科学发展观视野下的中国环境法变革

【摘要】　　科学发展观的提出是在中国改革发展进入关键时期、经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的基础上提出的并以构建和谐社会为最终目标。以科学发展观为指导，开展对环境法理论与实践的探讨，构建和谐理性的环境法体系具有重大意义。中国建立环境友好型、资源节约型社会，是实现科学发展的重大选择，也是中国对全球经济社会实现科学发展的巨大贡献。
【关键词】科学发展观；环境法；价值取向
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、科学发展观引发环境法价值观的变革
　　
　　（一）中国正在经历一场前所未有的社会变迁
　　
　　中国的经济转型是一场前所未有的社会变迁，这种变迁是经济形态的改变，也是制度形态的变革。中国经济转型是由计划经济向市场经济的转型，这是中国改革的方向。在改革的进程中，社会发展一方面带来经济、政治、文化等方面的进步，另一方面，它必然要打破传统社会中稳定的因素，这就必然会导致各种社会问题的产生。正如布莱克所指出的：“现代化是一个创造与毁灭并举的过程，它以人的错位和痛苦的高昂代价换来新的机会与新的前景”。在这个过程中，原有的社会结构正在瓦解，新的社会结构正在形成，传统制度体系赖以存在的社会结构基础已发生了根本的变迁，这客观上要求建立和完善新的制度体系，以适应发展的要求。经济形态的改变以市场经济的建立为导向，制度形态变革的目标是法治。
　　
　　社会发展史表明，社会发展须以优良的法律制度为基础才有可能，而优良的法律制度应该内含和体现科学发展观的内容和要求。伴随着人类消费方式和生产方式从“工业革命”到“环境革命”的社会变革运动[1]，发展观也先后经历了“工业化发展观”[2] 、
　　
　　“经济增长发展观”[3] 、“生活水平提高发展观”[4] 、“综合发展观”[5] 、“循环经济发展观”[6] 、“以自由看待发展的发展观”[7]、“可持续发展观”[8]、而以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展的“科学发展观”的提出，则是上述发展观的总结和发展。这是人类自工业革命以来确立的极端功利主义的发展方式导致资源耗竭、环境恶化的危机，面对自然之神汹涌而来的报复人类不得以而为之的妥协。从妥协到变革，这是科学发展的理念带给我们的历史性契机，要求我们以富有正义感的学术态度直面法律传统的困境，对法律传统作出深切体察，从而探寻法律变革的脉络和出路。
　　
　　（二）科学发展观指导下的环境法价值观变革
　　
　　传统法律的公平、自由、安全等价值都是为了追求其终极价值----财富增长的最大化，亦即效益价值，这种价值对于人类文明的进步有着不可磨灭的贡献，但忽视社会公平和生态和谐的多元价值，将社会生活简化为单一的经济生活，将法律功能局限于对经济秩序的工具性保护，与现代社会发展产生激烈冲突。一方面，环境问题是人类单纯追求效率价值、将自然环境当作奴役对象的结果；另一方面，环境资源对人类生存发展的制约作用日益显露。科学发展观要求环境法确定科学发展价值目标，其本身正是价值多元化的集中体现。而价值多元化是利益多元化的必然结果，传统法律排斥利益妥协和多元价值的沟通与对话。而环境问题的经济性、社会性与生态性特点，使其成为一个复杂的问题，它要求法律了解利益平衡的需要，掌握利益妥协的艺术，要求法律建立不同利益集团之间实现利益妥协的协商机制，寻求多元价值的共同实现形式。科学发展观不是一般意义上所指的一个发展过程要在时间上连续运行，不被中断，而是特别指出环境和自然资源的长期承载能力对发展进程的重要性以及发展对改善生活质量的重要性。它在理论上结束了长期以来把发展同环境资源相对立起来的错误观点，并明确指出了它们是相互联系和互为因果的，要求将环境与发展进行整合性思考，重在探究环境问题产生的经济社会原因及在此基础上的解决途径，强调从技术到体制和文化的全方位透视和制度创新。它着眼于发展的合理性与健康性，着眼于优化资源利用以及资源承载能力的有效强化，这种利用既不同于“征服主义”统治下对资源毫无顾忌的掠夺和使用，也和在“悲观主义”影响下强调对资源为保护而保护有着根本的区别，在这样的发展理论指导下，传统法律中经济发展功能与环境保护功能脱离的状况发生根本性转变，从而实现环境公益与经济私益的真正衡平。
