置，从而防止危机的发生。然而，遗憾的是自由市场并没有使美国梦成为现实，反而使人们陷入了一场始料不及的金融危机。因为在笔者看来市场绝不是万能的，市场必须接受政府的监管，否则危机的发生不可避免。而美联储却视“金融自由化”为圭臬，对金融市场的管制越来越松以致最后竟然放弃监管，完全任由市场自发调节，其后果必然是市场机制横遭破坏，金融危机随之而来。因此，笔者认为金融市场的渐进发展和逐步实现有管制的金融自由化，这才是金融市场发展的可行路径。金融管制在一国经济发展的任何时期和任何阶段都是必需的，只是不同国家和地区在经济发展的不同时期以及金融市场发展的不同阶段程度有别而已。金融自由化只能是一种有限度的自由化，而不可能是放弃一切管制。现代市场经济是一种典型的混合经济，市场调节和政府管制二者此消彼长、相互配合，共同推动着整个社会经济的健康快速发展。严格地说，世界上从来就没有纯粹自由放任的市场经济。只要有政府存在就有政府管制，只要政府一天不消亡其对经济的干预一天就不会停止，因此政府对金融市场的管制也就不可能终止。因为政治和经济从来不是截然分离的，金融作为经济发展的发动机更是如此。（注释2：一旦离开经济利益的考量，一切政治活动都将失去其存在的意义，正如毛泽东同志所言：“政治是经济的集中体现”。人们在政治领域（市场）的争夺和较量，从根本上看都导源于各大政治团体背后各自所代表的利益集团对经济资源和经济利益的占有和争夺。在此意义上，对经济利益的追求和攫取经济资源的利益冲动是各大政治团体从事政治活动，推行政府管制的根本动因。）倘若放弃政府管制，人类必将陷入一种“所有人对所有人的战争”之野蛮状态，那么市场交易将无法进行，甚至整个市场都将不复存在。因此，只有把自由市场和政府管制有机结合，随着社会经济的发展不断地调整二者的关系，使之在一个相对均衡的范围内因应互动，才能促进市场经济的健康发展。所以，金融市场的发展也只能是金融自由和金融管制反复博弈和动态均衡的结果，而不可能实现完全的自由化。目前，人们对于金融自由化的认识还存在一定的误区，有一种很流行的观念认为：整个世界金融发展的趋势是实现完全的金融自由化，并将此作为我国金融改革和发展的最终目标。然而，对此笔者实难苟同！笔者以为，有管制的金融自由化才是当前乃至今后很长一段时期内世界金融发展的必然趋势。易言之，金融自由化只能是相对的而不是绝对的，只能是有限的而不是无限的，只能是有管制的而不是放任的，因为绝对、无限、放任的自由必然意味着欺诈、奴役、与毁灭！这次美国金融危机就是一个绝佳的例证和惨痛的教训。甚至，即使是有管制的金融自由化也不是千篇一律，只有一种模式，而应当是一种具有国别性、阶段性和渐进性的多元化演进模式。因为市场永远是务实的，如今在前所未有的全球危机面前，美国政府介入金融市场大量购买金融机构的资产，这“彻底颠覆了美国崇尚自由的资本主义市场走向，可以说，美国政府的救市行为已经改写了自由经济的历史。”[5]（P33）

