新闻管制的法治化

现代政府的一项重要职能，就是通过管制行为，来服务作为政府顾客之人民的公共需要。经济管制和社会管制等都是政府重要的管制领域。然而，没有任何管制权可以超越于法律的规制，否则我们不能确保一个良好的政策会被制定并且得以合法的执行。一旦公权力挣脱了法律的紧箍咒，虽然公权力的确神通广大，我们却发现它再也不能按照民主制的期望为人民的权利与自由服务，并且肩负起大众政府之责任要求。甚至反而危害设立公权力的根本目的。马克思也说过：“法律是人民自由的圣经”，没有这部经书，法律的权威不能每时每刻约束着政府的权力意志，那么自由将永远是彼岸世界一个遥不可及的梦想。

自建设社会主义法治国家入宪以来，我国法治事业的发展取得了不小的进步。然而，这并不是说因为许多地方都取得进步了，一些其实也非常重要的方面就可以被忽略了。从来没有这样的逻辑。当人民对于法治之于权利保障的功能期待已经成为一种普遍性的公共话语，人民没有理由等待、坐视在一个法治的国家里，居然还有那些法律不能涉入的禁区。因为“中国公民的权利不承认禁区”（张千帆教授语）。任何政府都不能没有任何理由，就回避人民对于法治生活的要求。然而，目前的新闻管制领域，的确是行政法治建设中的一块短板，情况不容乐观。

宪法第35条规定了公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。而新闻自由可以说是言论自由与出版自由的自然延伸。大众传媒对于形塑现代公民社会，促成公共议题，推进公共讨论的价值自不消多言。但也的确没有什么绝对的新闻自由权。唯我论式的权利观只会瓦解社会的有机联系，把自己的嗜欲建立在他人受害的基础上。社会可以期待的是一个人的自由意志能够与另一个人的自由意志相协调。因而强调言论自由的限度与对新闻媒体的法律管制与职业道德约束，乃是新闻自由的应有之义。

虽然没有绝对的自由，但也绝对不能打着这样的“旗号”却实质性地取消自由。而取消自由最方便最直接的手段，就是政府躲在背后，凭着自己对需要的判断去行使管制权，而相对人则因缺乏法律的规定没有任何机会去行使诉权，在法律面前平等地挑战行政行为的合法性。实际虽然没有多少立法，然而从很早开始新闻就被管制着。虽然后来新闻业也经历了改革开放的春风，出现了一些比较独立的媒体机构，从而在一定程度上建立起了社会监督与多元化的信息传播渠道。大众也可以通过多元化的资讯而获得更丰富的信息与更多的观察视角。但是，最近似乎又有些倒退的趋势出现了。从网络媒体到传统媒体，相关的管制组织纷纷建立，比如国新办网络局；而文化部，广电局，新闻出版总署等等传统部门也有了新形势下的新任务；一些新的行政措施也相继出台，比如授予相关部门对设立网站的备案许可权，对刊发不良信息网站的处罚权等等。然而法律在这里似乎只是扮演了给政府注入管制资源与强化管制能力的角色。而且有些权力是否法律为依据都是不太清楚的。比如命令网站删除不良信息依据的是什么法律的授权？对于特定社会新闻不报道、不跟进又是依据什么法定权力？当仅仅管制信息传播成为不可能或者不必要时，那么就管制媒体对于特定事件的报道评论权——这也是言论自由的一种形式。比如一律采用新华社通稿、已经派出的采访组全部撤回又是哪部法律规定的行政组织可以这样做？如果一家媒体已经印讫当天的报纸而政府突然要求停止出售或者已经公开出售者全数收回，那么又是什么公开和已知的法律规定了这种权力呢，还是仅仅依据国家的强力而实现的呢？

这一连串的问号，凸显了这样一个现实。法律对于约束公权力意志、保障新闻自由的那一面，似乎并没有出现，而是隐介藏形了，至少我没有看到。是没有绝对的自由，难道就应该绝对的限制么？虽然似乎既没有也不可能绝对地限制，现实中也不做到这一步，但是随着政府的新闻管制权广泛而有效地地运用，这种人民权利没有法律加以保障的情况可以继续被容忍下去么？如果公安局认为我筹建网站属于新闻媒体而不给我备案审批，我能否去法院起诉公安局事实认定错误么？如果我作为网站管理者没能及时对于关闭评论或者删帖的命令做出反应而被处罚，甚至被勒令关闭，我能以处罚过重为由要求申请听证么？如果我是某报记者，撰写了对某公共事件的报道并加以评论，但以某种原因被不能刊载，我能了解是哪个部门的谁依据什么权力下达了这种命令么？即使我知道，我能以基于采编自由权而去起诉政府侵犯了宪法规定的公民权么？如果我按照突然的命令收回了报纸，对于我的损失，我能主张政府给予补偿么？这又是一连串问号。它们有答案么？暂时没有。法治沉默了，它不得不沉默。管制组织习惯于无拘束地享受自己的权力，尤其当管制的要求特别迫切，事项比较敏感，处理问题的必要性突出，而法治的建设却是由管制者自己去推动的时候，它们就当然有理由让现状继续下去。它们应该有答案么？它们必须有一个掷地有声的回答。中国人民的权利要求这样的回答。如果权力继续无依据而权利继续无保障，这样的呼吁就一刻也无法停息。建设行政法治绝对不能是“尽拣软柿子捏”，搞单兵突进。当法治的理想成为一种被政府以及大众认可的公共话语时，回避它本身就成为一件在政治上既幼稚又危险的事。尤其在其他领域都有很大进步的时候，那些涉及公民权利核心关切的领域，就愈发可能成为新的公共运动的策源地。

