论法国公法中地方公共团体的概念

【出处】原文刊于《东南学术》2010年第1期
【摘要】准确理解地方公共团体的概念是认识法国地方制度的前提和基础。以法国现行宪法的措辞为根据，结合宪法委员会、最高行政法院等之解释以及法国公法之学说，分析地方公共团体的概念，及其与地方团体和行政区域之区别。在此基础上，针对地方公共团体及相关概念的中文翻译提供了更准确的见解。
【关键词】法国公法；地方公共团体；地方团体；行政区域
【写作年份】2010年


【正文】

现行的法兰西1958年宪法（2008年7月21日最近一次修正）第十二章有关“地方公共团体（collectivité territoriale，以下简称为‘CT’）”的规定，构成了法国地方制度的基本框架。在法国宪法与行政法中，地方公共团体被认为是一个极为基础和重要的概念，它是理解法国特色的地方制度的关键。然而，在法国公法领域中，还存在着一些相似的概念——“地方团体（collectivité locale，以下简称为‘CL’）”和“行政区域（circonscription administrative，以下简称为‘CA’）”，这些概念常常与地方公共团体存在相互混淆的“暧昧”关系，法国的公法学说对此也存在特定的争论。对于那些域外的法国公法研究者而言，在这些基本概念理解上的偏差常常使对法国地方制度的理解相差甚远。在这个意义上，所谓“失之毫厘，谬以千里”，可以十分形象地描述概念理解准确性对制度认识正确性的决定性影响。本文以考察法国公法中的地方公共团体的概念为目标，以便为正确理解法国的地方制度提供一种基础性的知识。

一、1958年宪法中的“地方公共团体”及相关概念

在法国1958年宪法中，“地方公共团体”一词最早出现在第十一章，并被作为该章的标题。该章的首条（第72条）分三款规定了地方公共团体概念的基本内容，主要是：“（1）共和国的地方公共团体是市镇、省及海外领地，所有其它地方公共团体经由法律设立之。（2）地方公共团体由民选议会依据法律规定实施自治。（3）在各省及各海外领地内，政府所派代表确保国家利益、行政监督与法律之遵守。”

该条第1款是列举地方公共团体的种类和外延，而不是对其概念内涵的定义，后半句授权议会以法律来设立“其他的地方公共团体”，据此，法国议会曾以法律设立了“大区”作为一种新类型的地方公共团体，从而使法国形成了依次为市镇、省、大区等的地方公共团体体系。在2003年修宪时，大区则直接被宪法典所确认，从而获得了宪法效力。

第2款规定的是地方公共团体的自治地位及自治机关，它确立了法国地方自治制度的宪法基础，但也由于包含“依照法律规定”的措辞，使地方公共团体的自治活动受到议会法律的限制。值得注意的是，本款规定的地方公共团体的自治机关仅仅明示为地方的“民选议会”。

第3款的规定较为特殊，需要稍加解释。虽然第2款将地方公共团体设立为自治单位，但这并不排斥国家的行政监督，而欲使之具有实效，就不能令其仅囿于巴黎，因此向地方派驻国家代表就成为必要。第3款的规定恰恰是为派驻于地方的政府代表提供了合宪性依据，也为其监督地方自治活动（行政监督）提供了合宪性依据。以此款的规定为依据，在行政组织法的实践中，国家向各地方公共团体（最初是省和海外领土）派驻了数量相当可观的国家机构，这些机构在特定的地理范围内代表国家实施国家行政、提供国家服务，并对地方公共团体的自治活动进行监督，由此还形成了法国行政法上另一个重要的法律地理概念——“行政区域”。本款规定在2003年修宪时有所变动，其中的“各省及各海外领地”被修改成了在“共和国的地方公共团体”内，因此，派驻地方的政府代表具有了普遍性。