二、放松管制下监管权力的虚置

（一）放松管制为危机的孕育提供了制度环境

20世纪70年代以来，美国立法机构对有关法律的立、改、废为金融自由化大开方便之门，也为次贷危机的孕育提供了温床。[4]（P134）正如前文所述，美国为了鼓励金融创新实行大量的放松管制的监管政策，自20世纪70年代国会先后通过了一系列金融法案，（注释3：这些放松管制的法案主要有1980年通过的《存款机构放松管制和货币控制法》、1982年的《可选择抵押贷款交易平价法》、1986年的《税收改革法》、1989年的《金融机构改革、复兴和实施法》、1999年的《金融服务现代化法》等。）通过立法放松了对金融市场的管制。到2000年，美国金融业的许多保护性制度被撤销，从而使整个美国金融市场呈现出前所未有的宽松和繁荣。此外，为了消除金融机构的信贷歧视行为，促进当地社区的经济发展，国会于1977年通过了《社区再投资法》（CRA）。该法案要求联邦银行、州立银行、储蓄机构和其他贷款机构，在符合稳健经营的条件下，必须满足地方社区的信贷需求，有效提供金融服务。该法使一些社区组织可以“合法地敲诈”银行等信贷机构，以致美国社区的信贷机构都被迫持有一些不良贷款的资产组合。为了填补市场风险，许多信贷机构只好增加贷款收费，使得原本就存在风险的次贷进一步发展为掠夺性次贷。对于该法案向来存有争议，有人认为“《社区再投资法》的上述规定是一种强制性措施，牺牲了市场效率，让金融机构从事高风险低收益的信贷业务”，[6]这显然增加了金融机构的经营风险，可以说该法案以公平之名催生了次贷危机。目前，次贷危机的爆发迫使美联储不得不重新考虑已实施了30年的《社区再投资法》。2007年3月，美联储主席伯南克表示，近期次级抵押贷款市场出现的问题暗示，我们可能不会继续实施《社区再投资法》。因为“美国《社区再投资法》的基本前提是增加贷款有利于推动本地社区的发展，而抵押贷款市场近期的问题表明，这一前提可能并不总是正确。[6]自80年代美国开始推出资产证券化产品，而至今有关资产证券化的法律规定仍非常分散，特别是房地产抵押贷款市场一直缺乏规范有效的运作体系，其中许多规定都具有很强的对策性和随意性，缺乏完善的制度化的规范体系，这为危机的孕育提供了制度环境。由于资产证券化市场法律管制的松散和混乱，使得各种良莠不齐、风险失控的金融衍生品合法地进入信贷市场，严重扭曲了金融市场的价格形成机制，以致资产价格严重背离价值而被过分夸大，无形中使市场风险成倍放大导致金融危机的发生。由此可见，这一切都与美国长期以来奉行的放松管制的监管政策不无关系。

（二）分业经营原则的放弃使系统性风险成倍放大

美国传统的分业经营模式实行高度专业化的运作，在银行、证券以及保险等不同行业之间设立严格的防火墙，特别是保险业一直以来更是独立运营。自20世纪90年代末以来，随着欧共体内部和大西洋两岸之间监管竞争的激烈加剧，传统的分业经营原则逐渐被突破，从而使市场风险覆盖整个金融系统，风险传染的防火墙被打破。1999年美国通过的《金融服务现代化法》明确放弃原来的“分业经营、分业监管”原则，允许银行、证券、保险三大行业以金融控股公司的方式综合经营、相互渗透，从而使金融风险的传递骤然加速和风险规模成倍增加。该法案正式确立了金融控股公司的合法地位，并以此确立了美国金融业混业经营的制度，与此相适应金融业务也朝综合化方向发展。由于分业经营原则实行严格的专业化经营，通过严格的分业监管能够将市场风险控制在某一行业之内，而不致使整个金融系统遭受致命的打击。而混业经营虽然有利于金融创新和提高金融业的市场效率，但是由于不同行业之间的全面渗透使得金融风险难以预料，从而对金融监管法制提出了严峻地挑战，要求实现由机构监管向功能监管的转变。监管机构不仅要对不同的金融机构进行监管，更要重视对其业务和行为的监管，尤其是要重视系统性风险的监测，从而达到防范金融危机的目的。然而，现行的监管制度仍然没有走出机构监管的思维定势，仅仅将风险从一个机构转向另一个机构，而忽视了风险在整个金融体系之间的传染，以致在混业经营模式下必然导致系统性金融风险的爆发。在混业经营模式下，各大金融机构为了促进金融创新，推出了名目繁多的金融衍生工具，而监管机构对这些高风险的金融产品并未建立完善的信息披露制度和规定有效的风险控制措施。在此意义上，可以说此次金融危机的爆发是混业经营模式下各种风险全面扩散和迅速累积的必然结果。因此，在混业经营模式下不仅要重视对不同行业和单个金融机构的监管，更重要的是应强化对整个金融体系系统性风险的监管和防范，实现由微观审慎监管向宏观审慎监管的转变，不断推进金融监管法制的创新，使现有的监管法制随着金融创新的步伐而不断与时俱进，从而维持整个金融体系的稳健与高效运行。