　　
　　二、现行环境法理论与实践和科学发展观的背离与冲突
　　
　　由上分析可以得出，公平与利益平衡是环境法的主观价值，安全与科学发展是环境法的客观价值。环境法通过保障环境安全，以满足环境法主体的利益需求，通过促进科学发展，维护社会整体公平。然而，环境立法对科学发展理念是有取舍的，偏离科学发展目标的情况并不鲜见，或制度滞后，或制度设计超前。结果是大量的立法制定了，法律体系构筑起来了，可观的环境治理、生态建设资金也花出去了，可环境状况的前景仍不可预期。
　　
　　（一）科学发展的客观价值难以实现
　　
　　“人与自然和谐观”是科学发展观中的基本内容，它是人类社会发展与自然环境保持的妥协，它把发展的眼光在空间纬度上延伸，奉行人与自然共生共荣共发展、人与自然双赢的理念，包括实现社会生产力与自然生产力相和谐、经济再生产与自然再生产相和谐、经济系统与生态系统相和谐、“人化自然”与“未人化自然”相和谐、人与自然的和谐共处等内容。但现行的环境法仍然是重在经济发展，本质是一种赶超型的发展，即将环境污染控制在环境与生活最大承受能力的边缘状态。例如，《土地管理法》关于耕地保护制度与建设用地之间的关系处理：“建设用地”[9]一章就土地征用问题所作的规定，其本意是为保证城市化发展对土地的内在需求，但是，从土地利用总体规划编制与土地用途管制制度的倒置，到建设征用土地的原因、补偿问题及法律程序的规定不合理，使得在实践中与立法初衷背道而驰，某种意义上为城市扩展对土地的无限需求提供了制度保障。
　　
　　（二）环境公平的主观价值难以实现
　　
　　科学发展观的第二个内涵是“人与人和谐观”、它的精神实质是“以人为本”。这里的“人”应理解为全人类的所有成员(含未来成员)，应给以公平的发展机会和公正的发展环境。公平是法的基本价值,“是指机会选择的平等性”[10]。环境公平包括代内公平和代际公平。
　　
　　代内公平，是指处于同一代的人们和其他生命形式对来自资源开发以及享受清洁和健康的环境两方面利益都有同样的权利。但现实不尽如人意。如《污染防治法》关于总量控制下的排污权交易问题。防止污染意味着生产过程的设计要符合环境保护的社会利益，而排污权交易即便是并不完全由私人支配，但当事人对市场力量作出反应时往往只考虑利润的最大化。排污许可证的问题在于其只能做到这一点:许可排污。排污者可以通过购买排污额度,而推迟或根本就不进行生产工艺的创新。因为在任何情况下,生产商主动发起的生产技术变革,总是由其利益所决定的。这意味着环境资源被视为可以交换的奢侈品，而那些承受严重环境危害的人，通常并不是从经济增长中受益最多的人，穷人则可能要承受不相称的环境代价。而这种现象在环境资源稀缺性的推动下，又促使环境资源利用中的“短视”行为愈演愈烈。目前，“也许世界上赤贫的10亿多人中有一半以上的人正陷于生态和经济枯竭的恶性循环中。在绝望中，他们无计可施地滥用土地，通过损害未来而拯救现在。”[11]再如，生态效益补偿制度的提出，也是基于这样一种不公平的现实：即某些地区处于生态屏障的地位如流域的上游其环境需加以特别保护，这使其经济发展受到限制，牺牲了地区的经济利益；同时相邻或相关的地区享受由此而来的生态效益。
　　
