目的一元是环境保护法的基本价值取向

【摘要】　　环境保护法是一个国家的环境基本法，其立法目的尤其重要。本文通过对我国现行环境法立法目的和外国环境法目的进行对比、分析，并结合国内学者对修改环境法目的的论述,对我国现行《环境保护法》“二元”的立法目的和目前世界上许多国家所倡导的可持续发展做为环境立法的目的提出质疑，提出以“保护环境、维护生态平衡”为基本价值取向的立法目的“一元论”。
【英文摘要】The environmental law is a national fundamental law, especially the legislation purpose is important. Through comparing and analyzing our countrys current environmental law legislation purpose and evolving of foreign legislation purpose, and combining local scholars discussing to modification of lawmaking purpose, this text puts forward query to environmental law legislation 'purpose dualism' and many countries regarding 'sustainable development' as environmental law legislation purpose, further presents 'purpose monism' that taking 'protecting environment, maintaining ecosystem balance' as value orientation.
【关键词】环境保护；立法目的；可持续发展；“目的一元论”
【英文关键词】Environmental protection; Legislation purpose; Sustainable development; Purpose monism
【写作年份】2007年


【正文】
　　1979年颁布第一部《环境保护法（试行）》，1989年颁布现行《环境保护法》，我国环境立法的发展经历了近30年的历程，环境立法从无到有，逐步形成较完整的环境法体系，在环境与资源保护的各个方面，基本做到了有法可依，有章可循；从控制环境污染到保护自然资源；从国内立法到与国际法接轨，可以说我国的环境立法步伐是快捷的。但是，颇具讽刺意味的是，就在生态环境立法发展最为迅速的年代里，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。是什么原因造成如此状况？剖析此间中国环境基本法关于目的的规定，并与环境保护先进国家相对比，可以发现我国环境保护面临的窘况及环境立法在指导思想、立法目的上与先进国家环境立法的差距。
　　
　　一、环境保护法立法目的评析
　　
　　立法的目的，是立法者在考虑制定法律之前要明确确立的、基本的立法意图。它是立法者依靠立法来实现的一种伦理道德上所应有的基本价值观念，是立法所要达到的目标的基本说明。立法的目的决定立法的指导思想和法律的调整方向，研究法律的目的有助于正确制定、修改、理解和执行法律[1]。
　　
　　环境保护法是一个国家的环境基本法，属于国家政策法的范畴，它的意义除了具有对环境资源保护管理单项法予以指导的作用外，还具有对国家有关环境的各类活动予以规范和协调的功能，其立法目的尤其重要。
　　
　　金瑞林教授通过对世界各国环境法关于目的性的概括、比较和分析，把环境法的目的分为两种:以“保护人群健康”为唯一最终目的的称“目的一元论”，以“保护人群健康，同时保障经济发展”为最终目的的称“目的二元论”[2]。其中，“目的一元论”是在环境污染严重、人类健康、生存受到威胁的情形下提出的，其强调环境法所具有的社会控制或保护性控制的社会职能，强调环境法所追求的保护生态环境、生命健康等非经济性的环境利益； “目的二元论”是建立在承认环境与发展既相互制约又相互依存这一思想基础之上，强调在保护人体健康的同时，兼顾经济发展利益。有强调环境法承担的社会保护职能、追求的非经济性公共利益及其社会法本质的一面，也有顾及其经济职能、经济性公共利益与经济法本质的一面。
　　
　　王小钢提出了“三层次立法目的观”，他将维护地球生态共同体利益，促进地球生物圈和谐称为环境法的终极立法目的，将维护和增进人类共同环境利益，提高人类生活质量称为环境法的中层立法目的，将保护环境称为环境法的直接立法目的。[3]
　　