（三）现有监管法律制度存在明显的监管真空

美国虽然是世界上资产证券化最为发达的国家，也是全球最大的资产证券化市场，但是却并没有对住房抵押贷款证券化实施监管的专门法律，其对住房抵押贷款证券化监管的规定仍比较分散。美国对住房抵押贷款证券化的监管，无论在市场准入、运行过程还是风险防范方面都没有形成一个严格而合理的监管体系。这是导致此次金融危机爆发的一个十分重要的原因。一般而言，不管任何金融产品只要进入市场交易，就要制定完备的法律制度对其进行有效的监管。然而，事实上金融监管法制常常滞后于金融创新的实践和金融市场发展的步伐。当然，这也没有什么大惊小怪的，因为法律制度常常是应市场发展的现实需要而产生的，在法律制度规范之前必然有一段市场自发调节阶段。而问题在于一个发展了近20年的资产证券化市场，至今没有比较健全的法律监管制度，这无论如何都说不过去。在很大程度上，此次美国金融危机的发生是因为对各种异常复杂的金融衍生工具缺乏有效地政府监管造成的，从而使之暴露在“无人监管”的真空状态之中。因此，作为各种金融衍生工具的始作俑者——华尔街的投行，对危机的发生及其危机造成的巨额损失并不需要承担任何责任。资产证券化作为虚拟经济的一种典型表现，显然实物经济条件下的法律对其很难适用，从而使这样一种高风险的金融产品处于毫无监管的危险状态。由于监管真空的存在，以致资产证券化的各方主体之间的权利义务严重失衡，收益与责任极不对称。如华尔街在美国负债经营模式中，杠杆比例高达30倍以上，甚至50倍，而对此却没有任何法律限制，也缺乏政府的有效监管。在法律人看来，生活中本来就不应该存在这些“无限度”的概念，法律是要维护公平与正义的。[3]（P163）这种情况在世界任何金融市场包括欧洲都没有先例。同样，对抵押贷款中介商的法律监管也是一片空白。目前，美国约有45%的高成本房贷是由抵押贷款经纪商（人）发起的，而他们根本不在美国联邦银行监管机构的监管范围之内。由于对经纪商（人）缺乏法律规制和有效的制度激励，因此常常出现经纪商（人）损害借款人利益的败德行为，大量的次级债务由此产生。由于整个次贷市场缺乏强有力的法律规制，这为后来金融危机的爆发埋下了伏笔。而美国投资机构的绩效考核制度也同样存在严重的缺陷，无论你在任何一家投资银行工作都能获得高额分红，而你不必对自己的操作失误给客户造成的损失承担赔偿责任。易言之，对投行高管只有激励没有约束，这必然导致他们为了自己的个人利益而牺牲客户的利益，因为不受监督的权力必然腐败。此外，金融信息化的发展加快了金融创新的步伐，也加剧了金融监管者与金融机构之间的信息不对称程度，使得金融监管的滞后性明显增强。在金融信息化下，网络技术、信息技术的发展增强了金融机构的实力，使其能够通过技术手段规避金融监管，从而改变了金融监管部门与金融机构的力量对比，进一步加剧了金融市场的不稳定性。[7]随着金融信息化的日益高涨，金融监管法律和监管手段也应不断创新与发展。因此，只有建立起以虚拟经济为基础的新型的金融监管法律制度，坚持金融创新与金融监管法制的同步发展，堵塞监管漏洞，消除监管真空，才能使金融创新在法制的保障下规范运作，更好地服务于现代金融市场和整个金融业的持续健康发展。

