以 “三项重点工作”为抓手，做好维护社会稳定工作

随着经济形势的不断发展，社会矛盾呈现多样化、复杂化，不稳定因素在增加，保持社会的稳定将越来越显得重要。2009年12月18日全国政法工作电视电话会议上中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康提出了“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。为当前和今后法院工作指明了方向。商丘市中级人民法院针对影响我市社会稳定的突出问题专门进行了调研，调研时我们把影响社会稳定的突出问题范围锁定在国有企业改制、农村宅基地、土地纠纷、婚姻家庭纠纷、劳动合同纠纷、涉诉信访、历史遗留问题等六个方面，以便在审判工作中加以重视。
一、当前影响我市社会稳定的基本情况及特点

当前我市经济高速发展，社会矛盾复杂多样。影响社会稳定的矛盾激发点更多、突发性更强，呈主体多元化、内容复杂化、形式多样化的态势。主要有以下几个特点：

（一）类型多样。权益类、民生类、家庭类、信访案件纠纷逐年上升，占近三年矛盾纠纷的68%以上。在农村主要有农村土地权属纠纷，农村宅基地纠纷，离婚案件引起的子女抚养纠纷，农村债务纠纷等，占矛盾纠纷的30%。在城市主要有国有企业改制、破产矛盾纠纷，劳动争议纠纷，征地拆迁补偿安置纠纷，交通医疗事故纠纷，公司、企业间经济往来引起的纠纷等，占矛盾纠纷的10%。群体类纠纷主要有辞退民师、企业军转干部、企业离休干部和离任村组干部要求解决待遇问题的纠纷等，占矛盾纠纷的8%。另外，涉法涉诉信访案件也在增多。

（二）原因复杂。随着社会发展的多样化，引起社会矛盾产生的原因也从单一化向多元化发展，近几年的案件中，民事纠纷、家庭纠纷、行政纠纷、刑事纠纷相交织的案件不断攀升。有些案件已不是单一的个体与个体、企业与企业、个体与企业之间的矛盾，有些是政府决策、社会现状、群众与政府沟通不畅等引起的矛盾。不单是民事、刑事或经济纠纷问题，而是整个社会矛盾的根源性问题。

（三）化解难度加大。社会矛盾类型多样，矛盾产生的原因多样，这都为矛盾的有效化解带来了更大挑战，矛盾处理稍有不当，就会引起矛盾激化，引发群体性、突发性事件，为社会带来更多不稳定因素。矛盾的复杂性使案件无法归类，制定化解方案需要从社会、经济、政策、法律等各个层面综合考虑，矛盾的有效化解更加困难。

二、影响社会稳定的突出矛盾。

（一）国有企业改制、破产引发的矛盾。我市在国有企业改制、破产过程中，部分企业在资产评估、出售、产权转让时，对原有企业职工的安置工作、社会保障工作不能及时妥善解决，或拖欠职工工资、养老金、劳动保险和医疗保险费用，或不兑现原来的承诺，或不公开企业的财经状况等，引起争议，引发职工集体上访、越级上访，有的甚至采取聚众闹事、冲击国家机关等过激行为。如河南冰熊集团空调有限公司149名职工要求执行商丘市睢阳区劳动争议仲裁委员会商劳促案字（2002）第1号裁决书，要求恢复劳动关系，重新签订劳动合同。该149名职工聚众上访、静坐，围堵国家机关，严重干扰了市委、市政府的正常工作。近三年来，我市检察机关办理了因企业改制、破产而聚众犯罪案件5件，在企业改制、破产过程中侵吞国家、集体资产的职务犯罪案件18件。这些问题都集中暴露了国有企业在改制、破产中，所涉及到的劳动和社会保障问题得不到有效解决而催发出的一种新的社会矛盾。

（二）农村宅基地、土地纠纷引发的矛盾

虽然新农村的建设使我市有些农村面貌有了翻天腹地的变化，但在一些地方，宅基地、土地纠纷仍然是影响当地稳定的主要因素。以近三年为例，法院处理此类案件400起，占案件总数的25%。由于以前农村在分宅基地、土地时方法简单，缺乏科学公开、公正的机制，容易引发矛盾，对矛盾纠纷的处理缺乏法律性机制，有关职能部门和乡村干部职责程序履行不到位，引发诸多涉法涉诉事件。有些群众对政府不信任，有很严重的抵触心理，在乡村干部协调解决时，不予配合或故意刁难，提出过高要求，在要求得不到满足后，便提起诉讼或四处上访，影响社会稳定。

