修改《环境保护法》，加强自然资源保护

【摘要】　　自然资源保护法是环境保护法的一个组成部分。目前《环境保护法》作为环境与资源保护的基本法，对自然资源保护的立法目的缺失，基本原则未体现自然资源保护，自然资源保护规范非常少，与我国自然资源保护的要求不相适应，亟待修订。
【英文摘要】Natural Resources Protection Law is an integral part of the Environmental Protection Law. At present, as the Basic Law of Resources and Environment Protection Law,the Environmental Protection Law is lack of the objective of natural resources protection, does not reflect the fundamental principles of the natural resources protection,has very few of natural resource protection norms,can not meet the requirements of our natural resources protection and are in need of amendment.
【关键词】环境保护法；自然资源保护；缺陷；建议
【英文关键词】Environmental Protection Law; Natural Resources Protection; Defects; Proposal
【写作年份】2007年


【正文】
　　1989年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，即成为我国有关环境保护的基本法，标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立。但该法作为基本法，自然资源保护规范的内容却非常少。随着改革开放的日益深人、经济的飞速发展和人民消费水平的不断提高，我国的自然资源面临着越来越大的压力。由于盲目发展、不合理开发利用资源而造成的环境质量退化以及资源浪费、枯竭和破坏等问题日益严重。如何加强自然资源保护，完善环境保护法律制度，就变得极为重要。
　　
　　一、自然资源保护法是环境保护法的一个组成部分
　　
　　（一）环境与自然资源的基本概念
　　
　　环境是相对于某个中心而言的，中心不同，环境的内容也有所不同。在《中华人民共和国环境保护法》中规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。这个规定包括了自然环境和人为环境。其中，自然环境是早于人类出现之前就存在的或非人工培育的环境，是由各种环境因素组成的统一体，如水、土地、大气、森林等，具有整体性、地理联系性和生态联系性等特点。
　　
　　自然资源指存在于大自然中的，在一定经济、技术条件下可以被人类用来改善生产和生活状态的物质和能量[1]，如水资源、土地资源、风能、太阳能等。它是社会财富的来源，是人类存在和发展的基本条件之一。保护自然资源，从根本上讲，也就是保护人类生存和发展的基础。自然资源具有可使用性、相对性、整体性、地域性、有限性等特点[2]。
　　
　　分析两个定义可以看出，自然资源本身是一种环境因素，是环境的重要组成成分。而具有特定价值的环境就成为一种自然资源，二者相互联系，相互转化。保护自然资源的同时就是在保护环境。
　　
　　（二）自然资源保护法是环境保护法的一个组成部分
　　
　　环境保护法调整因环境资源开发、利用、保护、改善及其管理所发生的环境社会关系，是一个独立的法律部门。《自然资源法》是调整人们在自然资源开发、利用、保护和管理的过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。由此可见我国是采取自然资源保护和自然资源管理法律规范合而为一的立法形式。其中自然资源保护立法目的有两个，一是保护自然资源作为环境要素给人类带来的生态效益，二是为了保护自然资源的经济价值。当我们用自然资源作为环境要素是否对人类带来环境利益的眼光看待自然资源并加以保护时，这种意义上的自然资源保护法应该归属于环境保护法的一部分，而从经济利益角度保护自然资源的法律规范，应属于经济法中的资源管理法。所以，对于涉及自然资源保护、自然资源管理的法律文件，既属于环境保护法中的自然资源保护法律，也属于经济法中的资源管理法律。如我国的《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等就是。将这一层次法律中的自然资源保护规范划人环境保护法体系，归于环境保护法部门，既符合《宪法》、《环境保护法》的立法目的，也符合上述各种自然资源法的立法目的。
　　
　　有人认为自然资源保护法律不是环境保护法，只是其“相关法”或与环境保护法并列组成资源环境法，环境保护就是防治环境污染。这种观点否认资源本身就是一种环境因素，即不符合自然规律，也违背了《宪法》和《环境保护法》的精神，并导致了人们长期忽略对自然资源的保护，引发各种环境问题。
　　
　　二、现行《环境保护法》自然资源保护规范的缺陷及修改
　　
　　现行《环境保护法》设专章对自然资源保护作了原则性的规定，如第十七条规定： “各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。”第十九条规定：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”等。这些自然资源保护法律规范在整个自然资源保护法体系中具有重要的地位和积极的意义。但这些规定太抽象，缺乏可操作性，无法有效地保护环境，更不用说保护自然资源。有鉴于此，本文提出 条修改意见。
