土壤污染防治立法中民事责任的构建

【摘要】　　壤污染防治立法中民事责任的构建应在借鉴和吸收现有污染防治立法中的经验，进行突破和完善。在分析土壤污染特点基础上，笔者认为土壤污染防治立法中的责任应分两大部分：侵权民事责任和治理责任。最后以拟定的立法条款代结论，体现笔者文中阐述的观点。
【英文摘要】 We should take into account of the valid Pollution Control Law when we constitute the Civil Liability of Soil Pollution Control Law. According to the specialty of Soil Pollution, we should divide the Civil Liability into two parts: the Tort liability and the Pollution Control liability. And this article will be ended with draft articles by author.
【关键词】土壤污染；侵权民事责任；治理责任
【英文关键词】Soil Pollution; Tort Liability; Pollution Control
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、土壤污染的原因和特点
　　
　　（一）土壤污染的原因
　　
　　土壤污染是指人类活动的废弃物通过不同的途径进入土壤，而进入土壤的污染物的数量和速度都超过了土壤的净化能力，从而使土壤中污染物的累积过程呈现强势状态，致使土壤的正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响农作物的正常生长发育，产生水污染、大气污染，最终危及人体健康，威胁人类的生存和发展。[1]
　　
　　目前，在人类的生产、生活过程中介入土壤，可能导致土壤污染的物质来源广、种类多。其主要来源大体可以分为：①工业“三废”的排放，工业排放的废气、废水、废渣如不经处理，都会直接或间接地污染土壤；②化学制品污染，如农药、化肥的大量使用以及其他一些化学药品造成的污染；③污水灌溉，一些干旱地区使用生产、生活污水灌溉，从而导致土壤污染；④重金属污染，由于采矿和工业活动所引起的土壤重金属污染也很严重。[2]
　　
　　（二）土壤污染的特点
　　
　　1、污染侵权过程的复杂性
　　
　　土壤污染和其它环境污染侵权共同的特点是具有间接性。除了直接对土壤造成污染外，其它污染源通过大气、水等环境介质也会对土壤造成污染，进而对人类的健康和财产造成损害。同时土壤污染具有多元参与性。土壤具有一定的自净能力，有时单一的企业短时期的污染并不必然造成污染，但当众多的污染行为长时间的累积时，就会形成环境污染的损害后果。
　　
　　2、污染过程隐蔽性和潜伏性
　　
　　大气污染、水污染等能通过人的感官直接感受出来，但土壤污染往往要通过对土壤样品化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。因此，从产生污染到出现问题通常会滞后很长的时间。土壤由于具有一定的自净能力，短时间排放某种有害物质的污染并不会立即形成损害结果，只有长期排放并且数量达到一定程度时，土壤污染的后果才会呈现。同时，土壤污染的损害结果从逐渐形成到出现症状又需要经过一个较长的过程。
　　
　　3、污染后果严重性
　　
　　土壤污染的受害人不仅仅是特定的一个或数个人的人身或财产，而是相当范围的不特定的多数人的人身或财产权利。土壤污染具有不可逆转性，重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程，许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解。在相当长的时间内，该土地的所能产生经济价值近乎为零，土地使用权人的利益损失无疑是巨大的。同时土壤污染不仅给当代人带来极大的危害，甚至殃及子孙后代。
　　
　　二、土壤污染防治法中民事责任的构建
　　
