试论网络银行监管的问题和对策

[内容摘要]网络银行具有效率高、成本低和灵活性强的特点，是我国发展网络银行的内在驱动力，但同时网络银行的发展也存在诸多的风险。面对网络银行的不断发展以及网络银行面临的问题、挑战和风险，我国应当加大对网络银行的监管力度。
[关键词]网络银行；监管 ；对策


与传统运营模式对比显然可知，网络银行能够节约成本，提高效率，有着明显的服务优势，可树立银行的良好形象，获得高价值的客户，这些是我国发展网络银行的内在驱动力，但同时网络银行的发展也存在诸多的风险。2001年6月29日，中国人民银行出台了《网络银行业务管理暂行办法》，规定了商业银行开展网络银行业务的规则，揭开了我国网络银行立法的序幕。但面对网络银行的不断发展，央行对网络银行的监管提出了法律挑战，除了加强网络银行立法、市场规制立法以外，从其他方面探讨对网络银行的监管、网络银行的运作具有理论和实践意义。


一、网络银行的定义、特性和优势


（一）网络银行的定义


网络银行又称互联网银行（Internet Banking）、网上银行(Online Banking)、电子银行(E-Banking)或在线银行，是以互联网为渠道，为客户提供多种金融服务的银行。[1]


美联储对网络银行的定义是:利用互联网作为其产品、服务和信息的业务渠道，向其零售和公司客户提供服务的银行。网络银行提供的服务和产品包括:存贷、帐户管理、金融顾问、电子帐务支付以及其他一些诸如网络货币等电子支付的产品和服务。[2]


从理论上说，网络银行将提供全功能的服务模式，为客户提供超越时空的“AAA”式服务，即在任何时候(Anytime)——为客户提供每年365天，每天24小时;任何地方(Anywhere)——家里、办公室、旅途中……;以任何方式(Anyhow)——电话、互联网、手机、传真、电子邮件、短消息……，提供全天候金融服务。


（二）网络银行的特性


1、金融业务智能性、虚拟性。传统“砖瓦型”银行，其分行是物理网络，主要借助于物质资本，通过众多银行员工辛苦劳动为客户提供服务。而网络银行没有建筑物、没有地址，只有网址，其分行是终端机和因特网带来的虚拟化的电子空间，主要借助智能资本，客户无须银行工作人员的帮助，可以自己在短时间内完成账户查询、资金转账、现金存取等银行业务，即可自助式地获得网络银行高质、快速、准确、方便的服务。


2、金融服务选择性。传统银行一般是单方面开发业务品种，向客户推销产品和服务，客户只能在规定的业务范围内选择自己需要的银行服务，而因特网向银行服务提供了交互式的沟通渠道，客户可以在访问网络银行站点时提出具体的服务要求，网络银行与客户之间采用一对一金融解决方案，使金融机构在于客户的互动中，实行有特色、有针对性的服务，通过主动服务赢得客户。


3、金融业务创新性。传统银行的业务创新主要围绕资产业务，针对商业银行的资产负债业务，进行资产证券化，对金融产品进行改造与组合，满足客户和银行新的需求，而网络银行侧重于利用其成本低廉的优势和因特网丰富的信息资源，对金融信息提供企业资信评估，公司个人理财顾问、专家投资分析等业务进行创新和完善，提高信息的附加价值，强化银行信息中介职能。


（三）网络银行的竞争优势


1、成本低，效率高


主要是因为网络银行是高科技含量的银行，不需要物理上的庞大建筑物，不需要众多的从业人员，其业务活动全部通过计算机和网络完成，实现无纸化办公，数字化签名，大大降低银行的经营成本；同时通过大范围地联网服务，实现实时交易，这就大幅度地提高了银行的服务效率，也提高了整个社会系统的经济效率；另外，网络银行利用因特网信息来源广泛的优势，掌握尽可能多的有用信息，来完善风险管理，提高决策效率，增强自身的竞争力。