三、现有监管制度的缺陷

（一）金融风险转移的虚幻性

金融风险，指任何有可能导致企业或机构财务损失的风险。一般认为，金融风险范围十分广泛，主要包括流动性风险、信用风险、市场风险、法律风险、操作风险、声誉风险等。金融风险的出现，有可能对金融机构的生存构成威胁，金融机构的危机又会对整个金融体系的稳健运行构成威胁，一旦发生系统风险，金融体系运转失灵，必然会导致整个社会经济秩序的混乱，甚至引发严重的经济危机。因此，金融创新的目的有很大比例是为了转移和分散金融风险。[8]风险转移是通过购买某种金融产品或采取其它合法措施将风险转移给其他经济主体的一种风险管理方法，包括抵押在内的担保即是一种常见的风险转移方式。对次级贷款而言，首要的问题就是如何规避风险。因为要想彻底消除风险是不可能的，对于监管部门而言有决策参考意义的是关注系统金融风险或全局性金融风险。在此次美国金融危机中，监管当局对金融业的过度放松管制导致对金融衍生产品监管的放弃，以致使金融风险的转移表现为一种虚幻状态，结果非但没有使金融风险真正转移出去并得到有效的控制，反而使风险传染到整个金融系统，从而造成系统性金融风险的出现。通常认为，保险分散化、风险分散化和套期保值是风险转移的三种基本方法。在此次美国金融危机中，由于实行银行、证券以及保险等各大行业之间的混业经营从而使金融风险只是从一个机构转向另一个机构，加之各种衍生工具的高度复杂组合，使得风险分散化的策略也很难实现。从表面上看，美国住房抵押贷款设置了担保，转移了风险，但实际上这种担保不堪一击。因为这些用于担保的房屋首付款比例往往很低甚至是零首付，因此本质上看贷款人对作为担保物的房屋仅享有名义上的所有权，而非事实上的所有权。[4]（P136）因此，在金融创新的外衣下，虽然风险已经进行了保险或者分散，但事实上这种担保存在着极大的隐患，一旦借款人还款能力不足或房价下跌担保将名存实亡。而最要命的是，各大金融机构在设计和推出金融产品时都是只从自身利益出发，将风险转嫁给别人而并未考虑整个金融体系的系统性风险，以致在金融全球化和金融信息化的金融生态中则必然引发金融危机。金融业本身的高风险性以及金融危机的连锁效应，使金融体系的安全、高效、稳健运行对经济全局的稳定和发展至关重要。金融风险的转移和防范，要通过加强金融监管，将各种金融活动都纳入规范化、法治化的轨道。因此，完备的信息披露和有效的金融监管是增强金融活动透明度，避免违规操作，保持整个金融系统稳健运行的根本保证。