　　土壤污染民事责任是指当事人实施导致环境污染的行为所应承担的法律后果。从上述土壤污染的特点可以看到，土壤污染行为一方面产生环境侵权行为，给受害人造成了人身或财产损害。并一方面，土壤污染行为也破坏了土地这一重要的资源。因此，笔者认为，土壤防治立法中的民事责任应分为两部分：一部分对应土壤污染受害者的侵权民事责任，另一部分对应土地破坏的治理责任。
　　
　　（一）土壤污染侵权民事责任
　　
　　环境污染侵权行为作为一种特殊的侵权行为，我国通过立法和司法实践，已经建立起一套较为完整的污染环境民事责任体系和理论。因此在制定土壤污染防治法中，民事责任的构建也应自觉吸收和融入该体系。但笔者认为，个别地方仍有通过土壤污染防治立法进行突破和完善的地方。
　　
　　1、归责原则――无过错责任
　　
　　土壤污染作为环境污染的一种形式，其污染主体处于强势的地位。由于科学的不确定性，国家制定的管制标准可能不能满足保障公民健康的需要。环境污染的累积性使污染企业即使在合法排放的情况下仍不可避免地造成损害。同时，企业的生产工艺和过程愈来愈复杂，如按传统的过错推定原则，受害者的举证无疑是困难的。针对上述原因，实行无过错归责原则，是保障受害者获得补偿，实现实质公平的必然选择。
　　
　　我国《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”我国《环境保护法》第41条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在这两条规定中，均未将环境侵权行为人主观上有过错作为其承担民事责任的构成要件。但同时其对归责原则的规定不够明确，有暧昧之嫌，即使法学理论产生意见分歧，在司法审判实践中，容易造成在适用环境侵权民事责任归责原则上，标准不一。[3]这是需要在土壤污染防治立法中改善的地方，即在立法中明确规定无过错责任的归责原则。
　　
　　2、构成要件的变更
　　
　　（1）不以“违法性”为前提
　　
　　我国1984制定的《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”据此，承担环境民事责任，以违反了国家保护环境防止污染规定的排污行为为必要条件。而我国1989年制定的《环境保护法》第41条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”，可见，《环境保护法》并未将行为的“违法性”作为行为人承担环境侵权民事责任的必要条件。《民法通则》与《环境保护法》不同规定，反映了我国相关立法在环境侵权民事责任“违法性”要件存在的矛盾。
　　
　　承担环境侵权民事责任不以行为的“违法性”为前提。理由是：①由于科学技术条件的限制，人们对某些有害物质还不够了解，因而未规定相应的排放标准，此时排放该类物质，仍可能造成污染危害。如DDT的发明人曾获得诺贝尔奖，其使用二十年后，才发现对环境和人类造成的极大危害；②同样由于科学知识所限，国家制定的标准未必能够达到保障人类健康、保护环境的“安全边界”。此时即使符合排放标准，也不能避免危害：③单一的企业短时期的“合法”排放并不必然造成污染，但当众多的污染行为长时间的累积时，就会形成环境污染的损害后果；④排放某种污染物符合规定的标准，当该污染物进入环境，与其他物质进行物理、化学的、生物的反应，生成新的污染物后，就有可能造成危害。
　　
　　因此，在土壤污染防治立法中，应坚持不以“违法性”为构成要件，只要行为人造成了损害结果，就必须承担民事责任。
　　
　　（2）不以“损害结果”的发生为要件
　　
　　如前所述，由于土壤具有一定的自净能力，土壤污染的过程具有的累积性和潜伏性。在土壤的自净范围内，暂时的污染可能并不导致损害的结果。但在这种情况下，潜在受害人如果不能行使停止侵害的请求权，污染者不承担停止侵害，最终的结果将导致土壤的污染。这与保护环境以“预防为主”的原则相违背。土壤污染具有不可逆转性，重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程，许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解，即使能恢复，其代价也是巨大的。
　　
　　为了使人们对尚未造成实际损害但已构成足够的危险或妨碍状态，在环境侵权案件中，用“危害”一词也许更为恰当。《环境保护法》第41条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”因此，在土壤污染防治立法中，承担民事责任不以“损害结果”的发生为要件，只要存在危害，行为人就有责任排除危害，潜在受害人也具有相应的请求权。