　　另外还有目的“多元论”，其是指环境立法应追求保证人类对生态系统和生物物种的持续利用，实现当代人与后代人之间利益平衡，促进社会、经济、环境的可持续发展，真正实现人与自然的和谐相处。这也是对环境法学界主流的“立法目的二元论”的反思和重构。
　　
　　二、国外环境保护法立法目的及演变
　　
　　美国《国家环境政策法》 (1969年)第2条将该法的目的规定为：履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责；保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境；最广泛的合理使用环境而不使其恶化，或对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；维护美国历史、文化和自然等方面的重要国家遗产，并尽可能保持一种能为个人提供丰富与多样选择的环境；使人口和资源使用达到平衡，以便人们享受高度生活水准和广泛的生活舒适；提高可更新资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环。[4]
　　
　　原西德《联邦污染控制法》(1974年)第1条规定：本法的宗旨是保护人类和动物、植物以及其他物体不受环境的有害影响，并不受来自须经许可的设施的其他各种危害、重大不利和重大妨害的影响，以及防止上述环境的有害影响的产生[5]。1993年德国《环境法典》中这样规定：为了环境的持续安全，法律的变化目标是生物圈的生存能力和效率以及其他资源的可利用能力，环境保护的措施是为了人类的健全[6]。
　　
　　匈牙利《人类环境保护法》规定：本法宗旨在于保护人的健康，不断改善当代人及子孙后代的生活条件。[7]
　　
　　保加利亚《自然保护法》（1967年）：保护人民健康；保护、恢复和合理利用自然界并使自然财富得以增加。[8]
　　
　　日本《公害对策基本法》（1967年）第1条第1款：本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防范措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。第2款规定：关于前款所规定的的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。1970年日本《公害对策法》将第2款删去。[9]日本《环境基本法》（1993年）第4条：必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有关环境保全的行动有每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，及维护健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。[10]
　　
　　韩国《环境政策基本法》（1990年）在第二条对其立法目的作如下规定：鉴于环境容量及其保持，保护舒适的环境并且维持人类环境之间的协调和平衡，是国民健康、文化生活以及国土保持与国家可持续发展所必不可少的要素，国家、地方、企业和国民应当努力维护和促进环境的良好状态。在从事利用环境的行为时，应当对环境保护优先考虑。在当代国民能够广泛享受环境恩惠的同时使后代得以继续。[11]
　　
　　俄罗斯联邦《环境保护法》（2002年）关于其立法目的这样规定：确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全[12]。
　　
　　通过对以上国家环境法律立法目的的比较，可以发现：这些国家的立法目的都是专一地保护环境，也就是环境保护一元论。从以上各国的环境保护法的立法目的来看只有日本1967年的《公害对策基本法》有关于“保护国民健康、维护生活环境和经济健全发展 ”的“二元论”规定，也因为民众的激烈的反对而于1970年删去，1993年的《环境基本法》更是完全的“一元论”了。
　　
　　三、我国《环境保护法》的立法目的及实施效果
　　
　　关于立法目的，现行《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”从该条规定不难看出，其立法目的是建立在“人类利益中心主义”的基础上，理论上是“二元论”，实质上是“经济优先”“一元论”。将现行《环境保护法》有关目的规定与世界主要国家环境立法对立法目的的规定作一比较，可以发现中国环境立法的目的规定和日本1967年的《公害对策基本法》二元目的相同，即使面对日益严峻的环境污染、资源浪费，依然没有脱离优先发展经济，“先污染、后治理”传统发展老路。环境保护目的也是为经济发展服务，这使环境保护的目的方向发生错误。若再进一步对目的理念所反映的立法者对环境保护价值的认识作分析，可以发现《环境保护法》的立法指导思想仍为传统伦理观所左右，环境立法在立法者的理念里只是作为促进经济发展和“社会主义现代化建设”一种方法。
