论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善

【摘要】　　建立起良好的、和谐一致的环境法律体系是我国环境法制建设的重要基础。《环境保护法》确立的有些制度不能适应新的市场经济体制和新的科学发展观要求，需要变革与创新，而许多新的行之有效的制度又亟待上升为法律制度。基于调研和理论思考，提出关于修订现行《环境保护法》的六点建议，以期为《环境保护法》的修改提供参考。
【英文摘要】Good and harmony environmental law institution is the base of environmental legal system building. Environmental Protection Act(EPA,1989) needs reform and innovation, because some institution of EPA can’t suit new market economy system and new scientific development idea. At the same time, many new effective institutions are in dire need of affirmation by legislation. Based on skeleton investigation and theoretical thinking, we put forward six suggestions on the amendment of EPA 1989, in order to provide reference to law-making on EPA.
【关键词】《环境保护法》；修改；环境法律制度
【英文关键词】EPA; Amendment; Environment Law Institution
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、引言
　　
　　《环境保护法》(1989年)颁行至今已有18年，而这18年正是中国经济社会发生重大变迁的历史时期。面对日益严峻的环境形势（官方说法是“局部有改善，整体趋于恶化”），该法已严重滞后于社会现实，存在诸多问题。而且同期已经颁行的环境法律频繁地被修订，仅“十五”以来，全国人大及其常委会先后制定或修订了10多部环境保护法律或与环境保护相关的法律。此外，中国还广泛开展了双边和多边环境合作，签署并履行多项国际环境公约。《环境保护法》已经不能很好地与其它法律部门和整个环境法治基础相匹配，也不太适应依法治国方略和科学发展观的指导要求，更不能适应我国未来社会经济发展的新形势和新需要。
　　
　　二、《环境保护法》确立的环境保护法律制度亟待完善
　　
　　《环境保护法》有关环境法律制度的规定存在一些共性问题，表现如下：
　　
　　一是政策手段单一，主要以命令控制型手段和经济处罚为主，且处罚力度小，难以取得良好的成效。需要进一步强化民事、刑事责任，提高违法成本。同时应利用“利益诱导型-如经济刺激”、“关系友好型-如伙伴关系”等手段鼓励“志愿行动”，并通过加强“能力建设”和“公民（公众）参与”实现低成本的有效管理。
　　
　　二是一些制度已经难以适应新的社会经济发展形势和环境保护工作的需求，需要根据当前和今后社会经济发展和环境保护的形势进行相应的调整。特别是要对管理对象、管理权限、行政程序和法律责任等内容进行调整，强化可操作性。
　　
　　三是一些制度不利于建立守法者与不守法者之间的公平竞争。环境管理中应采用统一的标准和尺度，建立相应的奖励制度，特别是对于大型国有企业和其他的守法企业，应使他们从守法中得到激励。此外，一些规定在技术可行性和经济可行性方面缺乏严格的科学论证，如立法目标、技术标准和环境法律责任的设定往往没能充分考虑地区和产业经济技术水平的差异。
　　
　　四是环境法的调整范围需要扩大。现行环境法律制度偏重于污染防治方面，资源节约利用和生态环境保护方面的法律规定不足。
　　
　　具体到各项环境法律制度，其存在的主要问题包括：
　　
　　（一）环境目标责任制
　　
　　环境是公共财产，事关公共利益，政府理应成为环境保护的责任主体。政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源[[1]]。要通过法律制度进一步强化地方政府的环保责任，提高其环境保护意识；同时也要强调环境保护是企业和个人应承担的责任。现行法对环境民事责任、刑事责任的具体规定不足，应结合我国环境实践，学习和借鉴发达国家的环境立法经验，尽快完善法律责任体系，使环境法律规范落到实处。此外，要通过建立环境保护政绩考核机制、细化政府责任和责任追究制度，强化区域环境保护目标责任制。