　　
　　（3）“因果关系”的证明
　　
　　民事责任构成要件中的因果关系，是指加害行为与其所造成的损害结果或危害之间的存在前因后果的关联性。各国侵权法都承认，因果关系是使人对某种损害的结果或不良状态负民事责任必备条件。我国在《民法通则》第124条、《环境保护法》第41条、《水污染防治法》第55条、《大气污染防治法》第45条等相关条文中仅对侵权民事责任作出了规定，对如何认定环境侵权责任中的因果关系、原告与被告就因果关系的举证证明方法等均未作具体规定。
　　
　　2001年12月6日，最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：“下列侵权诉讼，按照以下规定承担举证责任------（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其损害结果之间不存在因果关系承担举证责任------”。可见该《规定》明确了污染环境侵权行为与损害结果之间因果关系的举证责任，实行倒置规则，具有积极的意义。但是在《规定》中没有明确规定举证责任倒置规则的具体运用方法，也没有规定推定因果关系的规则。因此，在土壤无壤防治立法中明确规定推定因果关系规则，成为必要。
　　
　　3、免责事由
　　
　　免责事由，是指违反法律规定的义务而致人损害者依法可以不承担民事责任的事由。根据我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等法律的相关规定，可将我国环境立法中规定的环境侵权民事责任免责条件分为三类：（1）不可抗力；（2）第三者过错；（3）受害者的自身责任。
　　
　　（1）不可抗力。一般认为，不可抗力之所以免责，是因为其不受人的意志的控制。但对环境侵权行为而言，居于强者地位的污染者可以据此免责，而处于弱势的受害者则无从补偿，这显然违反了公平正义的原则。并且根据无过错责任原则，只要污染行为造成了损害，则不问行为人有无过错，主观意志如何，均需承担责任。因此，不可抗力不能作为免责事由。但可以根据在不可抗力发生后，企业是否采取减轻损害的措施而可以适当减轻其责任。这样才能在鼓励企业采取适当措施防止损失扩大和补偿受害人之间实现利益平衡。
　　
　　（2）第三者过错。《海洋环境法》第90条规定：“完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危险，并承担赔偿责任。”《水污染防治法》第55条第三款规定：“水污染损失由第三者故意或者过失所引起的，由第三者应当承担责任”。但笔者认为，当第三者过错引起污染危害而完全免除企业的责任，存在不妥之处：首先，如上所述，危险企业作为一个危险源，应对污染源妥善保管，防止产生污染危害，同时应当承担给社会带来的一切风险。另外，第三者很可能因财力所限，不能承担污染所造成的全部损失，此时如果受害者不能向污染企业追偿，将导致受害者的被侵害的权利得不到救济。因此，合理的作法是由污染企业和过错第三人承担连带责任，污染企业在赔偿后可以向过错第三人追偿。
　　
　　（3）受害人的自身责任。《水污染防治法》第55条第4款规定：“水污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。”现代侵权行为法同时肩负着补偿受害人损失和抑制事故发生两大社会功能，[4]因此考虑受害人主管上有无过错及其过错的程度，对加害人的责任分配是有重要意义的。由受害人的故意造成污染损失，污染企业不承担责任。此举是为了抑制事故的发生，防止受害人为获取赔偿而故意使自己受到损害，影响企业的正常生产，从而维护社会发展。由受害人的重大过失引起的损失，应适当减轻加害人的赔偿责任。这样可以促使受害人对自己尽最大的注意，以防止事故的发生，也可以防止加重加害人的负担。对受害人的一般过失造成的损失，不减轻加害人的负担。这是因为作为实际控制污染源的企业，法律赋予其高度注意的义务，应当采取各种可能的措施来防止损害的饿发生。
　　
　　（二）土壤污染治理责任
　　