（三）婚姻家庭纠纷引发的矛盾

家庭是这个社会的主要单位，婚姻家庭产生的矛盾极大的影响社会的和谐稳定。近些年，农民外出打工的情况越来越普遍，夫妻双方长期两地分居，由于农村大都是经人介绍结合，感情基础薄弱，容易引起离婚。因夫妻双方长期在外地打工，家庭观念逐渐淡薄，因离婚而引起的子女的抚养纠纷或与兄弟姐妹间因对年迈父母的赡养问题产生纠纷。以近亮年为例，法院受理离婚案件314起，因离婚产生的子女抚养纠纷245起，赡养老人纠纷51起，婚姻家庭纠纷占近三年案件总数的16%。由于一些群众的法律意识不强，知识文化素质不高，一些原本简单的家庭纠纷因为处理不到位，引起矛盾激化，进而演变成恶性刑事案件，给社会造成极大的震动。

（四）劳动争议引发的矛盾

虽然我国在立法和政策方面越来越侧重对农民工权益的保护，但劳动争议案件仍然是影响社会稳定的一个不可忽略的因素。商丘市处在经济的高速发展期，除了永城煤化工集团、神火集团、民权国电、科迪集团等大型企业之外，一些小型公司也较多，这些公司由于各项规章制度的不健全，并且存在知法不守法的现象，加上务工人员法律意识淡薄，有些因是熟人关系，不签劳动合同的现象很多，造成双方权利义务不明确，引起劳动争议纠纷。自《劳动合同法》实施以来，我院受理的劳动合同纠纷案件数量大幅上升，2009，我院受理劳动合同纠纷案件164件，而2008年和2007年两年才受理87件劳动合同纠纷案件，同比增长了2倍。经调研发现，当前劳动合同纠纷案件具有如下特点：一是从原告诉讼请求看，内容丰富，单一请求的较少。我院受理的164件劳动合同纠纷案件中，仅以劳动合同一种案由起诉的有18件，占10.98％，而其余79.02％案件的请求中，除劳动合同纠纷外，还有社会保险纠纷及福利待遇纠纷。在劳动合同纠纷中以追索劳动报酬、确认劳动关系和经济补偿金纠纷居多。社会保险纠纷中以养老金纠纷、工伤保险待遇纠纷、医疗费医疗保险待遇纠纷居多。二是原告具有群体性，起诉前多互有联系，案件处理难度大，处理不好容易引起涉诉群访等社会不稳定因素。如我院受理的孔二花等11名职工起诉商丘市烟草公司劳动合同、社会保险纠纷纠纷就属于这种情况。该案件后面还有各县烟草公司一百多名职工持观望态度，如果这11名原告胜诉，他们将陆续起诉到法院，此类案件处理不当就会引起涉诉信访。三是判决案件上诉率高。去年，判决的件案件几乎件件上诉，涉及乡镇（场）政府的案件，大部分案件部门负责人多次调整，历经几个部门处理，事实时间跨度大，证据认定困难，判决以后双方满意的少，甚至有的案件双方当事人在判决以后都提出上诉。

（五）涉法涉诉上访类矛盾

近年来，我院办理涉诉信访和群众来信来访方面投入较大，成绩良好。尤其是去年，我们在确保“两会”和“奥运会”和“国庆六十年”活动安全稳定方面做了大量细致工作，被商丘市人大常委会授予“全市人大信访工作先进单位”。但涉诉信访形势仍不乐观，其特点是：重点信访逐年增多、利益冲突比较明显、化解难度日益加大、上访前移十分突出、司法压力越来越大。

经调研发现，涉诉信访社会影响面大，但主要原因并非法院审判工作的问题，而是由诸多因素共同作用的。我们统计分析发现，涉诉信访的诱因主要是案件涉及当事人或其亲属的生活保障、人身自由、生产安全和自主权等重大利益。当事人对法院的期待很高而诉讼风险意识很低，但由于证据不足、执行困难等原因当事人的期待未能满足，当事人对审判结果表示不能理解和接受。如郭辉人身损害赔偿案件，侵害人已经服刑，但没有赔偿能力，郭辉的数万元赔偿款落空数年。郭辉表示不理解，认为法院是执行不力。另外，司法外的救济方式对当事人利益的实现力度不够，当事人只能寻求司法救济。如果有专项救助基金的保障机制，当事人的涉诉信访会大大降低，因为他们的利益能够通过司法外的正式渠道得到满足。