2、有明显的服务优势


网络银行可为客户提供一天24小时、全年365天的3A服务，加之网络可以容易地进行不同语言之间的转换，也为其拓展国际业务提供了条件；网络银行利用先进的服务手段对客户信息进行深度挖掘，针对不同客户的需求，提供更加个性化的金融服务；网络银行通过在线沟通可给客户提供更高质量的金融服务，网络银行服务更生动、更灵活、更多样化，可在更高层次上满足客户的需要。


3、可树立银行的良好形象，获得高价值的客户


银行通过网络可以充分展示自身雄厚的经济实力和在科技力方面的领先地位，从而提升银行的形象，增强客户对银行的信心。


二、我国网络银行发展的现状


鉴于网络银行的特点和竞争优势，中国银行于1996年6月，也就是美国开始有了网络银行8个月后，开始在因特网上设立网站，通过国际互联网向社会提供银行服务。中国人民银行牵头组织12家商业银行联合共建了中国金融认证中心并已挂牌运行。 截至2000年7月底，其网上“企业银行”用户已超过11500户，累计交易额逾2140亿元。2003年初从我国东部沿海一带始发的“非典”，使人们的生活发生了诸多的改变，长时间留在家中的人们，将互联网及电话变成相互沟通、消解郁闷及处理各种事务的重要工具，企业也透过可视电话继续洽谈生意，握手变成了网上或手机短信问候，此时网络银行也变得火爆起来。可见，网络银行的发展已经成为我国银行业适应入世后面临的激烈竞争和未来发展的必然选择。


经过几年的发展中国的网络银行发展呈现以下特点：第一，设立网站或开展交易性网络银行业务的银行数量增加。2007年，中国网络银行延续了2006年的高速增长，数据显示，我国主要商业银行2006年度网络银行交易额达95万亿元，比上年增长80.79%，而我国主要商业银行（国有及股份制）网络银行用户数量为7494.5万户，比2005年增加约2105.4万户，增长幅度达到39%。交易额占主导地位的企业网络银行发展平稳，而个人网络银行则增长迅猛，并且业务向投资理财、电子商务和电子支付等领域不断拓展和深化。[3]第二，外资银行开始进入网络银行领域，目前，获准在中国内地开办网络银行业务的外资银行包括汇丰银行、东亚银行、渣打银行、恒生银行、花旗银行等，另外还有几家外资银行的申请正在审核之中。第三，网络银行业务种类、服务品种迅速增多。2000年以前，我国银行网上服务单一，一些银行仅提供信息类服务。作为银行的一个宣传窗口。但目前，交易类业务已经成为网络银行服务的主要内容，提供的服务包括存贷款利率查询、外汇牌价查询、投资理财咨询、账户查询、账户资料更新、挂失、转账、汇款、银证转账、网上支付、代客外汇买卖等，部分银行已经开始试办网上小额质押贷款、住房按揭贷款等授信业务。同时，银行日益重视业务经营中的品牌战略，出现了名牌网站和名牌产品。但目前我国尚未出现完全依赖或主要依赖信息网络开展业务的纯虚拟银行。第四，中资银行网络银行服务开始赢得国际声誉。在2008年美国《环球金融》杂志网络银行评选中，工行一举获得了“中国最佳个人网络银行”、“中国最佳企业网络银行”、“亚洲最佳投资管理个人网络银行”、“亚洲最佳投资管理企业网络银行”四项大奖，并且连续第六年荣获“中国最佳个人网络银行”。[4]


