巡回审判工作的现状及对策与思考

“马锡五审判方式”产生以来，巡回审判成为人民法院坚持“两便”原则的一项重要措施，在长期的司法实践中，巡回审判成为我国司法实践中的一项优良司法传统，并逐步丰富和完善，巡回审判方便了当事人，减轻了当事人的诉累，节约了当事人的诉讼成本，使大量纠纷化解在基层，体现了司法为民的要求，在构建和谐社会的过程中发挥着重要作用。现就当前基层法院巡回审判工作现状作以下粗浅分析：
一、睢县法院巡回审判工作现状。

在1999年之前，我院巡回审判案件较多，尤其是五个基层法庭，基本上都是走村入户就地收案、就地调查、就地调解，有相当一部分案件是就地开庭、就地宣判，所以当时法院所结案件上诉率很低，不到3%，调解率很高，超过80%甚至90%以上。2000年后，随着民事审判方式改革的推进，诉讼模式由职权主义转向当事人主义，法官一般不再进行调查取证。在一个时期，曾为追求司法效率而推行“一步到庭”，让当事人“有话讲在庭上，有证质在庭上，有理辩在庭上。”。在这场以公开审判为重点，以庭审为中心，以程序公正为基本理念的民事审判方式改革中，巡回审判在一定程度上遭到了削弱，此时，人民法庭就地立案被禁止，巡回调查和调解也大幅降低，基本上不到10%。近两年来，基于构建和谐社会的要求，司法为民的要求，以及涉法涉诉信访问题的突出，使各级领导又重新认识到加大调解力度和加强巡回审判工作的重要性，巡回调解也随之逐步增多，尤其是中院新一届党组将巡回审判作为一种便民利民的基本办案模式在全市大力推行以来，我院巡回审判工作也像雨后春笋一样取得了迅猛发展。据统计，今年元至6月份，我院共巡回审理案件629起，占全部结案的约55%，巡回调解成功率达95%。具体的做法一是抓领导。领导带头开展巡回审判，规定每位院领导班子成员每月担任审判长巡回审理案件不少于3起，庭长不少于5起；二是抓制度。出台《巡回审判实施细则》从指导思想、审判组织、案件范围、程序规则、考核奖惩等五个方面对巡回审判工作予以具体规范，同时注重调解和宣传调研，明确规定适用巡回办案的案件调解率要达到90%以上，把调解贯穿于巡回办案始终，并要求各巡回法庭在巡回办案中加大现场讲法说法力度，实现审理一案、教育一片的良好效果。

二、存在的问题及原因分析。

睢县法院院巡回审判工作在取得较好成绩与效果的同时亦存在一些不可忽视的问题，突出表现为“四多四少：一是巡回调查、调解多，巡回开庭少；二是民商事案件多，刑事、行政案件少；三是临时巡回审理的多，提前有规划、有预案的少；四是为完成规定任务巡回审理的多，法官自觉主动进乡村、进企业、进学校、进社区的少。分析其原因主要有以下五个方面：

一是缺乏具体性的法律制度规范。巡回审判产生自第二次国内革命战争时期，抗战时期在陕甘宁边区高等法院及其分庭成为一种经常采用的审判模式。1982年10月1日施行的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）第七条、第一百零四条明确规定：“人民法院审理民事案件，应当根据需要和可能，派出法庭巡回审理，就地办案。”1991年4月9日正式施行的《中华人民共和国民事诉讼法》删除了试行中的第七条的规定，只是在第十二章第一审普通程序第一百二十一条中规定：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”删去了“应当”二字，从而对巡回审判的要求有所降低。近年来，最高人民法院先后出台了《关于全面加强人民法庭工作的决定》（2005年9月23日）、《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》（2006年8月21日）、《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（2007年1月15日），在这些规范性文件中，均涉及到了巡回审判工作，较好地推进了巡回审判工作的开展。但由于现行《诉讼法》及最高法院上述针对巡回审判的规定都是原则性规定，可操作性不强，实践中对案件的审理是否适用巡回审判，完全是凭审判人员的工作、生活经验以及对法律和本院领导和上级法院政策的认知程度，加之缺乏针对巡回审判特点的的流程管理等制度，造成各地操作混乱、不一。突出表现为适用范围不明确，期限不规范，地点不固定，程序不统一，等等。

