非关税措施中的“进口配额制”和“进口许可证制”论析

【摘要】近些年来，由于关税受到了越来越严格的管制与削弱，各缔约方纷纷求助于非关税措施限制商品进口，非关税壁垒因而成为国际贸易的主要障碍，在很大程度上取代了以前的高关税，成为了国际贸易中的重要壁垒形式。特别是20世纪60年代末开始，关贸总协定将越来越多的精力投向了非关税壁垒问题。由于非关税壁垒的隐蔽性较强，危害性较大，关贸总协定的态度是：非关税壁垒作为贸易保护手段是非法的，是应该立即禁止与取消的。世界贸易组织继承了关贸总协定的这种立场。近些年来，随着国际贸易环境的不断变化，非关税措施自身也不断变换自己的表现形式，发挥着自身独特的作用。
【关键词】非关税措施；进口配额；进口许可证
【写作年份】2008年


【正文】

引：非关税措施与非关税壁垒之辩

贸易自由化是国际贸易发展的主流和趋势，总体上符合世界各国的根本利益。但在现实的国际贸易中，基于本国利益的考虑，世界上大多数国家的对外贸易活动一般会采取相应的干预性贸易政策，这些干预性贸易政策措施或手段基本可以分为关税措施与非关税措施两大类。如今，应对与日俱增的非关税措施已成为各国政府和企业重大课题，而在这一过程中，众多的发展中国家和最不发达国家已成为最易受非关税措施冲击的群体。[1]在全球贸易自由化的大趋势下，在多边贸易规则的规范及约束下，非关税措施作为国际贸易中的重要壁垒形式，随着国际贸易环境的变化，也不断变换自己的表现形式，发挥着自身独特的作用。

从严格意义上来讲，非关税壁垒不是非关税措施的同义词，前者应被包含在后者中；正常的贸易管理措施与贸易壁垒是有区别的，不是所有的非关税措施都是非关税壁垒。[2]根据WTO“多哈发展议程框架协议”，要求各成员通报非关税壁垒，进行非关税壁垒的确定、审查和分类工作，并最终进行谈判。在贸易自由化大趋势下，在多边贸易规则的规范和约束下，关税和以数量限制为代表的传统非关税措施在国际贸易中的地位逐渐被削弱，已不再构成市场准入的主要障碍。而在科技不断创新、消费者对产品安全及品质要求提升、国际商业活动日趋活跃以及社会与环保议题更加受到重视等背景下，以技术性贸易措施为代表的新型非关税措施大量涌现并被广泛采用，它们对国际贸易的规模及流向产生了相当复杂的影响，非关税措施的运用也出现了前所未有的新变化。

一、非关税措施概念简论

就一般意义上来讲，非关税措施是指关税以外的一切限制进口的措施。具体地讲，它是指成员方政府设置的关税措施以外的其他一切直接或间接限制外国商品进口以保护本国产业的各种保护措施的总称。它包括经济的、技术的、商业的、法律的和行政的措施。[3]

非关税措施包括数量限制措施和其他对贸易造成障碍的非关税措施。数量限制措施表现为配额、进口许可证、自动出口限制和数量性外汇管制等；其他非关税措施包括技术性贸易壁垒、动植物检验检疫措施、海关估价、原产地规则，以及当地含量要求、贸易平衡要求、国内销售要求等投资管理措施，等等。

笔者在以下仅就几个主要的非关税措施做简要介绍：

1、进口配额制：就是一国政府在一定时期以内，对于某些商品的进口数量或金额加以直接限制，在规定时间内，超过配额的商品不许进口，或者需被征收较高的关税或罚款才能进口。

2、“自动”出口配额制：是指出口国家或地区在进口国的要求或压力下，“自动”规定某一时期内，某些商品对该国的出口限制，在限定的配额内自行控制出口，超过配额即禁止出口。