　　
　　（二）排污收费制度
　　
　　由于收费标准过低，存在企业治理成本大于违法成本的情况，难以真正发挥排污收费制度的经济激励作用。对许多造成严重后果的环境违法行为仅追究行政责任或只以罚款了之，违法成本偏低，致使有的地方出现了“违法合法化”、“执法产业化”等现象[2]。因此，排污收费制度急需进一步完善，以解决违法成本低、守法和执法成本高的问题。应重视用经济激励手段促进企业的环境保护工作，强化对严重环境违法行为的刑事处罚，规定环境违法的司法转交程序等内容。超标排污行为依照《环境保护法》第28条的规定缴纳超标排污费即可，并非违法行为；而依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。”[[3]]超标排污行为应当视为违法行为。其次，《环境保护法》对排污费的征收对象、指标和费用的规定与有关下位法的规定存在冲突。此外，对排污者的规定不能适应新的社会经济形势的要求，特别是对餐饮、娱乐等“三产”企业的污染行为没有明确的界定和处罚规定，使执法缺少法律依据。对于进入城市管网废水的排污费征收问题，以及入网超标工业废水如何处理等问题，与现有法律规定之间也有矛盾，使执法存在很大的障碍。
　　
　　（三）环境影响评价制度
　　
　　在环境影响评价制度方面，首先需要与《环境影响评价法》（2002年制定）协调一致。其次，对评价的前置条件的法律规定与工商部门、计划部门的有关法律不太衔接，造成环境影响评价结果不是工商部门发营业执照和审批项目的必须前置条件，难以发挥源头控制的作用。因此，在修订有关规定时应将前置审批和前置审批的程序做出明确的规定，并与相关法律相衔接，保障环评纳入行政许可的范畴。再次，缺少对环境影响评价从业机构和人员的环境责任的规定，造成环境影响评价质量参差不齐。可以考虑通过引入社会中介机构，强化评价机构和从业人员的法律责任，撤消环境保护主管部门审批程序，强化对环境影响评价的监督管理等措施来提高环境影响评价制度的实施效果。此外，环境影响评价制度在执行过程中对未执行环评的需要补办环境影响评价，是对环境违法行为的宽容，客观上造成了环评流于形式和走过场。一些企业反映环境影响评价程序复杂，负担过重，而环评执行过程中环保部门也面临“领导意志和公众意志”的矛盾：一方面，地方环保部门归属地方政府领导，长官意志难以违背；另一方面，群众的环境保护意识和环境维权意识不断提高，环保部门面临巨大的社会压力。这些都需要在修订有关规定时予以充分考虑，但不宜重复《环境影响评价法》的内容。
　　
　　（四）限期治理制度
　　
　　国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确了环保部门对违法排污企业实施关停的权限，而《环境保护法》中的有关规定与国务院《决定》不能对接，跟不上形势需要[4]。限期治制度规定关停污染企业的权限在于地方政府，而政府并不能经常监督、监测污染源，也不能及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，它主要是根据群众的反映或环保部门的建议，每年、甚至更长时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度经常及时地实施[[5]]。地方政府出于经济发展的片面政绩观，对污染企业采取包庇、纵容、甚至保护的态度，严重影响限期治理制度的实施效力。同时，由于关、停企业的处罚决定只能由政府做出，环境主管部门只能根据污染事实向政府部门提出申请，政府批准后方可实施，一些环境污染和破坏行为得不到及时制止，这种制度设计实际上使具有时效性的污染行为处于失控状况。此外，无限期限期治理在某种程度上认可了环境违法行为存在的合法性，影响了环境法律的严肃性。
　　
　　（五）公众参与制度
　　
　　在目前公众的环境知情权没有保障和环境信息公开化还处于初步阶段的情况下，公众参与制度难以落实。要强化公众参与，首先要在有关法律中明确规定公民的环境权益及保障公民环境权益的措施，其次要加大环境信息公开化的力度，完善相关法律规定。此外，现有的制度不能解决如何参与、参与程序、如何落实等问题，公众参与制度难以落实，流于形式，例如环评中的听政制度在实施过程中取得的效果就欠佳。因此，要推动公众参与，必须在有关法律中对公众参与制度的程序性和环境权益保障措施等做出明确的规定。
　　
