浅论我国听证程序之完善

发布日期：2011-04-15 作者：110网律师

浅论我国听证程序之完善
——我国行政机关规范行政执法、改善自身形象的有效途径
On the Improvement of China's Hearing Procedure

胡贵省

内容提要：依法治国的最重要方面是依法行政。而我国行政法起步较晚，许多方面还很不完善，特别是行政程序至今没有系统的规定。笔者考察了当前部分行政机关的执法现状，对国内外的行政执法工作进行了比较研究，认为完善行政听证程序对于改进我国行政执法至关重要。故从行政机关的角度出发，对听证程序的内涵、我国完善听证程序的必要性和重要意义进行了阐述，并对完善我国听证程序提出一些合理化建议。
关键词：完善听证程序改善政府形象

当前我国一些行政机关执法不规范、不合理现象十分严重，程序不公开、不透明，导致执法活动严重偏离法律精神和内容，执法质量不高，不仅损害了群众的合法权益，而且严重影响了政府的形象，甚至可能危及到人民民主专政政权的安全和巩固。规范行政执法、增强人民群众的满意率成为当前国家机关和学术界的重要任务，迫在眉睫。一些国家机关和许多学者在这方面也进行了坚持不懈的探索，但收效甚微。笔者认为，必须找到适合中国国情，能够为人民群众和广大执法人员接受的方便快捷的执法模式，才能迅速扭转行政机关的执法现状，走出尴尬窘境。为此，本人认真分析了国内外行政立法状况，考察了当前我国部分行政机关执法现状，认为对当前我国行政处罚法、行政许可法、立法法、价格法、治安管理处罚法等法律、法规和部门规章中所规定的听证制度进行整理、完善，制定专门、统一的法律或行政法规，并贯彻实施，应不失为我国规范行政执法的有效途径。本文重点仅从我国行政听证程序制度执行的现状、存在的问题，完善听证程序的必要性和重要性，完善听证程序的内容及裁决先例等方面对这一问题进行一点粗浅阐述。
一、听证程序的概念
听，有“用耳朵接受声音，判断”等意思；证，是“用人物、事实来表明或断定”的意思。从字面上理解，听证也就是通过听取当事人的证词，判断是非、裁判案件的活动。我们的古人不仅在审理民事和刑事案件中，多采取公开的方式，注重听取双方当事人质证，明辨是非，从而裁判案件，而且在处理行政案件上，古人也是允许百姓申辩和“复议”的。唐朝神龙元年（公元705年），政府向沧瀛等州的百姓预征一半的租税，许次年折抵。第二年，当地遭涝，依法免征，也就无租可折了。第三年，百姓要求用去年本应折抵的租税来折抵本年的税额，州官不许，百姓不服，因此州官将这一行政争议上报中央。中央最后裁定为“政在养民，理从矜折”，支持了百姓的诉求[①]。当然，古代听取当事人的申辩并非现代意义上的听证。
我国当代的听证程序是从西方引进的。英、美、法、日等国均在处理行政案件时规定有听证程序。英美国家的听证程序源于普通法上自然公正原则，即“听取另一方证词”。其含义是指：“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取起诉人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其施行惩罚。”[②]法国行政机关也有“要求当事人以书面提出有利于自己的辩护。行政机关必须根据当事人的要求听取全部有关人士的意见”[③]的规定。英国著名学者韦德也认为：“人们的抗辩必须公正地听取”[④]分析我国几部法律关于听证程序的规定，其含义也正是要在裁判案件中，要公开听取行政相对人的意见，以确保裁判的公正性。因此，当代意义上的听证程序是指行政机关在做出影响行政相对人权益的决定之前，必须听取行政相对人陈述意见、提供证据，并据此作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。
二、我国听证制度的现状分析
我国1996年《行政处罚法》规定听证程序后，《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《价格法》、《立法法》等法律、行政法规、地方性法规和部门规章相继规定了听证程序，对听证程序适用的范围、对象、原则及具体程序进行了规定，对于规范行政执法发挥着十分重要的作用。但是由于没有统一的听证法规，各法律法规之间规定又不一致，群众对听证程序并不十分了解，该程序更不可能被广泛适用，致使该制度形同虚设，着实令人担忧。笔者认为现在我国立法、执法中主要存在以下问题：一是法律、法规和规章规定不统一。现在除前述法律和一些行政法规规定听证程序外，还有一些部门规章和地方性法规，如农业部于2004年6月颁行的《农业行政许可听证程序规定》，国家环境保护总局的《环境保护行政许可听证暂行办法》，国土资源部《国土资源听证规定》，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》也对听证程序进行了较详细的规定。但是这些规定并不一致，如有的规定了公众可以旁听，有的却没有规定。二是部分听证程序在执行中不但没有体现立法的精神，反而成为个别部门和人员损害群众利益的借口。如在《价格法》执行过程中，听证演变为一些单位“非法”涨价的“合法”手段，使听证会变成了“涨价会”，丧失了其应有的价值和作用。三是听证程序还有待完善。如听证主持人的任职没有条件限制，以致听证不具备专业性，影响了听证的质量和效果；对于当事人众多的听证，对代表人的确定程序不合理，影响了听证的公正性；许多还没有对当事人阅卷权进行规定等等。