（六）历史遗留问题处理棘手，在一定程度上也影响着社会稳定。主要表现在下岗军队转业干部安置、民办教师解聘安置两大问题上。这种因机遇、分配、待遇所造成的企业军转干部和行政事业单位军转干部、民办教师和公办教师在政治经济上的巨大差异，使前者在心理上产生极大不平衡，于是便组织起来向政府讨说法，基层政府答复不满意就找上一级政府，直至找到党中央国务院。当然这是极少数人员，但他们不少人是中共党员，是有一定政治影响的中间阶层人员，有较强的社会活动力和舆论鼓动力，动辄便影响到大局问题。譬如已经得到较好安置的部分军转干部，又到军分区要求解决“一个身份（公务员身份）、两个待遇（军转干部待遇、行政级别待遇）”的问题，这是非常棘手的政策、政治问题,不易作出满意答复,同时这种无端、无止禁的政治经济诉求也有碍于国家政策的统一实施。

三、存在问题的原因分析

经调研发现，这些影响社会稳定大局的问题主要发生在农民和城镇普通职工方面。国有企业改制的主要受害者是城镇普通职工；涉农纠纷的主体是农民，债务人以农民为主；商品房开发和销售纠纷和劳动合同纠纷中的受害者主要是城镇普通职工；涉诉信访的主体是农民和城镇普通职工。概而言之，社会稳定的最大因素是人口和地域占绝对的农村和乡镇。

我们对当前影响稳定大局的问题产生的原因进行了深入分析，认为应该从经济发展、社会结构、社会保障、政府原因、法律意识、宣传教育等方面找原因，现分析归纳如下：

（一）经济发展的原因

造成社会不稳定的现象尽管表现得多种多样，但直接原因仍然是经济的。即人民群众日益增长的物质文化需要与其可实现程度之间差距的扩大，以及人民群众实际生活水平的提高相对落后于整个社会发展水平等等原因。我们不论是处理人民内部矛盾，还是维护社会稳定，如果不解决好这个根本问题，仅仅就矛盾谈矛盾、就稳定谈稳定，恐怕永远只能疲于奔命而不能治本。所以我们首先面临的任务是发展经济。改革开放三十年来，我国经济社会出现了巨大变化。人们的温饱问题基本解决了，一部分人已经实现了小康。交通工具不断升级、投资、融资在农村也在日益盛行，个体户遍地开花，商品房交易红红火火，企业如雨后春笋成长。伴随着经济生活的巨变，人们的思想观念和生活方式也在发生变化，权利意识、自我意识逐步增强。如此社会纠纷自然就多了起来。

（二）社会结构方面的原因

长期以来形成的城乡二元社会结构是导致农村成为矛盾多发、群发地的主要原因。商丘作为一个农业大市，虽然经过三十年的改革发展，然而城乡二元结构的社会状况并没有根本改变。城乡在社会保障、政治待遇、经济水平、文化教育等方面都没能实现平等对待、和谐发展。农民在社会治安、生命财产安全、物质保障等方面感受到了较大的威胁。同时农民对社会公平和小康生活有很高的期待。所以，一方面农村不幸沦为不安全的地带，另一方面农村蕴含着巨大的改革创新、创造美好生活的力量。涉农纠纷不可避免地剧增。

（三）社会救济和保障机制的不健全。

改革开放三十年，社会发展很快，社会救济和保障机制跟不上，很多社会矛盾不能得到较好的分流和消化。比如涉诉信访，当事人赢了官司却得不到钱的情况，主要不是法院执行的问题而是社会救助专项基金的不完善问题。又如劳动纠纷，原先计划经济体制下，职工的工资、养老、医疗等是由企事业单位一揽子保障的，但现在政府把包袱基本上甩给企事业单位，并且规定了很高的保障要求，这是劳动纠纷产生的根本原因。

（四）政府职能部门自身的原因

社会稳定一直是政府部门和司法部门高度重视的问题，但基层矛盾化解工作组织存在机制不健全、人员不专业、信息不畅通的情况，有些工作人员对隐性社会矛盾缺乏敏锐性，对小矛盾重视不够，不讲究化解矛盾的方法，造成小矛盾演变成大矛盾。有些部门在履行职责时存在不依法行政的情况，造成群众的不满，引起群众与政府部门之间的矛盾。另外，政府职能部门之间沟通、协调不够。

