浅析行刑衔接联席会议中的牵头部门

行政执法与刑事司法的衔接机制(以下简称行刑衔接机制)，是国务院于2001年4月在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中第一次正式提出的一项制度建设，同年7月国务院又出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，当年9月最高人民检察院出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。但在上述三个文件中均未提出建立联席会议制度的问题。直到2006年，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中才提出，在查办违法犯罪案件工作中，公安机关、监察机关、行政执法机关和检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。所谓的联席会议制度是指有实际工作联系但没有隶属关系的司法机关与行政执法机关之间，针对法律法规尚未规定或规定不够明确的问题，由一方或几方牵头，在充分发扬民主精神的基础上召开会议，形成具有约束力的规范性意见，用以指导实践、解决问题的一种工作制度。全国政协社会和法制委员会把行刑衔接机制建设作为今年的调研课题。调研中发现的问题之一就是，在行刑衔接机制建设中应该由哪些部门牵头召开联席会议的问题至今尚未明确规定，造成了实践中的混乱局面，影响了联席会议制度的真正实现，同时会议形成的规范性意见也难以落到实处。从某种意义上来说，行刑衔接机制就形同虚设了。

(一)

目前实践中行刑衔接机制联席会议一般都是由一个部门负责召集，各个部门轮流主持会议的形式进行运作。其中，召集的部门五花八门，分别有检察部门、公安部门、监察部门、商务部门、税务部门、工商部门等诸多执法部门和政府法制办。究竟由哪些部门负责召集才能使联席会议制度得以有效运行，不仅涉及理论上的分析，而且也涉及实际操作层面的问题。

就理论分析而言，作为联席会议的召集者应当具备下列几个条件，才能有效地组织会议，落实会议形成的规范性意见。第一，召集者应当是两个部门，而且行政执法部门与刑事司法部门各有一个部门。这主要是因为行政执法与刑事司法属于两种根本不同的执法体系。行政执法部门对刑事司法部门的执法规律、执法特点与执法规则等往往很难把握，而且法治建设也大力倡导司法机关依法独立办案的理念，行政部门对司法部门不能干预。反之，刑事司法部门对行政执法部门的执法规律、执法特点、执法规则等也难以把握，而且刑事司法的理念也主张刑事制裁应有谦抑性的秉性。由于这两种执法体制的较大差异性，单一的行政执法部门或刑事司法部门都难以把握和熟悉对方执法领域的品性。因此，只有两个执法部门携手才可能为行刑衔接机制联席会议的顺利运行提供良好的环境。当然三个部门负责召集也是难以奏效的。因为，负责召集的部门越多，彼此协调起来就越困难。第二，负责召集的部门应在所属执法领域具有较高的权威。当然，权威主要体现在负责召集的部门对联席会议的其他参加部门应具有一定程度的控制力。这里的控制力主要指监督能力，而且是依法监督的能力。如果召集者对参加会议的其他部门不具有法定的监督权力或职责，那么这些会议部门往往不会积极参加会议，即使来参加了也是走形式，从而最终影响到是否能够切实落实会议形成的规范性意见。因此，召集者具有权威是必需的。第三，召集部门应具有行使权力的积极性。因为既然是联席会议，而且是多家部门一起参加，就要求召集部门应当具有管理或协调会议并推进规范性意见落实的积极性。如果不具有行使权力的积极性，即使会议形成了合理的规范性意见，也难以落实。当然，这里的积极性包括人们对这些召集部门角色期待的积极性与这些部门对自己角色领悟的积极性。如果人们对召集部门的角色期待超出了这些部门法定的职责范围，则这些部门是不可能作为的，更不要谈权力行使的积极性了。在人们对这些部门有了正确的角色期待以后，如果这些部门没有正确领悟自己的角色，那么也难以有行使权力的积极性。因此，只有人们对这些召集者有了正确的角色期待和这些召集者对自己的角色有了正确的领悟，才能有效地推进联席会议制度的运行。

(二)