3、进口许可证制：进口许可证制是指商品的进口，事先要由进口商向国家有关机构提出申请，经过审查批准并发给进口许可证后，方能进口，没有许可证，一律不准进口。

4、进口押金制：进口押金制度又称进口存款制。它要求进口商在进口商品时，必须预先按进口金额的一定比率和规定的时间，在指定的银行无息存放一笔现金。这样就增加了进口商品的资金负担，从而起到限制进口的作用。

5、外汇管制：外汇管制是指国家根据法令，对外汇买卖所实行的限制性措施。对外贸易与外汇有密切的关系，出口可收进外汇，进口要付出外汇，因而外汇管制必然直接影响到进出口贸易。进口外汇管制是限制进口的一种手段。

6、最低限价制：最低限价是指进口国对某一商品规定最低价格，进口价格如低于这一价格就征收附加税。

7、海关估价制：海关为征收关税，确定进口商品价格的制度称为海关估价制。有些国家的海关根据某些特殊规定，提高进口商品的海关估价，从而增加进口商品的关税负担，达到限制进口的目的。

8、苛刻的技术、卫生、检验标准：一些国家为了限制进口，规定复杂、苛刻的工业产品技术标准、卫生检疫规定以及商品包装和标签规定，这些标准和规定往往以维护消费者安全和人民健康的理由来制定。但有些规定十分复杂，经常变化，使外国产品难以适应，从而起到限制进口的目的。

进口许可证制度和配额制度，都是国际贸易中的数量限制措施，是为世界贸易组织所禁止的非关税壁垒措施。笔者将在以下对上述提到的这两大制度做更加全面细致的分析，力图通过分析，对这两大制度不仅做到“识其面”而且“知其理”，进而对如何应对非关税措施表明笔者的看法。

二、进口许可证制度专论

具体来说，进口许可证制度是一国为加强对外贸易管制，规定某些商品的进口需由进口商向进口国有关当局提出申请，经过审查批准获得许可证后，方可进口的一种制度。这是很多国家限制进口的一种重要措施。各国实施的进口许可证制度通常分为两种。一是自动进口许可证制度，即把进口许可证毫无数量限制地签发给进口商，也就是说，凡是列入许可证下的商品清单中的货物，进口商只要申请，就可以进口。自动进口许可证通常用于统计目的，有时也用于监督目的，为政府提供可能损害国内工业的大量重要产品的进口情况。二是非自动进口许可证，也可以成为特种进口许可证，对列入信用证下的商品，进口商必须向有关当局提出申请，并经逐笔审核批准并发给许可证后，才得以进口。[4]通常，非自动进口许可证是与数量限制结合使用的，即进口国主管当局或按照商品来源的国别和地区，或按进口商申请的先后，在总的进口限额中批给一定的额度，去得进口配额的进口商才能取得进口许可证，才得以进口。

随着我国外贸体制的改革，我国的进口许可证制度得到了很大的改善，但仍存在着某些方面的不足。例如我国某些行政管理措施不规范，不符合国际通行做法。根据我国《外贸法》的规定，凡实施数量限制的进口商品，均应实行配额和许可证管理，但是，目前某些已经取消配额、许可证管理的进口商品仍有不同名目的数量限制，这些数量限制办法既不符合国际贸易规范，也不符合我国《外贸法》的规定，而且缺少透明度，尤其是缺少有效的监督和制约机制。

三、进口配额制度专论

进口配额制是指一国政府在一定时期内（如一季度、半年或一年内），对某些商品的进口数量或金额规定一个数额加以直接的限制，在规定时限内，配额以内的货物可以进口，超过配额则不准进口，或者征收较高的关税、附加税或罚款后才能进口。它是直接限制进口的一种重要措施。其主要有两大种类：

1、绝对配额。绝对配额是指在一定时期内，对某种商品的进口数量或金额规定一个最高数额，达到这个数额后，便不准进口。这种方式在实施中，有以下两种形式：

（1）全球配额。即属于世界范围的绝对配额，对来自任何国家或地区的商品一律适用，按进口商品的申请先后批给一定的额度，至总配额发放完为止，超过总配额就不准进口。全球配额并不限定进口的国别或地区，故配额公布后，进口商往往相互争夺配额。邻近的国家或地区依其优越地理因素，在竞争中居于有利地位。为了减少这种情况所带来的不足，一些国家采用了国别配额。