　　
　　（一）环境保护法立法目的中自然资源保护的缺失
　　
　　我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”此条包含了以下3个方面的内容：第一，保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，这是基础的和直接的目的。第二，保障人体健康，这是环境法根本的目的，是最终目标之一，它强调人的利益。第三，促进社会主义现代化建设的发展，即保障经济社会的发展，这也是环境法的最终目标之一。
　　
　　该立法目的存在严重问题：
　　
　　首先，《环境保护法》作为一部根本法，立法目的中没有明确对自然资源的保护。立法目的的狭隘导致该法的立法目的对该法的基本原则和其他条文的指导意义有限，使《环境保护法》对自然资源单行法律的指导师出无名。
　　
　　其次，立法的指导思想已经过时。自从党的十四大确定了社会主义市场经济体制改革目标后，市场对资源的配置开始发挥基础性作用，经济增长方式从粗放型向集约型转变，在环境与资源保护工作中越来越多地运用经济杠杆和间接调控。有着计划经济烙印的《环境保护法》已严重不适应新时代的需要。
　　
　　再次，没有体现现代环境保护的基本理念——可持续发展思想。可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展。《环境保护法》它仅仅体现了环境与经济的关系，而没有体现环境与资源、环境与人口以及环境与社会的关系，法律调整的范围狭窄，不全面，不利于自然资源的保护。
　　
　　蔡守秋认为，环境资源法的目的和作用应该包括：“保护和改善环境，防治污染和其它公害，合理开发、利用和可持续利用资源，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。”[3]
　　
　　本文赞同这种这种表述，将《环境保护法》的调整范围扩大，全面涵盖资源、环境、经济和社会领域，更好的实现自然资源的保护。
　　
　　（二）环境保护法中自然资源保护基本原则的缺陷
　　
　　现行环境保护法规定的基本原则《环境保护法》第24条规定了“谁污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅适用于污染治理领域。而现实的环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定了更为全面和科学的“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太低，使得该原则无法作为整个环境法的基本原则来指导环境与自然资源保护工作。第6条略微体现了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角度来暗含的，没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为，而未包括开发、利用自然资源行为；主体限于生产者，而未及消费者和监管者。因此，本文认为应当整合第24条和第6条的规定的精神，并以当今先进的环境法理念为指导，确定环境责任原则，该原则涵盖了污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担和主管者负责等子原则。
　　
　　（三）环境保护法中自然资源保护法律规范内容的缺失
　　
　　现行《环境保护法》基本局限于污染防治，关于自然资源保护的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行《环境保护法》的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看，只有8个条文；从法律规范的角度看，这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定，没有具体的权利义务规定。只泛泛地规定了主体（该章中主要是政府）应当如何行为，却完全没有规定否定性法律后果。例如，环境保护法第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施。因此，属于不完全的法律规则，从法律实施效果上分析的话，几近形同虚设。本文建议增加自然资源管理部门的机构设置、职权范围、法律后果等内容。近年来我国面临着日益严峻的资源短缺形势，在明确环境权的同时，明确公民和单位对自然资源保护的权利与义务，遏制资源浪费和破坏的行为。
　　
　　三、结论
　　
　　从我国国情出发，修改《环境保护法》，加强自然资源保护，实现资源、环境和社会的可持续发展刻不容缓。


【作者简介】
张敏，女，昆明理工大学环境与资源保护法2006级在读研究生；杨柳青，女，昆明理工大学环境与资源保护法2006级在读研究生；李希昆，男，昆明理工大学法学院，教授。
 
【注释】
[1]．戚道孟，《自然资源法》，北京：中国方正出版社，2005年7月第一版；
[2]．蔡守秋，《环境资源法教程》，北京：高等教育出版社，2005年第二版。
 
【参考文献】
[1]戚道孟，《自然资源法》，北京：中国方正出版社，2005年7月第一版，第1页。
[2]戚道孟，《自然资源法》，北京：中国方正出版社，2005年7月第一版，第1－3页。
[3] 蔡守秋，《环境资源法教程》，北京：高等教育出版社，2005年第二版，第46－47页