三、网络银行的发展对央行现行监管制度的挑战


网络银行作为在因特网上进行的一种全新模式的商务活动，其新型运作机制无疑会对我国央行现行监管制度带来冲击。


（一）网络银行电子货币广泛使用给央行监管提出了一系列的政策问题


电子货币系统是网络银行的基础，按公认的观点，电子货币是一种“储量”或“预付”产品，即将客户所能支配的资金或货币币值存储于其特有的某种电子设备上，如银行卡、电子支票和数字化电子现金等。因而，其它金融机构和非金融公司也可能拥有发行电子货币的权力。尽管目前我国还不存在此种担忧，但随着我国加入WTO，外资金融机构和非金融公司必然涉足此领域，若不对其进行限制，将部分剥夺我国央行垄断发行货币的特权，与现行的《中国人民银行法》规定的 “中国人民银行是我国唯一法定的发行人民币、管理人民币流通的单位”相冲突。其次，电子货币发行的目的是替代流通中的现金，其大量使用势必减少流通中的现金，进而改变货币的流通速度，这又可能引发我国中央银行资产负债规模的变相萎缩，使得货币总量的监测和货币供给的控制变得更为复杂。


（二）央行如何规范确保网络银行支付系统的效益性、安全性与稳定性


网上支付系统的效率性、安全性与稳定性是困扰网络银行发展的“老大难”问题。根据《中国人民银行法》第4条规定：“中国人民银行具有维护支付系统、清算系统正常运行的职责”。这就对我国央行提出了如何保证网络银行支付清算系统正常高效安全运行的新课题。另外，网上信息传递采用公共、私人密钥相结合的加密解密形式，在公用网和金融专用网之间会出现交易当事人如何拿到并确认对方的公共密钥等问题，势必需要一个权威性和公正性的第三方充当中介人和担保人，央行是“最佳人选”。


（三）央行如何处理网络银行监管及与其它国家央行监管的协调合作，避免新的支付工具被用来逃税、洗钱等犯罪活动


电子货币的运用使得金融机构成为直接参与交易的主要环节，而网络银行更为其增添了一条低成本、高效益的发展之路。央行如何监管网络银行的行为已成为当务之急。央行是我国的金融监管部门，它对网络银行监管必然涉及到电子货币发行管理、金融认证管理、电子货币工具管理、安全电子交易管理、电子货币运行监管管理等，尤其是它要参与并主导全国性金融CA体系，对所有的认证中心进行分级别的严格管理，诸多环节、诸多因素都需央行去规范、去监管。另一方面，目前我国央行监管大多偏重于合规性稽核，对银行市场风险、信用风险及流动性风险等的稽核却较少，事前风险预警防范不够，监管水平不高，而网络银行跨国界运行的特征无疑对央行又是一次重大考验。


（四）央行如何公正处理银行与非银行机构的竞争


目前，我国开展网络银行业务的金融机构并不多，而纵观全球网上交易的发展，在因特网上提供金融服务的大多是非银行公司，相反，仅由银行提供最后的结算和信用服务，这就使得我国银行业在未来加入WTO后，可能受到非银行机构的更大挑战，就涉及到一个新形势下的公平竞争问题，即现行有关银行支付和结算的规定是否应该适用到所有愿意在支付领域经营的非银行机构。对此，央行应尽快制定自身和其它金融机构在网络银行中的职责、权限，规定商业银行和非银行机构开展网络银行的职责划分，公平公正处理银行和非银行机构的竞争。


四、我国网络银行监管的对策


市场经济是法制经济，网络经济也不例外，在网络经济条件下诞生的网络银行必然离不开法制的保障和支持。虽然对于中国目前的状况而言，网络银行开展的不是很多，国家金融监管当局对于网络的了解、研究也不是很多，但是借鉴国际上一些被证明有效的做法来立法，未尝不是良策。如:联合国国际贸易委员会《电子商业示范法》、巴塞尔委员会《电子银行风险管理原则》、美国《总监手册—互联网银行业务》、《电子资金划拨法》、《统一商法典》等都给予了我国极大的示范作用。2001年6月29日，中国人民银行出台了《网络银行业务管理暂行办法》，规定了商业银行开展网络银行业务的规则，揭开了我国网络银行立法的序幕。今后，还应该制定有关电子资金划拨、电子签名、客户身份认证、网络信息管理以及网络金融犯罪等各个方面的法律、法规，为我国网络银行的发展创造一个良好的法律环境。对网络银行监管的对策我们认为应当着重从以下几方面入手：