（2）国别配额。即在总配额内按国别和地区分配给固定的配额，超过规定的配额便不准进口。为了区分来自不同国家或地区的商品，在进口商品时进口商必须提交原产地证明书。实行国别配额可使进口国家根据它与有关国家或地区的政治经济关系分配给予不同的配额。

2、关税配额。关税配额是指对商品进口的绝对数额不加限制，而对在一定时期内，在规定的关税配额以内的进口商品，给予低税、减税或免税待遇 ，对超过配额的进口商品征收高关税 、附加税或罚款。这种方式在实施中也有以下两种形式：

（1）优惠性关税配额。即对关税配额内进口的商品给予较大幅度的关税减让，甚至免税；超过配额的进口商品征收原来的最惠国税。欧盟在普惠制实施中所采用的关税配额就属此类。

（2）非优惠性关税配额。即对关税配额内进口的商品征收原来正常的进口税，一般按最惠国税率征收；对超过关税配额的部分征收较高的进口附加税或罚款。

另外，进口配额还可分为单边配额和双边配额。单边配额是进口国事先不与有关国家进行磋商而单方面确定限额；协议配额是指进口国和出口国或出口国的出口商通过协商而确定分摊的限额。

四、结语：充分利用非关税措施为市场经济建设更好地服务

通常来说，绝大部分非关税措施是由政府实施的，只有极少部分（如有些装船前检验等）属于企业行为。使用非关税措施的动机，有的是出于提高社会和经济增长目标的长远目的（如宏观经济、行业或地区发展），有的是为了实现短期目标，比如保持国际收支平衡、保护国内某一行业免遭进口激增冲击、在面临进口产品倾销或受到补贴的威胁时进行贸易救济等。

为适应我国经济社会发展的需要和改变开放总体部署的要求，笔者认为应从以下几个方面对包括进口许可证制度和配额制度在内的我国非关税措施加以改革完善：

1、进一步减少和规范非关税措施，对于确属幼稚产业的少数商品保留进口配额管理，对于少数敏感性的农产品实行进口关税配额，按照世贸组织规则给予一定期限的保护，取消不符合世界贸易组织规则要求的一切其他非关税措施。

2、简化申请进口许可证的手续和环节，改变我国目前申领进口许可证与多个行政机构发生关系和手续和环节众多的现状，做到制度化、规范化，达到关贸总协定的要求。

3、进一步提高进口管理政策的统一性和透明度，确保进口政策制度在全国的统一实施。

4、要适应国际贸易规范的要求，逐步走上规范化的道路，要利用世贸组织许可的手段如关税、例外条款和保障条款等通行办法来管理和调节进口，并逐步使关税、汇率等经济手段成为调节进口的主要手段。

5、正确处理竞争与保护的关系。我国是发展中国家，给予民族工业适度保护完全符合国际贸易惯例，但适度保护、发展工业与必要进口竞争并不矛盾。实践证明，适度进口竞争和积极引进国外先进技术有利于我们的民族工业在比较中看到差距，在竞争中感到压力，从而促进技术和管理水平的提高，增强自力更生能力。

6、加快制订进口商品管理的有关法律和配套法规。根据国务院的授权，由外经贸主管部门主持尽快制订进口商品管理法规，规范进口配额和许可证等管理措施。
 
【作者简介】
吕焘，所在单位为华东政法大学。


【注释】
[1] 参见商务部国际贸易经济合作研究院课题组：《非关税措施的新发展与我国的应对研究》，载《经济研究参考》，2006年第43期
[2] 参见陆燕：《非关税措施发展的趋势、影响与应对》，载商务部国际贸易经济合作研究院网站（//www.caitec.org.cn/fccd/zjgd/zjgd16.htm）， 2008年6月7日访问
[3] 参见杨树明 邓瑞平：《国际贸易法学》，法律出版社，2003 年第一版，第228页
[4] 参见逯宇铎：《国际贸易》，清华大学出版社，2006年版，第90页