　　三、一些重要的环境保护法律制度急需补充到新的环境法中
　　
　　地方的环境实践表明，目前在环境保护过程中常感到管理和执法手段的不足，一些重要的环境法律制度急需在环境法中得到确立，主要包括以下几个方面：
　　
　　（一）污染赔偿制度和生态补偿制度
　　
　　由于缺少相应的手段，跨界污染纠纷问题长期得不到解决。应在环境法中确立污染损害赔偿制度，推动跨界污染问题的解决。重点确立污染责任的划分依据、污染损害的认定程序、赔偿标准、仲裁机构和仲裁程序等法律规定。为保障公民的环境权益，也需要对受到污染和环境损害的公民进行环境赔偿，建立环境赔偿制度。此外，急需通过建立生态补偿制度来推动生态环境保护工作。生态补偿问题主要表现在水资源保护的补偿和矿产资源利用方面的生态补偿问题。
　　
　　（二）环境绩效考核制度和责任追究制度
　　
　　为强化环境目标责任制，提高地方党政领导的环保意识和对环境保护工作的重视，急需建立官员考核机制和环境保护行政不作为责任追究制度。考核制度的重点要将考核纳入干部考核体系中，并将环保绩效考核结果作为评价干部政绩和干部升迁的重要参考指标，帮助地方党政领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观，减少环境保护的地方政府和领导干预，强化环境监督和执法效力。责任追究制度是要强化领导干部的环境责任意识，帮助领导干部在做重大经济、发展决策使能充分考虑其对环境的影响，促进综合决策和科学决策，减少决策失误。
　　
　　（三）信息公开制度和公众参与制度
　　
　　《环境保护法》虽然对公众参与环境保护的知情权、参与权、检举权、监督权都做了一些规定，但目前公众参与环境保护在具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，公众一旦遇到具体的问题，不知道应该用何种方式参与[[6]]。因此，要尽快建立有效的环境信息公开制度，加大环境信息公开的力度，使公民有更多的环境知情权、参与权，保障公众有效行使环境权。具体包括政府环境质量公告和信息发布制度、企业环境信息披露制度等，明确规定应公开的环境信息，发布信息的主体、信息发布的渠道、程序、相应的法律责任等。
　　
　　（四）清洁生产制度和循环经济制度
　　
　　“实施清洁生产是中国将经济发展和环境保护相结合，以实现可持续发展的关键措施。”[[7]]《环境保护法》有必要确立为基本制度。但是，该法仅在第25条简单地规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高，污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”从该条的精神可知，采取清洁生产是企业应承担的义务，但是法律责任部分却无相应的惩罚措施；《环境保护法》也未授予环保部门对清洁生产的监督管理权。《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单行法将违反清洁生产法律规范的企业的行政处罚权赋予县级以上人民政府的经济综合主管部门，但经济综合主管部门往往偏重于经济效益，当环境效益与经济效益相冲突时，无疑会牺牲环境效益，不利于环境保护工作的开展。
　　
　　此外，一些已经比较成熟的环境法律制度需要在环境保护法中明确其法律地位，如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、总量控制和排污许可证制度、污染治理的行政代执行制度、污染物集中处理制度、城市环境综合整治定量考核制度等。也可以考虑增加环境保护法律援助制度、环境公益诉讼制度、环境举报制度、污染损害仲裁制度等，使我国环境法律制度体系更加完善。
　　
　　四、关于修订《环境保护法》的建议
　　
　　从法的实施效果来看，比起零散地分布于各单行法的立法模式，一套完整的法律体系更具协调性和可操作性，更能为执法、司法提供系统、和谐的法律规范基础，更能突出法的权威性和实际影响力[8]。由于单个环境法律都是依据社会环境的变迁以及管理部门环境职权的不同而制定或修订，应对的也是单一的环境问题，缺乏整体的规划，容易出现法律冲突和管理漏洞。因此，修订《环境保护法》扮演着整合性环境立法的角色，应持大环境观念并坚持科学发展观和可持续发展理念，正确处理经济、社会与环境的关系，将人口、资源、环境与生态统筹考虑，协调好与其他环境资源法律、国内法及国际环境法的关系。
　　