笔者通过认真调查，发现听证程序不被适用或在个别地方演化为“戏弄”公众手段的原因，大致有几下几点：一是行政机关执法理念错位，不仅没有把执法为民作为行政执法的根本理念，而且大有玩弄公众之嫌；二是听证程序并非强制性适用程序，而是选择性程序，在当事人提出时才适用，不提出时不适用；三是听证程序适用范围较窄，仅限于责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等有限的处罚种类，而大量适用的低额罚款、拘留却不适用；四是个别行政机关由于担心听证不易控制，而有意排除适用，尽量不裁决适用听证程序的行政处罚，或者干脆不告知当事人适用听证程序；五是公众法律知识缺乏，不知道如何适用听证程序；六是行政机关对律师介入案件有抵触情绪，律师执业受行政机关挟制较大，即使一些律师参与行政案件的处理，也为了能与行政机关保持良好的关系，而迎合行政机关，尽量不提起听证程序；七是听证程序本身也存在许多缺陷，缺乏可操作性，如没有专职听证人员、对听证参加人、证据、阅卷、申请受理、审理、裁决等都没有具体的规定。这些问题的存在都制约了听证程序的适用。
二、听证程序完善的必要性和重要性
孟德斯鸠也说过:“自由只在政府没有滥用权力时才存在。然而这是一个永恒的经验，任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到他遇到限制时止。真想不到：即使是美德也需要有限制。”[⑤]听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱，它对于规范国家行政权力的行使，限制行政权力的滥用，促进公民参与国家管理，保障国家管理的民主性、科学性、合法性和合理性，保护公民个人和组织的合法权益有着极为重要和不可替代的作用。早在20世纪，特别是二战以后，发达资本主义国家行政权急剧扩张，行政权侵犯私权的现象引起了以个人主义为基础的公众极大不满，遏制行政权的滥用引起了高度重视。同时，民众不再满足于选举代表参与国家管理，积极参与行政程序、通过行使抗辩权、监督权维护自己权益的愿望日益强烈。于是借鉴司法权的运作模式，将听证引入行政权领域，确立了听证制度。[⑥]我国在1989年10月制定的《集会游行示威法》中首次确立了行政行为说明理由的程序法律制度，随后便在立法中确立了听证制度并不断完善。但是与人民群众对政府的要求相比，当前的听证程序还远不能满足需要。鉴于前述听证程序存在的问题，进一步完善听证程序，建立良性运作的听证制度将对于促进法治建设具有重要意义。一是能够转变政府职能，增强政府的公信力，提高行政效能。政府的公正形象不可能“不证自明”，公众对政府的信赖也必须靠正义来培养。政府的职责不仅在于伸张正义，而且这种伸张必须明显地、毫无疑义地被世人所见。因为公众对政府的合理期待不在于政府能够做什么，而在于他们可能会做什么。只要政府有偏私的可能性，公众就会对其失去信赖。二是听证在客观上能够发挥监督行政机关，确保其依法行政和公正、合理行政，提高行政质量，实现社会公平正义，构建和谐社会。听取两面意见是公正裁决的根本，更是公众对政府行为实施监督的重要途径。在听证程序中，各方当事人全部到场，充分参与和辩论，政府裁判的过程在群众心中一目了然，对行政执法的不当行为也可能及时提出，迅速纠正。韦德认为：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[⑦]三是能够满足公民参与国家事务的权利，保障公民的合法权益，减少公民对行政机关的抵触情绪，密切行政机关和公众的关系。国家事务只有在群众充分参与下处理，才能体现人民意志，使国家得以长足发展。四是能够维护社会秩序，巩固国家政权。一定的社会秩序不可能靠高压来实现，而必须使公众的情绪得到一定程序的释放。听证程序给当事人各方提供了释放各自情绪的机会和途径，为社会秩序的实现发挥着不可替代的作用。只有社会秩序的实现，国家政权才能稳固。五是能够从源头上预防和减少腐败，加强廉政建设。权力必须受到监督，英国思想史学家阿克顿勋爵的名言：“权力导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。而当事人的参与是对政府权力行使的最好监督。六是能够培植公众的法律信仰,奠定现代法治社会的根基。公众较强的法律信仰是“依法治国”的基础，没有公众对法律的极大信仰，任何法律都不可能得到有效实施。只有公众信仰法律，相信法律是解决社会矛盾的最后途径，法律才能得到彻底贯彻，国家的执法成本才能降到最低。听证程序，当事人以看得见的方式见证了法律的公正实施，见证了政府对正义的维持。长期下去，公众就会产生对法律的信仰，我们依法治国的策略才能逐步得到实现。
三、完善听证程序的几点意见
（一）扩大听证程序的适用范围。