尽管随着法国宪法的不断修改，最初的第十一章变成了现在的第十二章，地方自治也不断加强，但地方公共团体作为该章的一个基本概念并没有发生变化。那么，在法国宪法的其他部分，是否也出现过“地方公共团体”可以用于辅助地确定其含义，或者是否出现过其他类似的概念呢？除第十二章以外，宪法第24条有关议会的规定中也出现了“地方公共团体”，其中规定，“参议院议员间接选举产生，参议院应确保共和国的各地方公共团体的代表性。”这是第十二章以外唯一一次出现地方公共团体。

此外，宪法第五章出现了一个类似的概念——“地方团体”。第五章是规范议会与政府之关系的，其第34条在划分议会与政府的职权时规定，“下列事项之基本原则由法律订定之：……地方团体的自治行政、权限及财源；……。”易言之，议会法律确定基本原则，政府根据法律所确定的基本原则制定更为详细的条例或命令。“地方团体”仅在宪法中出现了这一次，其所指究竟为何，尤其是它与地方公共团体有何关系，宪法则留下了解释的空间。在2003年修宪时，修宪者刻意改变了第34条的措辞，将“locale”改为“territoriale”，[①]也就是在宪法上废止了地方团体的提法，而独采地方公共团体的概念。

由此可见，在法国宪法文本以及宪法实施的过程中，有三个相关的概念是需要明确其含义的，即地方公共团体、地方团体与行政区域，其中以地方公共团体最为稳定和重要，地方团体的概念虽已被废除，但对解释地方公共团体的概念亦有所帮助，行政区域的概念虽然未直接出现在宪法中，却与宪法第72条的实施密切相关，亦是甄别地方公共团体概念的关键。

二、地方公共团体的概念

（一）地方公共团体观念的源流

在研究法国公法的地方公共团体之前，需要先予明确的是，类似的观念在欧洲公法的历史发展中是一个普遍的现象，也具有悠久的历史。根据韦伯（Marx Web）基于社会学视角的考察，在西方特定的社会、经济、政治、历史等条件的孕育下，西方的中古城市逐渐“转变成一个具有自律性与自治性的（虽然程度各有不同）、机构化的团体，一个能动的地域团体”，而使西方城市成为“团体”的两个因素——“共同体性格”与“市民身份资格”，在东方城市中则付之阙如。与东方的城市不同，“西方的城市，特别是中古的城市，……不仅只是个经济上的工商业所在地，政治上（通常）的要塞或镇戍，行政上的法庭所在地，除此以外，它还是个誓约共同体的兄弟盟约。……中古的城市则是个誓约的‘自治体’（comune），在法律上具有‘法人团体’的地位，虽然此一概念也是逐渐发展而来的。” [②]在后来的公法发展中，城市的这种“法人团体”身份，则被人们顺理成章地扩展到了非城市的地方共同体，从而具有了一般性。

当然，在不同时期和不同地域，地方法人团体的观念可能有强有弱，有前进亦有倒退。在法国近现代公法理论中，明确的地方公共团体概念基本上是进入20世纪以来才被采纳。根据巴夸亚尼斯（Constantinos Bacoyannis）博士在其学位论文中所作的溯源考证，地方公共团体这一表述最早是狄骥（Léon Duguit）在1903年开始使用的，后来被弥舒（Léon Michoud）、玛尔贝格（Raymond Carré de Malberg）、豪朗（Louis Rolland）等知名的法国公法学家沿用，其大意是指“附着于一定领土的人的集合的整体”，之所以要创造出地方公共团体这一概念，是因为人们“需要一个专门的表述，用以指代一个比国家更狭义的集合，……并使有关的人的集合的组织以法人的形式出现”。[③]