二是司法权威和安全保障方面原因。巡回审判案件旁听群众较多，有的旁听人员与当事人有利害关系，庭审秩序不好维持，而审判人员较少，遇有扰乱庭审秩序的事件发生而不能及时制止时，势必影响法院的权威。尤其是刑事案件对庭审安全有着非常高的要求，一些法官担心安全方面出问题而不敢巡回审理。

三是运行成本和经费保障方面原因。首先，巡回审判方便当事人，降低了当事人的诉讼成本，同时也增加了法院的司法成本，使本来就紧张的办案经费难以承受；其次，巡回审判遵循巡回收案、调查、调解、开庭和宣判，且接受群众和外界监督较多，势必要求法官付出更多的时间和精力，以法院尤其基层法院现有审判力量难以保证巡回审判尤其巡回开庭工作的经常性开展；第三，巡回开庭一般旁听人员众多，构成复杂，法官在把握好审判节奏的同时，还要掌控旁听群众，维持法庭秩序，这对法官的庭审驾驭等能力亦有更高的要求，一些法官由于缺乏信心儿不敢巡回开庭。

四是法官的积极性和当事人的抵触情绪方面问题。有的法官习惯了坐堂问案，对下乡到村巡回办案积极性不高，认为只要公正的处理案件就行了，没有必要非要冒酷署，战严寒吃苦受罪到乡村办案。另外有些案件当事人认为打官司不是很光彩的事，不愿意让法庭去村里搞巡回审判。

五是对巡回审判的理解有偏差。有些法官把巡回审判简单的理解为巡回开庭。其实，巡回审判和“马锡五审判方式”的核心是改变了坐堂问案远离群众的衙门作风，深入到群众中去查明案件事实，进而作出公正的判决，因此，巡回审判不仅指巡回开庭，巡回开庭只是巡回审判的一个环节，还应当包括巡回受案、调查、调解，为群众提供法律咨询。

六是与乡镇司法所及各村委基层组织协调不够的问题，巡回审判深入到乡村、田间地头，在联系当事人及组织庭审时离不开当地基层干部的配合，现在有些村干部对法院的工作积极配合，有的胆小怕事，对法院工作支持不够，而村干部与法院又无隶属关系，这就存着法院与乡镇党委、政府的沟通协调问题。