听证程序的适用范围是指行政机关在作出哪些不利于行政相对人的行为之前需要听取行政相对人的意见和辩解。对权力进行监督，使公众能够以看得见的方式见证公正，是政府的职责，更是行政程序法的使命。当行政主体在作出不利于行政相对人的决定时，听取行政相对人的意见和辩解就是行政程序法的应有之意，听证就成为了当事人的基本权利。除非万不得已，政府一定要给行政相对人以辩解的机会。但是我国法律、行政法规对听证程序的适用范围不仅采取列举法的模式，而且种类极少，仅限于制定规范性文件等抽象行政行为和责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等数量有限的具体行政行为，不能充分发挥听证程序的效能。为此，建议将列举法改为排除法，仅对不适用听证程序的一些行政行为予以明确规定。因此，根据行政行为的性质和设立听证程序的目的，笔者认为，以下几种情况可以不适用听证程序：一是不涉及第三人利益的批准行政许可的案件，这对行政相对人来说，是纯获利益的行为，没有影响到其个人的合法权益；二是当事人对案件事实和处理意见没有异议的案件，这也是为了节约行政成本，提高行政效率的需要；三是当事人经调解达成协议的案件；四是当场处罚的轻微治安案件；五是涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的案件。除此以外，根据行政法的精神，所有行政行为都应当适用听证程序。特别是对法律、法规和规章规定应当听证的事项，更不能怂恿当事人放弃听证权利，或借口情况紧急而排除听证程序的适用。
（二）听证人员。
1、听证人员必须是专职人员。当前我国听证一般由行政法制部门人员或非办案人员以外的本单位其他人员组织和主持，而行政裁决的决定权仍由行政首长行使，不符合直接审理原则。直接审理原则是指为保证裁判者能够公正审理案件，要求裁判者在审理案件中必须直接听取当事人提供证据，质证和辩论，并直接观察其态度表情或证据物体的实际情形，明白事实真相，作出公正的判断。而行政首长受繁重事务性工作的限制，不可能逐案亲自参加审理。而仅靠间接听取办案人员的汇报，很难保证裁决的正确性。笔者认为，行政首长既然将举行听证的权力委托给了行政法制部门，作出决定的权力当然也可以委托。为此，建议行政机关设立独立听证机构，至少要明确专职的听证人员，负责受理、审理、裁决行政听证案件。
2、听证人员必须是专业人员。听证程序具有很强的专业性，并非人人可以胜任，听证人员不仅必须具有较高的道德修养，而且要具有较强的专业知识和能力。公正的裁判必须有公正的裁判人员按照公正的程序才能作出。对听证人员的任命也必须严格控制，明确任职资格和任命权限。笔者认为，听证人员应当道德良好，为人处事威严、公平、谦和，处理公务勤勉、耐心、得体，具备较高的法律素养和法律技能，拥有丰富的社会阅历和实践经验，最好能够从社会上的成名律师中通过公开竞争考试选聘。对听证人员的罢免也必须规定严格的程序，建议非因徇私舞弊、滥用职权，经行政首长提出，全体人员三分之二以上通过不得免职，以保证听证人员能够放心大胆地履行职务。
3、听证人员应当独立行使职权。听证程序具有很强的司法性质，听证人员不能独立行使职权，其裁判的公正性就会受到当事人的质疑。听证人员在处理案件过程中应当排除包括本部门行政首长在内的一切人员的干预，禁止单方接触当事人，避免不当行为，以免影响案件的公平审理。
（三）听证参加人。
1、办案部门的办案人员。是指对案件承担受理、调查、提出初步处理意见的办案单位的公务员。其职责是在受理案件后，认真调查，搜集有关证据，查清案件事实，提出初步处理意见，并向听证人员提出听证。其承担类似于司法裁判中检察官的控诉职能。
2、行政相对人。也即案件的当事人，是指其权利可能受到行政机关行政行为不利影响的公民、法人和其他组织。在听证过程中，其承担的职能是对行政机关剥夺其权利、或不赋予其权利的行为提出申辩意见，提供证据，以保护自己的合法权益。当事人一方或双方人数众多时，应当由当事人自己推选代表人参加听证，而不能像农业部《农业行政听证程序规定》第七条所规定，由行政机关指定代表人。
3、第三人。即除本案当事人之外的利害关系人。包括由于案件的处理结果可能对其权利义务产生影响，为了维护自己的合法权益而参加听证的所有公民、法人和其他组织。由于其所处的地位不同，或者帮助办案部门，或者帮助行政相对人，其对行政裁决不服，也可以提出复议或起诉。
（四）代理人参加听证
让代理人参加听证，既是保障当事人合法权益的必需，也是提高行政效率的需要，行政机关不仅应当允许，而且应当支持当事人聘请律师或其他人员作为代理人参与听证。除因特殊原因，如严重疾病、残疾、年老等原因不能参加听证程序的以外，一般应当亲自参加听证。当然，当事人不参加听证不影响案件的审理。对于特殊情况，也可在当事人居住地组织听证，以方便群众。
（五）听证公开举行。
为了保证公众对行政机关的监督，听证程序应当以公开举行为原则，以不公开举行为例外。除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私及法律规定不能公开举行的外，一律应当公开举行。公开举行的听证，应当向社会公布，于听证前接受社会公众的旁听申请。对旁听人数也不应当限定。
（六）证据规则。
证据是程序的灵魂，离开了证据的证明作用，任何程序都会变得毫无意义。证据具有客观性、相关性和合法性的特征，任何非法获取的证据应当在听证程序中排除，不得作为不利于当事人的证据。听证程序的举证责任根据行政行为是依职权作出的还是依申请作出的而不同。依职权作出的行政行为应当由行政机关承担举证责任；而依申请作出的，当事人则应当承担举证责任。听证案件的证明标准我国法律没有规定，但是我国《行政诉讼法》第54条规定了关于法院对行政诉讼案件的判决标准。依据行政行为的性质，参照国外的做法，笔者认为，“证据优势规则”应当成为听证程序的证明标准。