可见，之所以明确采用地方公共团体的概念，是因为人们需要在国家的公法人格之外创造出另立的公法人格。但需要特别补充的是，这并不意味着国家法人的观念比地方公共团体法人的观念更悠久。韦伯的考察说明，欧洲中古城市在13世纪末就已经被看作是法人团体了，而法律意义上的国家直到1648年《威斯特伐利亚和约》（The Peace of Westphalia）以后才开始形成。地方公共团体法人的观念之所以在20世纪初期再次崛起，是因为之前的欧洲社会基本上都经历了绝对的国家（国君）主权阶段，地方的法律人格受到长时期的压制和排斥。当然，我们也不能不注意到20世纪初以来的社会背景，就是工业革命带来了地方事务的激增和复杂化，这超出了国家（中央政府）的掌控能力，地方职能相应地俞受注重，地方公共团体法人的观念迟早要树立起来。

（二）地方公共团体在法国公法中的基本含义

巴夸亚尼斯博士的考证说明，地方公共团体的概念早在现行1958年宪法制定以前就已经被学术界广泛使用了，而现行宪法只是采用了一个已知的名词。但宪法第72条既没有总结以往有关地方公共团体的学说，也没有给出一个法律上的权威定义。因此，地方公共团体的概念仍然需要解释。作为释宪机关的宪法委员会，曾作出很多关于地方公共团体的判决，这些判决涉及地方公共团体的方方面面，诸如自治原则的宪法效力，国家监督自治之行政措施的合宪性及其监督密度，自治财政的独立性及其范围等等。[④]但是，宪法委员会从来没有直接和正面地解释“地方公共团体”的概念内涵，也没有明示它与其它相关概念的区别。这或许是由于地方公共团体对现行宪法而言是一个继受的、而不是创造的概念，因此不管是宪法文本还是宪法解释都大可以将它视为一个当然的概念。

法国公法学界对于地方公共团体的概念和基本性质多有论述，而且形成了比较一致的看法。根据一本广为引用且多次再版的《达鲁兹法律术语辞典》的解释，地方公共团体一词是“公法实体的一种普通表述，它对应于在地理上定居于国家领土的特定部分的人的集合，由国家赋予法律人格和由民选机关进行自治的权力。它拥有自己的资源，尤其是财政资源。”[⑤]而大量的行政法、地方公共团体法的论著在定义地方公共团体时大都一致地包含了上述几个语义要素，即，“公法人（实体）”的一种、“人的集合”、附着于“国家领土的特定部分”、由国家赋予的“法律人格”、享有“自治权（限）”以及由“民选机关”实施自治。除这几个必不可少的语义要素以外，人们也会经常提到地方公共团体的自治财政、国家的行政监督等。这些语段，再加上宪法第72条的列举，应足以说明法国法上的地方公共团体是什么。

厘清地方公共团体的概念经常需要分析其与国家的关系。国家与地方公共团体构成了一种地域性分权的关系，二者在公法上是并立与平等的主体，国家只能对地方公共团体的活动进行监督（le contr?le），但命令指挥权（或称为监护权，la tutelle）早已废止。从公法人格的来源上看，早期欧陆的公法理论多将国家作为最重要的公法人，国家的法律人格不由其他公法人格所派生，却派生其他的公法人格，这构成了地方自治权传来说的基础。但随着地方自治宪法确认的加强（如法国03年修宪），传来说已被抛弃，代之而起的是制度保障说。

（三）地方公共团体的要素

分析地方公共团体的要素有利于认识这一概念本身，也有利于将地方公共团体与其他易混淆的概念区别开来。一般而言，地方公共团体作为公法人，具备以下四个要素：

1、国家领土之一部。地方公共团体是一种地域性公法人，它与国家一样，必须要依附于特定的地域，存在于特定的地域，并在特定的地域内实施自治活动。但与国家不同的是，作为地方公共团体要素的地域只是国家领土的某一特定部分，而不是全部。