　　关于“代际公平”问题较有代表性的理论是美国学者魏伊丝在她的著作中提出的[12]。她认为人类之间的平等不受时空的限制，当代不能排除未来世代去掠夺资源，应保护自然和文化遗产的多样性，维持地球质量从而使其有权享有与前世代所享受的相当的地球质量。这对当今世代利用环境和资源的方法和程度加以了限制。但是，这个理念在现代人类无限的贪欲和经济发展选择的压力之下也不得不退让。如我国的流域管理体制：随着社会生产力的提高和科学技术的进步，人类对河流开发的力度越来越大，对河流资源的索取越来越多。这同时也引发了河流自身和周边环境的一系列问题，甚至影响到河流的基本功能和永续利用。工业“三废”的排放,加上开山采石,私挖滥采煤炭资源的现象屡禁不止，严重破坏了流域的生态安全；流域所提供的涵养水源，保持水土等生态服务功能已被严重削弱,对生态安全已构成严重威胁。严重的水土流失、植被破坏、生物多样性锐减、环境污染、水源枯竭,频繁的干旱、风沙等自然灾害,使流域生态系极其脆弱。而《水法》和《水土保持法》缺乏流域管理的具体内容,也没有规定流域统一管理的主体和法律地位,更没有明确流域统一管理的基本制度。法律规定得比较原则,缺乏可操作性。虽然对污染水体的企业有严惩制度，但这仍然是先污染后治理的治标不治本的做法。人们都把当地的河流称为他们的母亲河，因为她养育了世世代代的人，我们该怎样面对我们的后人？
　　
　　这些理论上的悖论直接导致环境立法实践的弊端：立法内容上重视事后治理、忽视事前预防；重视建设项目的环境影响，忽视战略、政策、法律、规划的环境影响；重视环境立法，忽视环境法律规范的实施；一些重要的环境法律制度缺失，相关配套法规长期缺位等。
　　
　　三、科学发展观呼唤环境法的创新与完善
　　
　　科学发展观为环境资源的保护提供了更为广泛的政策框架基础和支持手段，没有哪一个法律部门能比环境法更生动地说明法律发展变化从而反映社会现行的目标和价值。值得欣喜的是，中国环境政策正在发生历史性转变：“十一五”规划把环境资源保护作为特别重要的内容，并确定了单位能耗下降20%、环境污染的主要污染物下降 10%、二氧化硫的排放量下降20%的环境保护和资源节约硬目标；2005年12月《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）首次将“环境保护与经济社会发展相协调的基本原则”变革为“经济社会发展必须与环境保护相协调”，以科学发展观为核心价值观的环境资源观已形成共识，这些都为环境法的发展创造了良好环境。
　　
　　（一）将科学发展观作为环境立法的重要指导思想
　　
　　立法指导思想不仅直接影响法律制度的合理性，而且在很大程度上决定着法律制度在现实中能否发挥应有的作用。《决定》的提出为将科学发展观作为环境法指导思想提供了政策支持。贯彻到环境法实践上，具体体现为：
　　
　　协调发展的原则：实现经济建设、社会发展与环境保护相协调，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，制定国家环境保护计划；预防为主、防治结合原则：在环境管理中，通过计划、规划以及各种管理手段，采取防范性措施，防止环境损害的发生，同时积极恢复和治理现有的环境污染和自然破坏，包括完善环境标准、制定具有预防性质的环境制度，实施全面规划和合理布局；协同合作原则：在国家内部各部门之间、在国际社会国家（地区）之间重新审视原有利益与环境利益的冲突，实现广泛的技术、资金和情报交流和援助，联合起来处理环境问题。此外还有开发者养护、污染者付费原则以及公众参与原则。这些原则不是彼此孤立、互不相关的，而是相互联系、互相制约的。它应当贯穿于环境立法、执法的整个体系中。
　　
　　（二）将以人为本作为环境立法的价值取向
　　
　　以人为本是科学发展观的基本法律理念，突出强调人是法律之本，认为人是法律的本原，人是法律的依归，人是法律的目的、动力，在法律实践中要求“合乎人性、尊重人格、体恤人道、体恤人情、保障人权。”人类在改造自然界的过程中极大地发挥了人类主动性，创造了光辉灿烂的文明成果，但人类的创造物又逐渐异化为一种奴役人和压迫人的力量或比人本身更值得关注的因素，并导致一些政策的制定者或执行者见物不见人。在环境立法实践中，要摆脱过去在处理人的全面发展与物质财富的增长问题时本末倒置，坚决杜绝不惜以侵犯人的基本生命权与健康权为代价谋求物质增长与经济效率、或者以一种消耗大量自然资源、剥夺人类未来发展空间的方式盲目追求眼前的经济增长的方式，将以人为本的价值理念贯穿始终。