（五）群众文化、法律素质方面的原因

婚姻家庭纠纷大都是因为群众文化素质不高，文明意识不强，在家庭邻里产生矛盾时，不能很好的沟通和相互谅解。虽然法律的普及范围越来越广，人民群众的法律意识也不断增强，但有些群众由于对法律、政策的不正确理解，造成有法错用，或盲目使用法律武器的现象，有不管什么事都拿法律讨说法的过激行为。

（六）司法救济与上访之间存在矛盾

司法部门化解社会矛盾需要走司法程序，需要一个期限，有些矛盾纠纷久拖不决，并且通过司法程序解决矛盾需要交纳诉讼费、执行费等。而群众上访只需出单程路费，到省赴京上访还有专人接待、吃住费用全免，成本很低。加之近几年由于控制上访，加重了地方各级党委、政府的责任，使群众通过把矛盾解决的期望寄托在上访上，造成上访案件逐年增多。

四、问题解决的意见和建议

我们应坚持科学发展观为指导，坚持以“预防为主，标本兼治，加强民主、突出创新”为方针，全面推进社会和谐发展。

第一，要深入贯彻中央统筹城乡发展、实现全面小康社会的战略思想。“统筹城乡发展、实现全面小康”是中央的重大战略思想，是当前中国社会发展的主旋律。社会发展的着力点已经转向“三农”，农村新一轮的改革是中国发展的新的战略起点，我们贯彻中央的“三农”法律政策精神应以《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为总纲，以《农业法》、《村民委员会自治法》、《土地承包法》、《农民专业合作社法》为主体，扎实推进农村的全面改革发展。

第二，协调和保护各种不同利益的主体。由于中国走的是社会主义市场经济之路，自然就会产生不同的利益主体，表现在社会结构中就是不同的利益群体和社会阶层。不同的社会阶层与利益群体自然会有其不同的价值观念、不同的行为模式、不同的利益诉求等等。面对这诸多的不同，我们必须作深入细致地研究，以正确的理念和工作方式，对其合法的利益，都要、也都必须要一视同仁地去尊重、去保护。万不可为了某一群体、某一范围的利益，就动辄以国家和人民利益的名义去取代、压制别的社会群体应该有的合法和基本利益，特别要反对一些既得利益群体过分的要求以及对普通人民群众利益的伤害。譬如投资商、房地产开发商与相关工人、农民、城镇居民的利益冲突，我们必须从保护最广大人民群众的利益为出发点来协调解决各方面的矛盾，这是实现社会稳定的前提。。

第三，努力提高公民的法律、法制意识。社会的稳定性也取自公民的文化修养性、遵纪守法的自觉性。通情达理来自对事物的正确认识和把握法度的分寸感，而横蛮不讲理却是导源于无知。我们的市民学校遍布各个角落，然而只是作为一个摆设以应付精神文明建设检查，其实并没发挥任何教育作用。市民的城市意识、环保意识、公德意识滞后于经济发展的需要，总以一种顽固守旧的逆向表现抗拒着时代潮流，影响着社会稳定。所以市民教育在此显得尤为突出。另一个方面，随着社会经济的发展，人民的教育水平也在不断提高，社会成员的政治意识也在不断增强，一旦他们在经济领域的需求和期望得不到满足，他们就会转而参与政治，试图通过政治渠道获得经济利益的满足。这种参与往往又以一种扩大化的民主形式介入，部分乡村选举中出现的宗族、亲朋联手拉选票而造成的骚乱就属这种问题。这里民主化教育也显得异常重要。

第四，尽力而为，建立健全社会保障机制。社会保障机制是社会的安全阀，但依目前的经济社会发展状况看，社会保障机制的健全难度非常大。我们认为可以采用多方面筹资的方法建立一些新型的社会救助专项基金，比如司法救助专项基金。

（三）加强人民调解组织建设

加强镇、村、组调解组织的建设。各级财政拨出专项资金为人民调解组织提供资金保障，以确保人民调解工作的正常开展。加强对人民调解员的培训，提高人民调解员的业务素质。完善对人民调解工作的法律保障，加快对人民调解工作的立法步伐，使人民调解工作得到国家法律的有效支持和规范，提高人民调解工作的公信力和权威性。