（二）市场欺诈严重损害消费者信贷权益

在美国次贷市场，欺诈几乎成为家常便饭，成为一种普遍存在的市场行为。这种欺诈既有借款人对放款人的欺诈，主要表现为虚报或高报个人收入，高报份额一般达60%左右，有时甚至高达5倍。“零文件”贷款方式（注释4：“零文件”贷款方式，即借款人可以在没有资金的情况下购房，仅需申报其收入情况，而无需提供任何有关偿还能力的证明。）的推出，这为借款人欺诈提供了机会，从而导致信贷信息的失真。由于利益驱动信贷链条严重扭曲，宽松的贷款资格审核看似活跃了房地产交易市场，实则埋下了危机的种子。而更为严重的市场欺诈是放款人对借款人的欺诈，这是导致危机爆发的直接因素。放款人无视《贷款真实性法》、《平等信贷机会法》（注释5：根据《贷款真实性法》的规定，在消费者借款之前，放贷人应当对贷款合同的重要条款进行标准化披露；根据《平等信贷机会法》的规定，放贷人不得基于不合理的依据（如性别和种族）歧视借款人，要求放贷人披露对借款人采取不利行动的理由。）等有关消费者信贷权益保护的法规，为借款人日后违约埋下了伏笔。作为负责执行有关消费者信贷权益保护法律的美联储却对此视为不见，以致在实践中这些法律没有得到很好的遵守。直到2007年12月美联储才讨论制定新的旨在对付欺骗性和掠夺性放贷行为的银行监管法规。尽管对于掠夺性贷款已有相关法律，但在本次金融危机中各种掠夺性贷款却随处可见。具体表现为放款人通过与借款人进行掠夺性贷款交易或者猎杀交易（predatory loading）对消费者进行欺诈，如以气球式、浮动式、负摊销（注释6：负摊销（negative amortization）还款方式在美国比较流行，即在贷款前几年，借款者的还款金额可以明显低于应付利息，但未偿还的应付利息部分将会自动计入贷款本金。当房价升值后，业主会通过再次抵押贷款（Refinancing），将增值的部分资金取出，再逐步偿还贷款的利息和本金。）等引诱性还款方式进行利率欺诈，或者强迫借款人接受提前还款罚金，（注释7：提前还款罚金（Prepayment Penalty）：许多次级抵押贷款包含如下条款：在还款期的头几年就清偿全部贷款的屋主必须交纳额外的费用。换言之，在贷款期间提前还贷者，不仅要偿还实际发生的利息，还要偿还约定贷款期内尚未发生的利息，以赔偿因贷款人提前还款而改变资金使用计划给放款人造成的预期利益损失，以示对贷款人违约的惩罚。而事实上，这是一种严重损害消费者信贷权益的非法掠夺行为。）或者强制搭售不必要的附加产品（如信用险、寿险等），或者订立强制性的仲裁条款等方式进行欺诈。掠夺性贷款的泛滥使消费者承担过高的费用，在竞争性贷款交易中，费用通常低于贷款总额的1%，而在掠夺性贷款交易中，费用超过贷款总额的5%也是常见的。[4]（P135）除此之外，投资机构对投资者的欺诈也是十分普遍的。由于信息不对称，投资机构在向投资者推销产品时常常屏蔽一些重要信息，故意夸大产品收益和估值，缩小产品风险，从而引诱投资者上当。由此可见，在美国次级房贷中各金融机构为一己之私利，有意、无意地降低信贷门槛，利用房贷证券化将风险转嫁到投资者身上，以致银行、金融和投资市场系统风险无限增大。甚至有的金融机构，故意将高风险的各种垃圾资产打包到证券化产品中去，然后向投资者推销这些“有毒资产”。而评级市场的不透明和评级机构的利益冲突，又使得这些严重的高风险资产得以顺利进入投资市场。就这样市场风险被一步步地无限放大，最后导致风险失控危机全面爆发。

（三）金融监管法制的内在冲突

为了扼制次级放贷人的信用扩张，规制“掠夺性贷款”行为，2002年美国乔治亚州率先制定了当时被称为“全国最严格的反掠夺性贷款立法”，该法规定如果二级抵押贷款市场上的投资者购买掠夺性贷款，他们将承担严重的法律责任。随后，纽约州、新墨西哥州也制定了相关的法律，明确规定贷款的下游投资者如果购买掠夺性贷款将面临罚款。[9]按理说，这些立法如果能够得到有效的实施和很好的贯彻，能够对危机的防范起到一定的积极作用。然而，由于二级抵押贷款市场上最大的投资者是联邦银行，因此各州试图控制掠夺性贷款的反次贷行为与银行迫切扩张次贷市场的利益冲动发生冲突。在此情况下，联邦银行游说货币监理署以阻止州反次贷法的实施。货币监理署自身的职责与其资金支持的内在冲突注定它是一个自相矛盾的机构，因为它的基本监管职责是确保联邦银行系统的安全和稳健，而它的全部预算来源于对被监管银行的收费，这意味着它在财政上依赖于监管银行的收入状况。在这种复杂的利益纠葛下，最终货币监理署于2004年以州立法与联邦银行法相冲突为由先发制人地阻止《乔治亚州公平贷款法》等州反次贷法的实施，并宣布上述各州的反次贷法无效。[4]（P137）自此联邦银行可以自由从事州希望阻止的掠夺性放贷，从而使得房地产抵押贷款市场泡沫越吹越大。而放贷人的游说使反次贷的初生法律被扼杀在摇篮之中，从而使美国政府错过了一次扼制危机爆发的绝好机会。由此可见，美国联邦政府和州政府金融监管机构之间的这种政策分歧和利益博弈，使金融监管法律的执行陷入困境，不仅现有的各种法律不能得到很好的实施，而且新的金融监管法律制度也很难出台与实施，从而最终将整个金融市场置于监管缺失的危险境地。