　　
　　（三）构建以宪法为依据、以《环境基本法》为主体、以环境单行法律、法规、规章以及其他规范性文件为补充的统一而科学的环境法体系
　　
　　《宪法》
　　
　　作为国家根本大法的宪法，应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施科学发展作为基本国策加以规定，把公民环境权利及义务加以规定，从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。
　　
　　环境基本法
　　
　　第一，把《环境保护法》地位提升到由全国人大制定，并上升到环境基本法；第二，在总则中明确指导思想、原则、立法目的；第三、内容上包括公民的环境权利和义务、环境行政管理部门职责、环境与资源保护法律制度（包括环境保护、自然资源保护、生态保护）、环境纠纷的处理机制、法律责任等。
　　
　　污染防治法律制度
　　
　　扬弃“末端治理”的做法，加强环境污染的总体控制，应在政策、规划和管理各个层次上对环境与发展问题进行综合决策。加强源头控制制度、废物资源化制度，建立促进绿色产业发展的制度，促进绿色产业发展的市场化。建立和完善相应的经济激励机制，促进环境容量的物权化，使其纳入市场运作。如，制定《环境补偿法》、《温室气体控制法》、《环境税管理法》、《排污权交易法》、《环境保护基金法》、《环境审计评价法》、《区域环境管理法》、《流域环境管理法》等。
　　
　　自然资源法律制度
　　
　　近年来，资源问题成为人们关注的焦点，从石油涨价到电力短缺，从频发的矿难到历久弥新的煤电之争，中国的水、电力、耕地、煤炭等基础性资源全面告急。更让我们不能乐观的是，经济长期存在的高投入、高消耗、高排放的粗放型增长方式至今没有得到根本改变，而且还有加重趋势。到2004年底，我国发电机总容量已达到4.4亿千瓦，而日本只有2.2亿千瓦却创造了4倍于我国GDP.沉甸甸的数字告诉我们，我国的资源安全状况是紧张的，发展模式的选择和对资源利用的预期，都面临着做出调整的紧迫压力。第一，完善资源产权制度；第二，完善资源税制和其他税收法律制度；第三，建立以市场机制为的资源价格制度；第四，建立科学合理的自然资源定价机制；第五，建立资源循环利用制度；第六，建立重大战略性资源储备制度。
　　
　　其他重要的环境法律制度的制定与修改：环境责任强制保险制度；环境损害补偿基金制度；重大突发环境事故预警应急制度；跨国界环境污染纠纷处理制度等。
　　
　　此外，随着经济全球化和信息化，引发了一些关乎国家安全的新的问题。作为环境法应成为优先行动领域，为国家安全筑起一道法律的屏障。如，尽快建立针对转基因生物和外来入侵物种问题的国家安全子法规体系；针对高科技污染管制的子法规体系；针对水资源短缺和水污染的水法体系等。
　　
　　（四）完善我国环境与资源行政管理立法，合理分配环境与资源管理的行政权力，建立“统一管理、公众参与、全过程控制”的环境管理机制
　　
　　环境管理是人们依据各种信息,对全社会的环境活动进行规划(计划)、组织(实施)、监督、调节和评价,实现环境资源的有效整合,以达到特定的管理目标的一系列活动之总和。统一管理体制是环境管理权有效运行的组织保证，它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调。管理体制设计须破除“条块分割”、各自为战的的分散局面，实行中央的垂直管理，按照自然环境的生态属性，确立区域（流域）管理机关，按照效率原则、协调原则、民主决策原则，确立集权与分权的协调与处理机制，保证管理体制的顺利运行。
　　