　　
　　从理论上来讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中，经济增长的快慢成了衡量“现代化”建设发展的唯一标准。通过原料高投入、能源高消耗、环境高污染的粗放型增长方式的发展之路，现在我们还在走。为了GDP的高速增长拼命的加大基本建设投入；小汽车是环境污染、资源浪费的罪魁祸首，但为了扩大内需，不仅不对购买加以限制，反而想方设法鼓励购车、降价销售、团购、直至按揭买车，美其名曰“提前消费”。这明显的是“吃祖宗饭，断子孙路”。历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终将得不偿失。明确规定其立法目的是为了促进社会主义现代化建设的发展，明确规定其立法目的是为了促进社会主义现代化建设的发展，这对一部环境保护法律来说不能不说是立法目的上的错位。
　　
　　圆明园湖底防渗工程公众听证会被称为是有史以来我国环境保护领域规模最大、影响最大的环境问题听证会。会上支持和反对的理由从根本上来说，无外乎是经济上的合理还是环保上的需要。而要在这二者之间做出正确与错误的判断是很困难的，这主要也是因为我国环境保护实行的是所谓的“二元论”宗旨[13]。
　　
　　四、国内环境法学界对环境保护法立法目的修改的讨论
　　
　　（一）国内环境法学界对环境保护法立法目的修改的讨论
　　
　　1989年《环境保护法》，实践中已经暴露出许多不足。我国环境危机频发，威胁到人民群众的生命健康和财产安全。而作为环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》未起到应有的保护环境的作用。因此《环境保护法》的修改成了这两年环境法学界的热门话题之一，而对其立法目的的讨论尤为热烈。
　　
　　1、蔡守秋教授认为:环境法的目的应该是“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和破坏环境资源，合理开发和利用环境资源，保障人体健康，促进经济和社会的持续发展[14]。
　　
　　2、吕忠梅教授认为：环境法是以可持续发展为价值的法[15]。
　　
　　3、陈泉生教授认为现行《环境保护法》仅仅注重当代人的环境权利和发展权利，而未涉及后代人的环境权利和发展权利。立法目的应修改为：为谋求人与自然的和谐，保持环境清洁和维护生态平衡，以确保我国当代及其子孙后代过健康而富有成果的生活，制定本法[16]。
　　
　　4、汪劲博士认为：环境法的立法目的应当是在不排除保护人类自身权利与利益的前提下，确立“衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展和保护人类的“环境权”与生态世界的“自然权利”这两大目标[17]。
　　
　　从上述学者们的观点中，可以看出大多数学者都提到可持续发展，吕忠梅教授明确地提到可持续发展是环境法的价值。在立法目的上，蔡守秋教授除主张环境法的直接立法目的外，还对间接的最终目的标示为保障人体健康、促进经济和社会的持续发展，应该属于目的多元论。汪劲博士的观点应该是“目的二元论”了，他主张环境立法目的在保护人类利益的前提下保护生态世界的“自然权利”，并“实现经济社会的可持续发展”。
　　
　　可持续发展是时下最时髦的话语，对于环境法学来说也是如此。从《我们共同的未来》到国际环境法的基本原则再到我国的环境保护的基本原则，[18]最后上升到环境法的发展方向，即可持续发展理论使环境法发展到可持续发展时期或可持续的环境法时期。[19]自从有了这个全新的概念后，我们不管谈什么都要拉上“可持续发展”。似乎凡是有利于环境与经济协调发展的措施和说辞，都应当成为环境法律的选择，其实这只能给环境保护法造成混乱。在其他的法制建设中贯彻科学发展观，体现可持续发展是可以的。环境只能保护和改善，在环境保护法中贯彻坚持发展的观点，环境保护法就会变成一部经济促进法，或经济平衡法。环境保护法也会因此而迷失方向。
　　
　　可持续发展作为一种社会发展战略选择，对于社会、经济等领域有指导意义，却不能成为环境法的指导原则和立法目的。可持续发展与环境保护既有联系，又不等同。环境保护是可持续发展的重要方面。可持续发展的核心是发展，可持续发展是矛盾目标的妥协统一。可持续发展实质解决的是经济发展与社会发展、环境保护的矛盾。而环境保护法的目的是解决环境问题，目标不等同于问题本身，目标的相互冲突才是可持续性的实质，经济发展是主导性事项，在此观念下环境保护只是其中的一个问题。[20]如果环境保护服务于可持续发展，那么环境保护就会让位于发展，而该发展是不是可持续的则没有人过问了。因为环境危害的复杂性、缓释性易使人盲目和麻痹，正如美国著名的环境专家莱斯特·R·布朗所说“…最终导致生态系统崩溃的过程是逐步的和累积的，在它没进入困境或发生灾难之前，很少为人们所考虑到。”湮没的古巴比伦文明、消亡的玛雅文明和楼兰古国就是生态环境遭破坏所导致的可悲后果，但却不是当时的人们所能预见的、更不是他们想要的结果。