（一）严格网络银行的市场准入


对于我国现有市场准入制度的完善应包括以下几个方面：首先，应将技术设施条件纳入市场准入的条件来要求。因为，网络银行业务不仅需要银行有相当规模的网络设备，而且还需要有关确认交易对象的合法性、防止篡改交易信息以及防止信息泄露等方面的关键技术。其次，制定关于交易操作规程是否完善的规定。完善的银行操作规程，一方面有助于提高银行的服务效益，另一方面也有助于降低电子交易的风险。因此，网络银行应对客户申请开立账户、客户授权的声明、一般交易程序的要求等拟定细则。再次，制定关于内部控制制度的规定。网络银行业务的无纸化特点，使得交易的安全与合法更有赖于银行内部控制机制的健全。许多违法交易及侵害网络银行交易系统的违法犯罪活动，都是来自银行内部管理上的疏忽以及内部工作人员的配合。因此，对网络银行的内控制度作出要求非常必要。最后，制定区分网络金融服务种类的规定。为保证交易的安全，有必要对服务种类进行区分，并对从事网络业务的金融机构，实行按网络业务能力和银行资信能力进行分级来对各种业务的开展加以限制和许可 。


（二）提高中央银行的监管能力


加强央行监管工作的针对性，监管机构可适当地增加若干对口监管部门，强化监管力度，增强监管效率。对网络银行的对口监管模式，不但可以更好的适应网络银行业务无缝运行的特点。而且可以避免因不同部门在监管思路、重点和方法等方面的不同，而产生对同一网络银行业务流程的合规性与风险判断的不同。消除了多头监管中协调的困难，有利于形成全面的监管制度。


评估和监管网络银行对国家金融和金融安全，乃至国家经济安全的影响，根据网络银行风险形成的影响，确定对各种虚拟金融产品的监管内容和总则；对网络银行安全风险进行监管和控制，包括对产生安全风险的各种环境和技术的监管，特别是系统安全的监管，诸如Y2 K等牵涉全行业的问题；跟踪国外先进的发展趋势，为整个行业的技术选择提供分析、咨询和指导；避免整个网络银行界出现技术选择风险；通过对网络银行经营的审查和稽核，及时发现和防范在经营中出现的流动性风险、利率风险和市场风险；对各网络银行间的电子货币往来进行监控，减少信用风险发生的可能性。


建议央行实施多种监管方式，如在网上采取“制定规则，然后警察巡逻抽查”的方式，对网络银行的运作状况是否“违规”进行抽查，一经查实进行“重罚”；或要求网络银行定期通过电子邮件向央行发送“汇报”文件；或随机对网站进行抽样调查；或利用网络银行之间不同竞争者的利益冲突进行监管；或利用消费者对网络银行的服务质量及价格进行监管；或利用独立的市场调查公司或会计咨询公司对网络银行服务进行监管等等。总之，种种监管方式的采用，都将使央行对网络银行的监管效果更好。


（三）督促各网络银行强化内部管理，从内控制度上降低风险


由于网络犯罪多为内部人员所为，因此，金融机构应注重加强内部管理，克服自身存在的风险隐患。要结合网络银行业务的特点，完善现行金融监管办法。要从业务经营的合法合规性、资本充足性、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制方面根据网络化条件来适时进行调整、补充，构造一个符合网络银行生存、发展的金融监管技术手段与操作系统。


1、尽快建立全国性的统一金融认证中心


由于我国缺乏网络银行系统设计开发的经验，因此在相关系统的建设中规范化、标准化不一，没有一个详细的总体战略和规范标准，如认证体系不统一、软件开发重复低效、硬件设备的购置标准各异等等，给网络银行的发展人为制造了一定障碍，故尽快建立全国统一的金融认证中心势在必行。