（七）案卷阅卷权。
阅卷权是指利害关系人在听证整个过程中，有查阅行政主体制作的与行政案件有关的卷宗材料的权力。了解案件的情况是当事人行使辩护权力的前提。“如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须提到纠正或驳斥这些说法的公平机会。”[⑧]故阅卷权是当事人的自然权利，是防卫权的自然延伸，更是提高听证效率的保障。而我国有关规范性文件却鲜见对当事人的阅卷权有明确的规定。故笔者认为，应当将当事人的阅卷权规定在听证程序中，并且阅卷权的主体应作广泛界定，不仅应当包括当事人，还应当包括第三人及其代理人；阅卷的范围应为除法律明令禁止（即涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的材料）以外的所有材料；阅卷的方式不仅包括查阅，还应当包括摘抄、复制；阅卷的时间应当自办案人员向听证部门提出听证起至听证程序开始前止。
（八）听证程序的启动和准备。
对于除法律明确排除适用的案件外，听证程序的启动首先应当由办案部门在法律规定的调查期限内依职权向听证部门提出；其次，行政相对人和具有独立请求权的第三人也可以提起听证程序申请。当事人申请听证，而行政机关不予受理的，必须书面说明详细的理由，并告知当事人可以提起复议或起诉。听证部门应当将听证的时间、地点、方式在举行听证前的合理期间内提前通知有关人员，以方便有关人员作出充分的准备。
（八）审理和裁决。
一是听证应当由一至三名听证人员参加，明确一名听证人员为主持听证员，由书记员负责记录。听证记录应当全面、客观、真实地反映听证的全过程。
二是当事人对与听证案件有利害关系或对听证案件有个人偏见的听证人员可申请回避。听证人员也可自行申请回避。
三是听证书记员应当在听证举行前宣布听证纪律。有关人员不遵守听证纪律、扰乱听证秩序的，可由听证人员采取强制性约束措施，或给予拘留、罚款等行政处罚，以保证听证程序的正常进行。
四是听证应当按照调查、辩论、最后陈述等程序进行。首先由办案部门就所办理的案件陈述查明事实，提出处理意见。当事人有权陈述对自己有利的事实，提交相关的证据，发表自己对法律适用问题的看法，对办案部门提出的不利指控进行抗辩。其次，办案部门的办案人员与当事人、代理人应当对案件事实的有无、证据的真伪、适用法律、法规的正确与否等方面相互进行辩论、质证。最后，由行政相对人作最后陈述。
五是听证结束后，听证人员应就查明的事实、办案部门提出的处理意见、当事人的辩解进行合议，并在尽可能短的期限内根据听证记录作出裁决意见。我国由于法律未明文规定听证记录的使用，一些行政机关竟然排除听证记录作为定案依据，是不符合听证程序设立的立法原意和立法精神的。裁决意见应当指出办案部门和行政相对人提供的证据中的捏造、虚假之处，详细列明推理过程、作出决定的理由和根据，以达到“直者快，曲者畏，渐渐心平，可以息争”[⑨]的目的。听证人员作出的裁决意见，应当充分论证作出裁决的理由，以给当事人一个明确的解释。当事人没有异议的，即为该行政机关的裁决；有异议的，可在合理期限内向行政首长提出，由行政首长最后作出决定。当然，行政首长如果对听证人员的裁决意见予以否定，也必须充分说明理由，以及有关的法律依据。行政决定应当迅速送达有关人员，并于送达时生效。
（九）救济途径。
“有权利必有救济”。凡是作出不利于当事人的决定可能侵犯当事人合法权益的，都应当给予当事人一定的救济途径。除前面所说的对于当事人的听证申请不予受理时应当给予救济外，行政相对人在不服行政主体作出的行政行为时，也必须给予通过法定途径在法定期限内获得救济的权利。行政机关应当将相对人救济的时间、方式和向何种机关请示救济等事项告知行政相对人及有关利害关系人。利害关系人可视情决定是否向上级行政机关提起复议或直接向人民法院起诉。具体行政行为侵害行政相对人合法权益造成实际损害的，行政机关应当给予国家赔偿。
四、裁决先例的总结、公布和指导作用
由于行政管理工作是一项经常性、涉及面广的工作，而且随着客观情况变化无常，行政机关必须根据情况适时调整工作策略，进行正确的判断和处理，裁判先例原则上不适用于行政案件。但是，由于行政机关代表公权力的地位，为了维护法律的统一性、严肃性、公平性，行政机关应当坚持诚实守信原则，保证其决定的一致性，特别是对于相同性质、相同情况的行政案件的处理，必须适用相同的标准和原则，以发挥法律的预防功能，而不能随意变化，反复无常，言而无信，那样就不仅会损害行政机关的权威，更无助于法律目的的实现。在国外，不仅英美等判例法国家依先例裁判行政案件，而且大陆法系的法国、日本等国家也均有司法先例指导行政工作的实践。为此，我们国家行政机关每年将所裁决的案件进行梳理、总结，筛选出一些质量高、具有指导意义的典型案件进行汇编，向社会公布，以指导本级及下级办案部门以后的案件办理工作，接受公众的监督。当然，这些裁决先例不具有立法意义，当情势发生变更时，行政裁决也应当予以及时调整。随着裁决经验的积累，行政机关还应当不断地总结出一些指导行政工作的原则、规则，这对于完善行政法规、指导行政实践活动也具有重要理论和实践意义。