　　如前所述，土壤污染不仅仅是一种污染环境的行为，同时也是一种破坏环境的行为。土壤污染所特有的隐蔽性和潜在性、长期性和相当强的不可逆转性决定了治理受污染土壤的难度，不仅存在技术上的挑战性，而且耗资巨大。如果治理费用完全由政府承担，不仅加重了政府的负担，也使得污染者逃脱治理责任。而在土壤污染防治立法中确立污染者的治理责任，作为排除妨害的民事法律责任承担方式之一，不仅体现了“谁污染，谁治理”的原则，也使得污染者的外部性成本内部化，促使污染者考虑污染成本，从而抑制土壤污染的发生。这一方面，美国的《超级基金法》的许多方面值得学习和借鉴。
　　
　　1、责任主体的确定
　　
　　土壤污染具有隐蔽性和潜伏性，在危害确定之前的这段时间，土地的使用权，特别是工业用地的土地使用权往往是几易其主。因此，在此期间，在土地上的所有的行为人都应为潜在的责任人。在不能确定真正加害人的前提下，潜在责任人负连带责任。行为人不能以诉讼时效为由主张抗辩。此做法可以促使潜在行为人在使用土地时尽防止污染的最大注意，有利于将来土地使用权的流转和免除治理责任。
　　
　　2、归责原则——无过错责任
　　
　　基于在侵权民事责任同样的理由，治理责任适用无过错责任原则。在追究污染者的的治理责任时，不需考究污染者主观上的意志。
　　
　　3、治理责任的承担方式
　　
　　污染土壤的治理涉及专门的技术和知识，需要国家有关部门通过制定相关的规划来实施。因此，污染者应承担国家有关部门因治理所产生的一切费用。
　　
　　三、民事责任条款草案试拟――代结论
　　
　　《土壤污染防治法》的民事责任条款的拟定，应在借鉴现行污染防治法律的成功经验，同时，对理论已经成熟的地方进行大胆地突破，以适应土壤污染防治的需要。同时，在《土壤污染防治法》设立治理责任的有关条款，可以改善我国现行环境保护法律中注重危害和事故发生后的行政和刑事责任，忽视了排除危险的民事法律责任分配的缺点。以下是笔者拟写土壤防治立法中关于民事责任条款草案以供参考，并作为本文的结论：
　　
　　第×条:（无过错责任；不以违法性、损害结果的发生为要件）因污染土壤造造成环境危害的，有责任排除危害；造成他人健康、生命、财产损害的，即使没有过错，有关单位或者个人也应当承担侵权民事责任。但法律规定存在免责或者减轻责任情形的，依照有关法律规定。
　　
　　第×条:（因果关系的证明）民事责任因果关系的证明采用推定的规则。造成土壤污染的单位或者个人不能证明污染行为与损害结果之间没有因果关系的，视为因果关系存在。对污染单位或者个人的证明，受害者可以进行反证。
　　
　　第×条：（免责条款）完全由于不可抗力，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成土壤污染损害的，可以适当减轻污染者的责任。
　　
　　由于第三者的过错或者过失造成的损害，由污染者和第三者承担连带责任。污染者在承担责任后，可以向有过错的第三人追偿。
　　
　　由于受害者故意造成的损害，免除污染者责任。由于受害者重大过失造成的损害，可以适当减轻污染者的责任。由于受害者一般过失造成的损害，不减轻污染者的责任。
　　
　　第×条：（治理责任）土地使用权期限内的各土地使用人对该土地污染承担治理责任。不能确定污染者时，由各使用人承担连带责任。责任人需支付治理污染土地所发生的相关费用。


【作者简介】
叶胜林，男，广东惠州人。上海交通大学法学院环境资源法2006级研究生。


【注释】
[1]罗丽 著：《中日环境侵权责任民事责任比较研究》，吉林大学出版社2004年版
[2]张梓太 著：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版
[3]王曦 著：《美国环境法概论》，武汉大学1992年版
[4]叶俊荣 著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版
[5]韩德培 编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版



【参考文献】
[1] 赵宇红：“危险废物污染土壤的治理”，载于《可持续发展战略与法律》2003年第2期。
[2] 凌欣：“土壤污染防治法律制度研究”，载于中国环境法网//www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=4265，最后访问日期：2007-07-01。
[3] 罗丽著：《中日环境侵权责任民事责任比较研究》，吉林大学出版社2004年版第122页。
[4] 张梓太著：《环境法律责任研究》商务印书馆2004年版第113页。