　　
　　（二）对环境保护法立法目的修改的建议
　　
　　从以上的论述中可以看出我国现行环境保护法不能解决日趋严重的环境问题，而环境保护法的“目的二元论”却成了环境保护的障碍和环境污染、资源浪费的最好借口。日本自1970年将环境保护立法目的“二元论”改为“一元论”后，由举世闻名的“环境公害国”，变成现在的环境优美，污染最少、资源利用效率最高的国家之一，其经济也由“粗放型”转变为“集约型”的循环经济。这对于我国修改环境保护法立法目的具有极大的借鉴意义。现在严峻的环境危机要求我们应及时修改现行环境保护法的立法目的，并在新的立法理念和立法目的下对现行环境法条款加以重新修订整合。
　　
　　笔者认为，我国环境立法的修改所要解决的首要问题就是从立法目的和理念上树立以生态平衡为中心，以环境正义为理念，以环境保护和改善为目的，严格的环境保护立法“目的一元论”，即应以“保护环境，维护生态平衡”为唯一的根本目的。至于可持续发展观作为经济、社会科学发展的战略选择是合适的，却不应作为我国环境法的立法价值取向和立法目的，否则只会引起认识上的混乱，从而导致环境保护立法、执法方向的迷失；而关于经济发展和人的身体健康目的规定则没有必要，因为那应是经济法和卫生法的目的。


【作者简介】
张宗峦，男，山东滕州人,兰州大学法学院环境与资源保护法学05级硕士研究生；刘传胜，男，黑龙江哈尔滨人,兰州大学法学院05级法律硕士研究生；付兴艳，女，湖北宜昌人，兰州大学法学院环境与资源保护法学05级硕士研究生。
 
【注释】
[1]王明远.社会性、经济性应兼顾—从环境法的立法目的看环境公共利益内涵[N].中国环境报2006. 9.20
[2]金瑞林.中国环境法[M].法律出版社,1998 .14～15
[3]王小钢“人与自然相和谐”无法纳入传统的法律价值体系[EB/OL].www.19720605.fyfz.cn/blog/19720605/index.aspx?blogid=102325
[4]中国社会科学院法学研究所编译室.外国环境保护法规选编[C].中国社会科学出版社，1979 .3～4
[5]中国社会科学院法学研究所编译室.外国环境保护法规选编[C].中国社会科学出版社，1979. 179
[6]尤明青.〈1999年加拿大关境保护法〉评介.韩德培.环境资源法论丛[C](1).武汉大学出版社，2002.239
[7]程正康.环境法概要[M].光明日报出版社，1986.46
[8]程正康.环境法概要[M].光明日报出版社，1986.46
[9]丛选功.外国环境保护法[M].中国政法大学出版社，1989.22
[10]丛选功.外国环境保护法[M].中国政法大学出版社，1989.22
[11]尤明青.〈1999年加拿大关境保护法〉评介.韩德培.环境资源法论丛[C](1).武汉大学出版社，2002.239
[12]马骧聪译.俄罗斯联邦环境保护法和土地法典[M].中国法制出版社，2003.1
[13]环境保护执法中坚持“程序优先”的理念[Z] //www.jx148.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=76845
[14]蔡守秋.环境保护法教程[M].法律出版社，1995.21-23
[15]吕忠梅.环境法[M].法律出版社，1997.56
[16]陈泉生.环境法原理[M].法律出版社，1997.29
[17]汪劲.环境法的理念与价值追求[M].法律出版社，2000.2
[18]我国环境保护法中有“环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则”，即所谓的协调发展的原则，和国际环境法的可持续发展原则只是文字表述的不同，其实质含义是完全一致的。见金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京大学出版社，2000.4(2).96～97
[19]谷德近.环境法的复魅瘀祛魅——环境利益和以平衡 [EB/OL].www.//www.blog.edu.cn/user2/djke/archives/2006/1115523.shtml
[20]谷德近.环境法的复魅瘀祛魅——环境利益和以平衡 [EB/OL].www.//www.blog.edu.cn/user2/djke/archives/2006/1115523.shtml