然而，问题并没有，也不应到此终结。法治化要求确立的是良法，是合宪的法律。既然是人民权利的圣经，新闻管制立法就必须以保障言论自由权为本位，以服务社会公共利益的管制为次要目的。毕竟，言论不是行动，虽然言论自由的确应该有所限制，但它被滥用的危害还是相对较小的。因而新闻管制立法应该把管制集中在那些被滥用可能性大而且危害明显的领域，比如捏造事实制造社会恐慌的新闻，纯粹人身诽谤式的报道与评论，以及煽动危害国家安全的报道评论等等。这方面应该借鉴欧美关于新闻自由方面的法律成就，同时注意结合中国的现实情况。具体的要求期待未来的新闻立法工作予以合理的回应和处理。然而除了那些经得住人民考验的管制目标，其他限制是不应该的，你也找不到说服人民认同这种限制的正当理由。

立法与行政实践是个相互成长的互动过程，将来会有更多的新问题被提出来。目前已经有的一些情况就很值得注意：政府或许会倾向于会把立法目的所关涉领域予以扩大化解释，从而扩张自己的管制权范围。比如把一些涉及国家安全但并不存在煽动的纯粹事实报道也涵射进政府认为的立法目的之内，并加以管制。笔者最近也同很多人一样通过新闻一直在关注诺贝尔奖的颁发。然而今天却意外的发现诺贝尔和平奖突然成了“敏感词”，在各大搜索引擎被屏蔽了。前几天各大网站还热热闹闹的诺奖报道专题也全部消失了，虽然诺奖还没有颁发完。然而越是神秘，越是遮遮掩掩、躲躲闪闪的，那种出自本能的窥探欲就越是强烈，越是好奇是否有什么要瞒着我，以及为什么要瞒着我？后来了解到是该奖被颁给了某极具争议的人物。但这有必要屏蔽么？它不存在煽动的问题，最多只是让感兴趣的人去了解相关事实罢了。如果仅仅是陈述事实也构成“煽动”，那么我认为政府显然滥用了管制权。或者从另一个角度说，是政府对于自己的政治威信缺乏信心，以至于过于神经质了。所以，我想未来的新闻立法，要处理的一个重要问题，或许就是如何明确清晰地界定政府新闻管制的目标、手段、与范围。这或许是政府相对倾向于滥用权力的一个领域，因而规范政府的行政解释以保证新闻自由和公民知情权的责任与政府管制的责任同样重要。

最后但并非最不重要的一个问题是，尽管新闻管制的法治化应该是法治建设的长期目标，但时下并非不能有所作为。加强新闻管制领域的透明化与公开化，是新闻管制法治化的一个前提条件，也是当前应该努力的一个方向。目前许多管制手段只有行政机关自己和与其直接面对的行政相对人——媒体能够了解一二。社会公众看到的只是管制的结果，管制的过程是在“暗箱”中进行的。而暗箱则为管制权的任意扩张提供了条件，以至于它的发展可能超出了行政机关的预计了——它或许对于管制领域的行政现实究竟是一个怎样的样态也未必有一个全面清晰地认识。这其实也并不利于管制经验的总结与管制技术的改进，而且同时也是对公民知情权的一种剥夺。而透明化与公开，是推动新闻管制走上一个法治化道路的重要保障。它是一剂强心针。透明化首先有助于政府自身把握管制领域的现实，了解自己，了解相对人，了解信息的传播的渠道与方式的变化，清理自身的管制权力，立即抛弃一些合法性嫌疑严重的做法；同时，这势必有助于这一领域公众参与的强化。形成一种适度的参与有助于管制制度的建设，使信息更有效地收集并促进政策更好的回应性。同时也加强了第三方的独立监督，注入了外部的政治动力，使新闻管制的法治化不至于沦为只有政府一人参与的自娱自乐式的游戏。

总之，我无比确信，中国法治的发展不会一直留有盲区。
 
【作者简介】
步超，北京大学法学院宪法行政法专业硕士研究生。