作者简介:胡贵省,1972年生,郑州大学09年法律硕士研究生

参考文献:

1、王名扬著，《美国行政法》（上卷），中国法制出版社1995年版。
2、王明扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。
3、王明扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版。
4、[英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版。
5、傅华宋石效贵李占国编：《实用行政程序法》,中国人民公安大学出版社，1991年版。
6、万毅：《程序正义的重心：底限正义视野下的侦查程序》,中国检察出版社，2006年版。
7、王万华主编：中国行政程序法汇编，中国法制出版社，2005年第1版。
8、[清]万维翰《幕学举要》。

[①]中国古代行政法研究//www2.tianyablog.com/blogger/post_show.asp?idWriter=0&Key=0&BlogID=418105&PostID=4805704
[②] [英]载维·M·沃克主编，北京社会与科技发展研究所组织翻译：《牛津法律大辞典》，光明日报出版1989年版，第69页。
[③] 王明扬著，《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第161页。
[④] [英]威廉·韦德著《行政法》，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。
[⑤]王名扬著，《美国行政法》（上卷），中国法制出版社1995年版，第90页
[⑥] 参见[英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第133页；美国宪法修正案第5条、第14条；美国1946年《行政程序法》以成文法形式确立了行政听证制度；王明扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第154页；德国《行政程序法》第26条。
[⑦] [英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第93页。
[⑧] Kanda v. Government of Malaya [1962] AC 322.
[⑨][清]万维翰《幕学举要》，//blog.sina.com.cn/s/blog_5ee8f0d00100chn9.html

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