2、严格签约时的身份认证


为从源头上防范网络银行欺诈风险，对于私人客户，银行应严格审查申请人的身份证件和开户材料，并保证签约柜台的双人临柜操作对于单位客户应严格审查客户的营业执照和年审情况，并对单位提交的网络银行服务申请表上的单位公章和印鉴，与该单位在本行开户时的预留公章和印鉴予以核对。对企业印鉴的审查，银行应增设电子验印等先进验印手续，切实防范法律风险。


3、建立业务操作管理制度和权限制约原则


落实岗位责任制；明确规定系统操作人员的工作操作过程和权限，每一步操作业务人员和技术人员必须分离，每个级别人员都要受权限控制；对操作密码要严格控制，指定专人定期更换，杜绝未经授权而操作支付系统的核算程序；由专人保管必要的系统操作记录，记载操作人、时间、操作内容等以备查


4、建立健全网络银行电子支付安全管理组织制度


加强对安全管理人员的安全技术和安全规程培训；各支付系统的技术人员、监管人员共同建立对话、磋商机制；在电子支付的风险防范和金融科技的资源信息共享等方面开展行业管理；加大宣传力度，增强使用电子支付系统的客户和商家的安全意识和安全保护知识。


5、制定相应的行业性激励机制，促使网络银行正常运作



相关经验表明网络银行形成的虚拟金融服务市场是一个高度的信息非对称市场，网络银行 “看”不到其客户，更难以把握客户的风险水平，同样，金融监管当局也“看”不到其监管对象的网上行为。因此，制定相应的行业性激励机制是一条行之有效的方法。按照信息经济学激励机制设计原理，央行不是努力去了解网络银行做什么，而是通过政策选择努力去诱惑网络银行去做什么，诱惑的基本原理就是成本选择，在这种情况下，央行不用担心网络银行会利用它们的隐蔽信息来欺骗监管人员。


（四）加强网络银行的信息披露制度


就网络银行的监管而言，信息披露更应当成为重中之重。这是因为，网络银行的诸多特性（包括网络银行无纸化操作的特性以及网络交易记录可以不留任何痕迹地加以修改的客观情况等）加大了监管当局对其进行稽核审查的难度，并会导致监管数据不能准确地反映银行的实际经营情况。有效的网络信息市场的信息披露制度能够将各种可能诉诸于法律的事件降低到相当低的水平。它便于银行客户与投资者充分地了解银行的运作状况，从而避免他们可能遭受的损失；它能够使监管部门及时发现问题并采取对策，达到未雨绸缪的目的；它还有利于促进银行在现代法人治理结构的规范下进行审慎经营。因此，应当为网络银行制订较之与传统银行更为严格的强制性信息披露规则。这主要包括，要求网络银行遵循“公开、公平、公正”的三公原则，定期在其网站上向社会公众发布经注册会计师审计过的关于其经营活动和财务状况的公允信息。


注释：

[1]刘丰名:《国际金融法》，中国政法大学出版社，2007年4月版，115页。

[2] 吴思强：《中国金融》2008年第2期。

[3]陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社，2007年5月版，234页。

[4] www.crbanking.com/EBanking/news，最后访问日期2010年09月22日。


参考文献：

[1] 吴思强 ：《中国金融》，2008年第2期。

[2] 刘丰名：《国际金融法》，中国政法大学出版社，2007年4月版。

[3] 周立：《金融衍生工具发展与监管》，中国发展出版社，2007年1月版。

[4] 李扬、王国刚：《当前社会资金流动的三个问题》，《经济信息报》，2007年12月15日。

[5] 程岗：《战后美国对外资银行管理政策的演变及导因》，《金融与经济》，2007年第7期。

[6] 陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社，2007年5月版。

[7] 威廉姆.A.拉维物和约瑟夫.麦瑞克.琼斯著：《银行与金融机构法概要》刘李胜、安静译，中国社会科学出版社，2006年11月版。

[8］张炜：《2006银行业法制年度报告》，中国法律图书有限公司2007-3-1。

南昌高新技术产业开发区人民法院 程棚 张满洋