四、金融货币政策的失误

从某种程度上看，此次美国金融危机的发生与其说是美国金融系统长期放松管制的结果，还不如说是以前实施的长期被认为是有效干预的错误货币政策的必然后果。换言之，是格林斯潘过度宽松的货币政策导致了这场金融危机的发生。美国不断降低利息的货币政策显然属于过度的政府干预，违背了经济需要调整的周期性要求，从而导致了目前的困境。[5]（P33－34）从2001年初到2003年6月，美联储13次降低联邦基准利率使之从起初的6．5%降至1%的历史最低点，并在此水平上停留了一年之久。宽松的货币政策环境，反映在房地产市场上就是房贷利率也同期下降。低利率促使美国民众放弃储蓄转而投资房产，加之银行过多放贷，这直接促成了美国房地产泡沫的持续膨胀。此外，美联储的货币政策还“诱使”市场形成一种预期：只要市场低迷，政府一定会救市，因而整个华尔街弥漫着投机气息。然而，从2004年6月至2006年6月，美联储又连续17次加息将联邦基准利率从46年来的历史最低点提高到5．25%，实行从紧的货币政策。连续升息的结果是房贷成本的提高，房贷需求得到抑制以致房价下跌，次贷违约风险随之也大量增加，房地产泡沫开始破灭，由此引发的违约狂潮席卷各大金融机构。正如2008年9月17日日本《产经新闻》所指出，“造成日本金融危机的根本原因，是在泡沫经济时代各金融机构争相向不动产业贷款，最终形成了大量不良债权。这与美国的次贷危机造成住宅泡沫崩溃的构图相比较，真可谓‘何其相似尔’”。因此，此次金融危机从表象来看似乎是自由市场失败的必然后果，而“表面上的市场失效往往背后也有着政府失灵的因素”。[10]此外，美国政府不当的房地产金融政策也是促成危机爆发的一个重要因素。“政府在表面利益的诱惑下漠视金融机构违反基本经济规律的行为”是酿成危机的一个重要因素。[11]为了实现“居者有其屋”的社会政策，早在上世纪30年代的大萧条时期，罗斯福为推行新政设立了房利美，为国民提供住房融资，帮助民众购买房屋，以提振市场信心刺激内需。1970年，美国又设立了房地美，规模与房利美相当。“两房”虽是私人持股的企业，但却享有政府隐性担保的特权，因而其发行的债券与美国国债评级相当。因此，在美国次贷危机的形成过程中，政府起到了巨大的推动作用，政府不仅直接向“两房”注资，鼓励住房信贷市场的发展，而且还通过立法对其进行大力扶持，如利息减免等。而《社区再投资法》的实施使信贷机构被迫持有一些不良贷款的资产组合，从而促使次贷发展为掠夺性次贷。从1990年代末期开始，在宽松货币政策、资产证券化和金融衍生产品加速创新的刺激下，“两房”的隐性担保规模迅速膨胀，由最初的7400亿美元激增到2007年底的4．9万亿美元。而在业务迅速发展的情况下，“两房”忽视了资产质量和风险控制，从而沦为次贷危机爆发的“温床”。在这种极力鼓励次贷发展的过程中，无论是政府还是各大金融机构，甚至投资者都陷入了一种致命的自负之中，有意或无意中放松了对风险的防范。每一种制度和产品的设计都完全以金融创新和所谓的效率为目标，却完全忽视了高收益背后的巨大风险，终致酿成大祸。