根据上述理论分析，结合实践中的情况来具体分析一下，究竟哪些部门可以扮演召集者的角色呢?就行政执法领域而言，目前诸多执法单位都享有一定的执法权限，而且同一层级的行政执法部门之间几乎没有相互制约与监督的权力。因此，诸多行政执法部门难以形成召集联席会议的权威。在国务院提出建立行刑衔接机制之初，虽然成立了全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室，由它负责牵头召开联席会议，但它只是一个临时性的机构，职责权限不具有法定性，现已被撤销。有人认为可以由政府法制办负责召集联席会议。但根据政府法制办的职责，它主要负责审查行政规范性文件等。简言之，它主要关注政府立法方面的事宜，而对具体的行政执法很少涉及。即使涉及对行政执法的审查，也没有相应的处置权限，故无法保证行政执法机关受它制约。实务中许多行政执法机关基本上以自己为中心，分别召开联席会议。但这种联席会议遍地的现象，不仅造成行政执法部门重复参加联席会议，导致资源的不必要浪费，影响行政效率，而且无法形成规模的这必将影响到联席会议形成的规范性意见落实效果，从而给全国或地区的行刑联动局面造成很大的困难，最终影响到“有案不移”、“有案难移”、“以罚代刑”问题的治理。通过上文对行刑衔接机制联席会议牵头单位的理论分析，笔者认为监察部门可以担当起对行政执法部门联席会议召集者的角色。主要原因在于:其一，监察部门对行政执法部门及其公务人员负有监察的法定职责，有利于监察部门对行政执法部门依法进行协调与监督。其二，监察部门实行的是对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主的体制和监察部门在依法行使职权时不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉的原则，这在一定程度上有利于排除地方的干扰，树立监督权威，从而形成全国行刑衔接机制联动的局面。其三，监察部门具有行使监察权力的积极性。当前，人们对监察部门的角色期待已经逐渐形成，即监察部门有能力行使监察权力，而且可以行使好监察权力。同时监察部门对自己的角色已经有了正确领悟。简言之，就是它对自己的角色规范与角色期待有了内化。这都有利于促使监察部门自觉地、积极地依法履行监督的职责。

(三)

那么，在刑事司法领域究竟哪个部门可以起到召集者的作用呢?在刑事司法领域，有关的主要执法机关就是公安机关和检察机关。就公安机关而言，公安机关的执法领域主要限定于行政执法与刑事侦查领域。在涉及破坏社会主义市场经济秩序类犯罪和妨害社会管理秩序类犯罪这两大领域的犯罪，基本都是由公安机关负责侦查的。在这层意义上讲，由公安机关负责召集联席会议是有一定可行性的。但是，由于公安机关是直接负责侦查的机关，它只能对涉嫌犯罪的案件进行依法处理。而在行政执法领域，违法案件是否构成犯罪首先是由行政执法机关审查的，对此，由于公安机关没有法定参与案件调查和审查的权力，而仅靠部门之间的协调，公安机关是很难参与的。这样一来，由于公安部门没有法定职权，无法形成对行政执法部门进行监督与制约的权威，公安机关就难以承担起召集联席会议的重任。那么，检察部门负责召集联席会议是否适合呢?我认为由它负责召集是适当的。就理论上而言，其一，检察机关有监督的法定职权与监督的权威。我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，有刑事立案监督权，检察机关对有可能涉嫌犯罪案件该不该立案的监督当属题中之义意。这也属于检察监督对涉嫌犯罪案件监督的自然延伸，是符合当代检察监督理念与社会控制理念的。因此，检察部门是有能力，而且可以行使好召集者的角色。其二，检察部门具有监督的积极性。首先人们对检察部门普遍的角色期待就是法律监督部门，是实现法制统一的守护者。其次检察部门经过这几十年的检察实践对自己的角色认知已经深入，逐步内化了。因此，检察部门具有履行召集职责的必然性。同时，司法实践也足以证明检察部门具有负责召集的可行性。这主要表现在，目前无论是国家层面涉及的大量行刑衔接的规范性文件的出台，还是地方层面行刑衔接的规范性文件出台，都与检察部门的积极参与或者召集是密不可分的。

行刑衔接机制中的联席会议制度，不仅要有完善的制度构建，更需要实际的操作部门。在目前各地联席会议制度落实情况不一的情况下，及时加强落实联席会议中的召集部门，无疑是促使行刑衔接制度得以有效落实的有力举措之一。总之，笔者认为，当下将监察部和最高人民检察院定位为联席会议的召集单位是合理的，也是必要的。