　　许多学者已经就环境基本法在司法实践中被基本闲置、没有发挥其作为基本法的主要功用的现实，分别提出了修改基本法[[9]]、提高基本法的位阶[[10]]以及制定环境法典等理论上的支援。也有很多部门和专家认为，健全环境保护制度、提高环境管理水平、解决我国生态环境面临的问题，完全可以通过制定、修改和完善有关环境保护法律解决，不需要对环境保护法进行修改[[11]]。综合有关观点[[12]]，我们认为，由于我国立法体系所限，环境法典化与当前的立法格局差距较大，近期可以修订《环境保护法》，使其具有基本法的功能，待条件成熟后再“另起炉灶”制定《环境基本法》[13]，更长远来看，可进一步制定和编撰统一的环境法典。
　　
　　（一）在法律位阶上，提升立法层次和法律效力
　　
　　修订后的节能法（2007年）首次将节约资源明确为基本国策，而早在1983年，环境保护就被确定为我国的基本国策。就环境保护基本国策的性质和地位而言，应在《环境保护法》中加以明确。基本法不仅仅有提供一般法律依据的作用，还可以强化其对单项环境资源立法和法律实施的指导作用。虽然《环境保护法》被环境法学界认为是环境保护领域的基本法，但内容和功能上偏重于污染防治。此外，从立法学的角度进行分析也有些名不符实，因为《环境保护法》同众多单项环境资源法律一样都是由全国人大常委会审议通过的，与它们的法律效力相等。环境要素上的“法律分立”正是单项环境法律之间内容冲突的症结所在，为完善我国环境资源保护法律体系，减少法律之间的冲突和竞合，可以考虑将《环境保护法》修改成有环境资源保护基本法功能的法律，充实资源、生态方面的内容。
　　
　　（二）在利益趋向上，确立环境优先、追求社会至善
　　
　　只有在实现社会总体价值中实现局部价值才是善。环境是人类赖以生存和发展的基础，多国环境法都确立了环境优先的基本原则。经过20多年的发展，我国已经告别了短缺经济时代，多数行业生产能力过剩。目前是调整产业结构、淘汰落后工艺设备、提高资源利用率及提升环境保护水平的有利时机，可实行更严格的环境标准和排污许可制度，推行清洁生产和资源综合利用，发展循环经济。
　　
　　（三）在职责界定上，制约行政权力、明确政府责任
　　
　　法治不仅仅是治国、治民，更是制约权力[14]。《环境保护法》将环境保护职责定位在环境行政主管部门身上，而没有定位在政府身上。这就减轻了各级政府的责任，削弱了环境执法力度，也为政府的随意决策留下了隐患。欧美等发达国家都将各级政府列为本区域环境保护的总责任人[15]，这就迫使各级政府首长必须从环境与发展的大局和长远利益出发，慎重决策，统筹安排，协调好各方面的关系。
　　
　　（四）在权利定位上，扩大环境民主、保障公众参与
　　
　　各国环境法都在扩大环境民主和公众参与的深度和广度，通过公众介入促成环境问题的解决。公众环境权（也称公民环境权），指公民享有在适宜环境中生活的权利，被许多国家环境立法所确认和保障。为保证公众环境权的实现，《环境保护法》应建立和完善环境民主制度，确认公众环境权的基础地位，鼓励和肯定公民、中介组织、民间团体和社会媒体对环境违法行为进行监督。
　　
　　（五）在诉讼资格上，突破诉讼瓶颈、鼓励公益诉讼
　　
　　缺乏司法保障，环境权的实际享有是不安全的，至少是在受侵害时得不到有效救济。《环境保护法》设置的司法救济程序主要是传统的诉讼程序，只有权利受到侵害的当事人才可以提起民事、行政诉讼，由国家检察机关对环境资源犯罪提起公诉。发达国家普遍设立了公益诉讼制度，如美国的《清洁空气法》、《清洁水法》规定：任何个人、公民或公众团体都可以在法院对污染者提起要求其遵守环境法的诉讼，而不问违法者是个人、公司、联邦或州政府机关及其企业，甚至于是联邦政府。我国司法实践中大量环境民事侵害案件缺乏相关的诉讼途径，虽然国家机关和相关组织可以支持起诉，但以环境权为诉讼理由的公益诉讼遭到否定，主要原因在于原告不符合诉讼主体资格或缺乏具体的法律依据。《环境保护法》应结合国情，适度突破现有的诉讼瓶颈，建立环境公益诉讼制度。
　　
　　（六）在监管体制上，理顺职权关系、提高管理效率
　　
　　行政主导的管理体制在我国有深远的历史渊源，环境保护工作相对于其他公共管理事业更加依赖于政府的积极管治和分工合作。《环境保护法》确立了统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境保护监督管理体制。1999年的地方机构改革，中央明确将环保部门列为需要加强的执法监管部门之一，并将环境保护管理体制调整为以地方为主的双重领导体制[[16]]。为了实现环保工作目标及保障环保监督管理体制改革的顺利进行，应修改《环境保护法》中监督管理体制的规定：1)明确国务院和地方人民政府在监管体制中的地位和作用，理顺环境行政主管部门与其他部门之间的关系，尽量避免职能交叉、缺位及错位；2)建立环保工作协调机构，解决监管体制中职责划分不明带来的诸多问题；3)为今后成立环境部等可能的机构改革留下法律空间，不宜直接提及具体的行政部门名称。