五、美国金融危机对我国金融监管的启示

因此，为防止金融危机在我国的发生，必须大力加强和完善我国的金融监管法制，总结美国金融危机的种种教训我们可以从中得到不少启示。启示之一：必须树立正确的金融监管理念，恰当处理金融自由和金融管制的关系。美国金融危机的教训告诉我们，一味地强调金融自由，鼓吹金融自由化化，拒斥政府管制，无异于将整个金融市场暴露于真空之中，任由市场自发调节，其结果必然导致金融市场内在缺陷的系统性爆发，进而酿成全球金融危机的发生。因此，不管是金融自由化还是金融管制都必须要适度，适度的金融管制对整个金融市场的健康发展不仅是必要的而且是可能的。启示之二：必须正确处理金融监管与金融创新的关系，金融监管必须随着金融创新的发展不断与时俱进。因此，金融创新必须要以实体经济的健康发展为基础，并且以必要为限，而不得脱离实体经济的发展“为了创新而创新”。因此，对于金融机构进行的各种名目繁多的金融创新，监管部门一定要对其进行严格的审查和详细的评估，要求金融机构必须提供有关创新产品对金融市场发展和消费者利益影响的评估报告，说明其对消费者可能造成的潜在风险，并提出有效的风险防范措施。启示之三：保持金融监管法律体系内部的和谐统一，加强金融货币政策和产业政策的协调与配合。金融监管法制始终要以系统性风险的防范和消费者信贷权益的保护为重点，要以有效地监管手段确保金融风险的转移不局限于不同产品之间，而是要使其从整个金融系统这种高风险领域转向其它低风险领域，从而达到转移并降低金融风险的目的。为了确保金融监管的有效性，必须要保持金融监管法制内在的和谐统一，从而保证监管措施得到及时、有效的执行。在货币政策的制定和实施过程中，不仅要通过科学民主的决策程序确保政策的正确性和有效性，还要加强与产业政策的沟通、协调与配合，从而确保货币政策的有效实施和整个社会经济的健康发展。

结语

总之，纵观历史发展的长河，我们可以清楚地看到整个“西方经济学说一直在自由主义和国家干预主义之间左右徘徊。”[12]可以说，自由与管制的矛盾构成了整个市场经济发展的主要矛盾。正如《短缺经济学》的作者科尔内所言：“谁能把自由和干预、市场和计划有机地结合起来，谁就能获得诺贝尔经济学奖。”在此意义上，可以说美国金融危机的发生是金融自由与金融管制矛盾发展的必然结果。因此，在金融危机之后，如何明确政府金融监管部门自身的职能定位，确立政府与市场“各司其职、各得其所”的良性互动关系，这是各国金融监管改革首先要回答的重大问题。为此，我们必须始终以市场机制为基础，并辅以适时适量的政府监管，从而为市场经济的健康发展提供强大的体制保障，这一点在金融领域尤其重要！只有这样，我们才能减缓经济的周期性波动，将风险和损失控制在最小范围之内，进而防止金融危机和经济危机的发生。
 

【作者简介】
车亮亮（1980－），男，甘肃天水人，西南政法大学2008级经济法学专业博士研究生。


【注释】
[1]郑酋午．当前世界金融危机和解决方法［EB/OL］．//www.zaobao.com/forum/pages/forum_us090412e.shtml，2009－04－12．
[2]罗剑锋，韩宇．浅析商业银行金融创新［J］．中国经贸，2009，（2）．
[3]吴志攀．华尔街金融危机的法学思考［A］．李昌麒．经济法论坛：六［C］．北京：群众出版社，2009．
[4]孙天琦，张晓东．美国次贷危机：法律诱因、立法解危及其对我国的启示［J］．法商研究，2009，（2）．
[5]王艳萍．从美国金融危机看经济思潮的演变［J］．中国流通经济，2009，（2）．
[6]美国社区再投资法对我国农村金融监管的启示［EB/OL］．//blog.sina.com.cn/s/blog_4d318dd0010008z7.html，2007－05－27．
[7]许志平，刘焕钦．我国金融市场法律面临机遇和挑战——中德银行和资本市场法律研讨会综述［N］．金融时报，2002－05－16（009）．
[8]杨鸿．信息化背景下金融创新的风险转移效应［EB/OL］．//industry.ccidnet.com/art/12129/20080611/1471127_1.html，2008－06－11．
[9]孙天琦．美国次贷危机的法律诱因及相关启示［N］．金融时报，2009－02－16（007）．
[10]于可．金融风暴是否导致自由市场主义的终结［EB/OL］．//guancha.gmw.cn/content/2008－10/06/content_845153.htm，2008－10－06．
[11]刘卫东．美不会放弃自由市场模式［N］．新京报，2008－10－12（B02）．
[12]王国定．从金融危机看西方经济学的重大缺陷［EB/OL］．//economy.sinoth.com/Doc/article/2008/11/2/server/1000027407.htm，2008－11－02．