（四）加强各职能部门的联动

由于社会矛盾的多样性和复杂性，仅仅靠司法部门、人民调解组织或政府职能部门等单一部门难以有效化解社会矛盾。新形势下，要求各部门联动，发挥职责、密切配合。只有政府各职能部门相互配合、相互协调，才能使各部门在妥善处理好职责范围内各类矛盾纠纷同时，疏导不属于职责范围或无力解决的矛盾纠纷，使各部门对社会矛盾有效把握，及时化解。

五、商丘市中级法院在维护社会稳定工作方面推行的好做法

（一）创新思路，完善机制。商丘中院在化解社会矛盾、维护社会稳定工作方面主要采取“一、二、三、四、五”工作法，即：围绕“抓化解、保稳定、促和谐”一个主题，结合“河南省社会矛盾化解年”的活动，紧盯化解存量、控制增量和减少总量三项指标，进一步健全和完善首问负责制、三级联动联调制、稳定风险评估制、责任倒查追究制四项制度，采取“大宣传、大排查、大化解、大回访、大督查”五项措施，集中精力化解涉及群众切身利益的问题，确保社会和谐稳定。

（二）围绕多发性问题化解矛盾，促进社会稳定。对历史遗留问题和新出现的社会矛盾及各种苗头性社会矛盾、隐患进行全面深入细致的拉网式大排查。将不稳定因素分为“正在调处案事件、历史陈旧需稳控案事件、案结事了息访罢诉案事件、案结事了仍未息访罢诉案事件”四种类型，分别制定相应的登记表，包括当事人姓名、性别、年龄、联系方式、反映的主要问题以及承办领导、承办人的姓名、职务、联系方式等。

（三）建立“大调解”格局，化解矛盾。商丘中院在审理案件时，紧紧围绕“调解优先、调判结合”的工作原则，自觉主动地适用调解方式处理矛盾纠纷，强化全程调解、全员调解、全面调解，抓好立案调解、委托调解，尽可能实现案结事了。在资源配置上，优先考虑调解工作的实际需要，在法官配置、经费保障、物质装备等方面向调解倾斜，积极依靠党委领导和政府支持，有效整合一切有利于调解的资源，形成化解矛盾纠纷的最大合力；在工作机制上，积极建立健全科学的工作成效考评机制，健全调解激励机制，引导、支持广大法官创新调解方法，提高调解水平。在加大调解工作力度的同时，对于没有调解可能的案件，及时判决。形成了人民调解、司法调解、行政调解、诉讼调解的大调解格局。围绕多发性类型的矛盾纠纷，探索出了“五字”调解法，即处理突发意外事故纠纷，突出一个“快”字，有关部门及时介入，迅速化解，防止矛盾扩大；处理宅基地纠纷，突出一个“联”字，多个部门联动，联调联处；处理邻里纠纷，突出一个“和”字，以和为贵，促进和好，防止产生积怨；处理婚姻赡养纠纷，突出一个“情”字，以情开道，教育感化，促进家庭和睦；处理债权债务纠纷，突出一个“法”字，讲求诚信，以法解决，避免节外生枝。

（四）积极主动与政府部门协调，争取各方面的支持。长期以来，商丘中院在化解社会矛盾，促进社会稳定方面，始终保持与政府各部门的密切联系，注重发挥各政府部门在化解社会矛盾，维护社会稳定方面的联动作用。向市委、政法委汇报工作，争取支持。积极联合司法局、公安局等相关部门，成立专门的社会矛盾化解办公室。

（五）开展“大走访”活动，及时化解矛盾纠纷。商丘中院开展了“千名法官回访千名当事人”活动，通过入户走访、问卷调查、带案下访、定点接访、电话问访、定期回访，深入到群众家中、企事业单位、学校、社区，零距离接触当事人，广泛了解社情民意，倾听群众的声音，及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定。走访时主要采取“三对照、三见面、三必看、三满意”的“四个三”工作方法，对集中活动开展情况进行认真细致地回访。“三对照”即：将矛盾排查台账与市维稳六色预警系统相对照，看是否漏登；将排查台账与实际矛盾总量相对照，看是否漏报；将案件处理回访笔录与承诺书相对照，看是否兑现。“三见面”即：做到案件承办人与当事人见面，承办领导与当事人见面，督查人员与当事人见面。“三必看”即：活动开展情况必看，制度建立情况必看，机制运行情况必看。“三满意”即：通过开展此项活动，真正做到当事人满意、群众满意和社会满意。

商丘中院 张书勤 刘晓静