七是一些案件本身不适宜采取巡回审理，如那些案情复杂、双方当事人矛盾尖锐、有发生流血事件隐患以及涉及个人隐私和商业机密等案件。

三、建议与对策。

一是最高法院尽快制定有关巡回审判的司法解释，对巡回审判适用的案件范围、巡回审判中的立案、庭审程序等作出规定。各级法院在司法解释出台之前，应针对本院的巡回审判工作进行规范，成立领导组织，安排、部署、领导、督促巡回审判的进行。明确本院适用巡回审判的案件范围，确定巡回审判点，向社会公布定期到巡回审判点受理案件、接待当事人的时间，建立健全对各业务庭巡回审判工作的考评机制。在具体操作上。立足于当前审判实践，应把好以下“四关”：首先，把好入门关，通过审核材料等活动，把能够巡回审理的积极转入巡回审理。我国民事诉讼法第一百二十一条的规定是巡回审理的原则性规定。该条规定有两层意思：首先，广义上说，巡回审理适用于所有民事案件，即只要符合民事诉讼法规定的属于人民法院主管的民事案件，均可进行巡回审理；其次“根据需要”是人民法院决定是否进行巡回审理的原则性条件，从而也否定了所有案件都能巡回审理，即能够进入巡回审理的案件是人民法院“根据需要”决定的，具体来说：1、公开审理的案件可以进行巡回审理，不公开审理的案件不宜巡回审理。我国民事诉讼法第一百二十条规定：人民法院审理民事案件除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外应当公开进行。离婚案件，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。对于不公开审理的案件不宜进行巡回审理，因为巡回审理本身就是为了以公开促进公正，让审判贴近百姓，取得相应的社会效果；2、公开审理的案件，考虑到“某种需要”才进行巡回审理，归纳起来大致有以下几种情况：第一、在当地影响较大，群众反响强烈，或者长期上访的案件，因为这类案件巡回审理（只要措施得当）能够起到稳定群众情绪、消除群众误解的作用；第二、具有典型教育意义，能够提高人民群众法制意识，并且在当地是常发常见的案件，因为这有助于促使公民自觉守法、减少纠纷发生，如婚约财产案件，某些涉及子女抚养和财产分割的案件，赡养案件，继承案件，人身侵权损害赔偿案件，追索劳动报酬案件，农村土地承包案件等；第三、当事人因为身体原因不能到庭或者涉及社会弱势群体的案件，因为对这类案件实行巡回审理，有利于更好的实现社会公平正义，如涉及老年人，未成年人权益保护的案件等；其次，把好送达关。法院受理案件以后，就要按时给原、被告送达有关法律文书，这是法官接触当事人，了解当事人想法，了解案情的最佳时机，在这一环节，法官不仅要将有关文书送给当事人，而且尽可能的与当事人促膝长谈，甚至与有关人员接触，把握好案件的全面情况，这样，法官可以了解到案件是否适合巡回审理，对于适合巡回审理的就要及时作好有关准备，包括准备有关设备，联系当地基层组织人员，发出公告等，进行巡回审理；再次，把好开庭关。开庭是巡回审理最生动，最具有代表性，最富有教育意义的一个环节。大部分群众对开庭审判程序知道甚少，致使其有委屈也不敢打官司，也不愿打官司，也不会打官司。了解了庭审程序，他们就知道庭上审什么，怎么审，遇到法律问题就知道应当准备什么，所以，开庭审理对人民群众的法制意识提高起到了直接促进作用。为了把庭开好，需要注意以下几点：第一、要做好庭前准备工作，包括进一步做当事人的思想工作，了解当事人的思想动态，同时这也能为案件是否适合巡回审理再一次筛选，如发现不宜巡回审理的，要及时转为一般审理方式进行；第二、要把法庭布置得庄重、严肃，巡回审判也是代表国家进行审判，不得随意进行；第三、要联系好当地组织或者法院法警，做好安全保卫工作，法庭上当事人面对面，免不了发生争吵，甚至会发生意想不到的事情，若没有做好安全保卫工作，可能就会把具有极好的一次巡回审理弄得一团糟，还会减弱人民法院在群众心目的形象；第四、要注重司法礼仪，规范、得体的司法礼仪能给人以严肃感、神圣感，是进行审判工作不可懈怠的；第五、要认真进行庭审活动，切实发挥庭审每一步骤的作用，尤其是法庭调解，要认真进行，不能认为庭前已调解过数次，庭上调解已经多余；最后，要把好宣判关。宣判无论是对当事人，还是对一般旁听群众都是极为期盼的，它体现着当事人的孰是孰非，给人民群众处理类似纠纷提供了相应的标准，所以，对于不能当庭宣判的案件，在合议庭后要依法及时公开宣判。

二是加强安全保障工作。对当事人双方情绪对立严重的案件，应派法警维持庭审秩序。

三是从实现和保障社会稳定、和谐的高度争取各级党委、政府的支持，建立巡回审判人员和经费保障机制，给巡回法庭配好交通工具，拨付相应的办案费用，制定严格的经费落实及监督制度。

四是要统一思想认识，不能把巡回审判工作当作是搞形式，要从司法为民的高度充分认识巡回审判工作的重大意义，使每名法官都发挥自己的主观能动性，尽最大努力搞好巡回审判工作。同时把每个法官开展巡回审判的工作情况纳入绩效考核目标，作为评先，晋级的条件之一，充分调动每位法官的积极性。

五是法院领导与各乡镇党委、政府协调好，让乡镇党委、政府给村委干部安排部署好对法院巡回审判的配合，与乡镇司法所协调好，可以把巡回审判点设在各司法所。

六是在巡回审判中，加大调解力度，同时指导好人民调解工作，同时对当事人作好诉讼引导及释法工作。

七是加巡回审判业务培训，通过庭审观摩等形式，提高现有审判人员的巡回审判技能。

实践证明，巡回审判制度适合于像我们商丘这样的经济欠发达地区，其便民、快捷、高效的审理模式符合现阶段老百姓尤其广大农民群众对司法的需求，是人民法院坚持“三个至上”、贯彻司法为民、实现公平与正义以及“公正与效率”主题的必然要求，只要处理好实务中存在的上述问题，巡回审判制度一定会在中国的法治建设及和谐社会全面构建中发挥更大的积极作用。

睢县人民法院 杨守杰