　　公众参与是现代环境保护民主思想的体现，许多国家都提供法律手段承认公众的作用，我国《环境保护法》中仅第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，该规定过于空泛，无操作性可言。而获取环境信息和通过有效途径参与环境保护是实现公众参与原则的两大支柱，国外的相关立法正是从这两方面进行制度设计，建立了环境信息公开制度和环境听证制度、民众咨询制度、环境诉讼制度。我国应结合中国的具体情况，在环境保护基本法中确立这些制度，从制度化的角度为公众参与环境保护提供有力支持。
　　
　　全过程控制是环境管理权的实施范围和环境管理权的具体化延伸，它通过规定环境管理权行使的重点环节、保证环境管理机关与管理对象所发生的法律关系符合环境法目的，同时使各项管理制度形成有机的联系，填补制度间的空白和漏洞，保证制度系统的整体效应的充分发挥。包括源头控制、生产控制、末端控制，相应的制度包括：工业企业环境保护目标考核制度、源削减制度、排污申报登记制度、环境审计、监测制度、许可证制度等。
　　
　　（五）建立综合调控机制，加强与环境相关其他法律的制定
　　
　　鉴于环境问题的客观性、多层次性和与多种性质的经济关系密切联系性使得环境社会关系具有广泛性、复杂性和综合性特点，应当综合运用各个法律部门的手段对环境社会关系实行综合调整，加强与环境相关的其他法律的制定。这些规范既要体现原法律部门的本质，又要反映环境保护的性质和特点。
　　
　　（六）综合运用多种手段，为环境法创新与完善营造良好氛围
　　
　　在社会转型和构建和谐社会的现阶段，制度正从单一型向复合型转变，手段正逐步实现多元。只有互为补充，协调统一，才能达到理想效果。在以法律硬控制手段为基础、构建和谐社会所需要的社会政治经济秩序的同时，尽可能多地运用环境文化与道德等软的手段，才能促成环境法的良性发展。
　　
　　结语
　　
　　当前，正当全球处于人口最多、人均资源最少、人类贪欲最盛、可运用的科学技术对环境破坏能力最强之时。当我们苦寻当代问题的妙计时，当代已然弹指一挥间转瞬即逝为历史。然而，未来的问题总要根植于现实之中，正如现实问题根植于历史之间。辉煌的成就和切肤的创痛是20世纪70年代末以来我国发展与环境问题的真实写照。让我们倍感振奋和欣喜的是，在刚结束不久的十届人大五次会议《政府工作报告》中首次将实现经济“又快又好”发展变成了促进经济“又好又快”发展。这是环境法领域的盛事，表明了中国政府对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神和加快建设资源节约型和环境友好型社会的决心。
　　
　　中国自古以来，奉行和谐之道。基于科学发展观的环境法变革，正是奉和谐之道、行和谐之术，立和谐之法，造和谐之势，则政无不通、人无不和、国无不泰、民无不安。我们期待着一个蓬勃的环境法春天的到来。


【作者简介】

李玮，女，山西太原人，西北工业大学环境与资源研究所在读博士。中国自然资源学会成员，太原理工大学文法学院法学系教师，副教授，经济法硕士；薛惠锋，男，1964年06月生，汉族，山西万荣人。全国人民代表大会环境与资源保护委员会调研室副主任；西北工业大学环境与资源研究所所长，教授。
 
【注释】
[1]《十届全国人大五次会议政府工作报告》
[2]胡锦涛，在中央人口与资源环境工作座谈会上的讲话，人民日报，2004.3.11
[3]温家宝，《牢固树立和认真落实科学发展观》，人民日报，2004.2.22
[4]李曙光，《转型法律学》中国政法大学出版社，北京，2004年版
[5]陈泉生，《可持续发展与法律变革》法律出版社，北京，2000年版
[6]薛惠锋，如何合理配置和利用有限资源，人民论坛，2006年第10期
[7]韩德培，蔡守秋，吕忠梅《环境资源法论丛》第1卷，法律出版社，北京，2001年版
[8]王灿发等，我国环境立法的困境与出路，法学研究，2007年第1期
[9]金瑞林 汪劲，《20世纪环境法学研究评述》北京大学出版社，北京，2003年版
[10]秦 鹏，论资源安全及我国相关制度的重构，中国软科学，2005年第7期