　　
　　五、结语
　　
　　较之于传统的部门立法，环境立法涉及宪法、行政法、民法、刑法和国际法等几乎所有的法的领域，对原有权力、权利和利益关系格局有较大的冲击：政府各部门间的权力在环境法律的调整下重新分配，权利和社会利益关系在环境法律的控制下重新调整。而环境问题归根结底是经济发展的产物，最终解决也离不开经济发展和社会进步。因此，环境立法要充分尊重经济、社会规律。我国区域发展很不平衡，地理条件差异也很大，不仅需要平衡经济、社会与环境利益，还要对互相重叠或冲突的利益关系进行规范，如对中央和地方，城市和农村，短期和长远，以及行业与部门利益的调整，这对《环境保护法》修订提出了较高的要求。
　　
　　环境立法的综合性特征要求环境法与各法律部门以及环境法律体系内部各法律之间相互协调，其环境专业性较强，又要求与技术规范和标准体系相配合。因此，环境立法离不开环境部门、专业部门和专家的积极参与。但部门参与立法客观上导致了法律的“部门化”倾向。加上部分专家把法治建设理想化[[17]]，没有充分重视民主参与和具体国情的重要性。为避免环境法律对行政部门的授权过大、制约过少，需要在环境立法时拓展法律空间和法律来源，增加立法的透明度。
　　
　　高质量的立法是提升法治水平的重要基础，《环境保护法》的修订不仅要着眼于解决当前存在的突出问题，更要着眼于长远的制度规范。除了在立法上要保障加强环境执法和实施能力建设外，还要重视保障守法能力建设，在立法之初就充分考虑到对环境法权威性的维护和环境法实施的保障。不能因为立法任务繁重，过于强调“有法可依”，忽视“有法必依、执法必严、违法必究”和“普遍的遵守”。


【作者简介】
万劲波，男，汉族，江西理工大学文法学院副教授，硕士生导师，北京大学博士研究生，研究方向为环境法学、环境社会系统学；陈赛，女，汉族，国家环境保护总局政研中心副研究员，法学博士，研究方向为环境法学。


【注释】
[1] 顾瑞珍，环保总局回应《环境保护法》修改呼声[N]，中国经济时报，2007/2/28/。
[2] 据《瞭望》新闻周刊报导，安徽省某市的工业园区中，已开工建设的项目大部分没有进行环境影响评价。当地环保局局长的解释是：“工业园区的在建项目虽然没有进行环评，但我们认为不会造成大的污染。因为项目建设时间紧，进行环评需要较长时间，所以就先同意建设了。”——新华社，“环评书”成污染企业“挡箭牌”“排污费”变环保部门“人头费”[EB]，新华网，2006/9/21。//www.xinhua.org/
[3] 韩德培，环境保护法教程（第三版）[M]，法律出版社1998年版，第104页。
[4] 在实际工作中，经常发现有些法律规定跟不上形势需要的情况，也就是立法工作不到位（解振华，1999）。
[5] 李挚萍，我国环境法基本制度的总体评价和未来走向[J]，现代法学，1998(1)，第81页。
[6] 代表委员呼吁修改环境保护法[N]，中国环境报，2006/3/12。
[7] 中国环境与发展国际合作委员会文件汇编二[C]，中国环境科学出版社1995年版，第86页。
[8] 拙文-环境立法的综合化[A]，载《环境执法研究与探讨》[C]，中国环境科学出版社2005年版。
[9] 周珂、竺效，环境法的修改与历史转型[J]，中国地质大学学报（社科版），2004（4）。
[10] 环境友好型社会需法律保障--访北京大学法学院汪劲教授[N]，中国环境报，2005-11-22。
[11] 环保法修改分歧大有关部门和专家将进一步论证[N]，法制日报，2005-11-18。
[12] 朱向东，李文利，环境形势严峻期待环保法硬起来[N]，法制日报，2005/1/6。
[13] 全国人大的立法权所调整的对象是国家和公民生活中带有根本性、全局性的社会关系，而环境正义是最大的公益和公义，环境基本法理应由全国人大制定通过，成为国家基本法律的组成部分。
[14] 人大监督“一府两院”，在立法上确保行政权、司法权、检察权相对独立，并能相互制约和监督。
[15] 一般规定，保护环境是政府、公民、企业和社团的共同义务和责任，环境污染和破坏者应对所造成的环境危害和环境风险负责，但责任人不存在或无法确知责任人时由政府负责。可见，政府是环境质量的总责任人。
[16] 地方机构改革[N]，中国环境报，1998/4/11。
[17] 潘岳，环境立法虽多但还只是停留在理想主义层面[N]，法制日报，2006/7/13。