2、住民。所谓住民，即住居于该地方公共团体的居民，但仅以具有法国国籍者为限。[⑥]地方公共团体在本质上是人的集合，因此定居于其地域范围内的住民是地方公共团体的必不可少的构成要素，并且住民是法人理论上所谓的“社员权”的主体。与社员权相对应，地方公共团体内部应包括各种的民主设置。也正是因为住民的因素，各地方公共团体依宪法第24条在参议院中拥有平等的代表权。

3、自治权。自治权是地方公共团体处理自治事务的权限，包括立法、行政、人事、财政等各个方面，其内容可以与国家能力、国家职能或国家服务相类比，但二者的范围却是严格界分的。受保障的自治权限的存在是防止地方自治空洞化的关键。

4、自治机关。地方公共团体在实施其自治活动时，要通过特定的机关实现其作为公法人的组织化状态，宪法第72条则明示了地方议会作为自治机关的地位以及“民选”的要求。缺少自治机关，住民的自治意愿就无法得到表达与执行。

上文所列举的地方公共团体的四个要素，代表了多数法国公法学者的一般看法。

三、地方公共团体与地方团体

在2003年修宪以前，地方团体曾经作为一个宪法概念存在了45年之久，但宪法没有明确它与地方公共团体的区别，因此我们只能借助于宪法解释的方法，考察宪法委员会的相关判例。此外，最高行政法院也常常在行政判决或咨询意见中涉及到宪法条款的解释。议会制定的法律和政府制定的行政条例也经常表明议会和政府对某个宪法概念的看法，这对研究上述两个概念的区别也有辅助性作用。

（一）宪法委员会的看法

如前文所述，宪法委员会关于地方公共团体的判决虽然数量众多，牵涉面极广，但却从来没有明确界定地方公共团体的概念，更没有清楚地表明它与地方团体的区别。法沃赫（Louis Favoreu）教授曾归纳宪法委员会历史上的有关判决，试图将之分为两个阶段。

第一个阶段，“宪法委员会的判例，尤其是1975年11月19日的判决，提出了二者之间的区别，地方公共团体包括省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方公共团体如巴黎，而地方团体则只包括省和市镇，但同时包含附属于省或市镇的地方性公务法人，或者更广义地，还包括所有的地方团体的组合或支分。”[⑦]可见，地方公共团体与地方团体在此时是呈现交集的关系，也因此，二者之间的区别是默示地存在的。海外领地属于地方公共团体的范畴，但却不处在地方团体的范围内。而地方性公务法人则属于地方团体，而不是地方公共团体。

据此，学者们进一步总结认为，地方公共团体与地方团体出现在宪法不同的部分，宪法第34条的地方团体的自治原则仅具有立法效力，而宪法第72条规定的地方公共团体的自治原则却具有宪法效力。[⑧]这也就意味着，地方团体外延中不与地方公共团体重合的部分，即地方性公务法人、地方团体的组合与支分，其自治地位仅受法律保障，而不受宪法保障。

但是，第二个阶段，即自从1982年地方分权改革以来，如法沃赫教授总结的那样，“宪法委员会则逐步在判决中混淆了这些区别，通过将自治原则无差别地适用于地方公共团体和地方团体，而使两类不同主体的自治原则统一地具有了宪法效力。”[⑨]可见，从1982年地方分权改革以来，宪法委员会倾向于将这二者视为同义语。

（二）最高行政法院的看法

除了宪法委员会以外，最高行政法院也涉及到了地方公共团体与地方团体的关系，这是不可避免的，因为地方公共团体和地方团体都是行政职能的担当者，行政司法不可能对此保持沉默。

宪法委员会的宪法解释与最高行政法院的法律解释的关系可类比于宪法规范与法律规范的关系，前者在效力上居于上流，行政司法必须以宪法司法为依据。即使是偶尔涉及宪法条款的解释，最高行政法院也要尊重宪法委员会的判例。这就决定了最高行政法院对地方公共团体与地方团体的关系的看法，必然会与宪法委员会保持一致的。就目前的情况来看，地方公共团体与地方团体在最高行政法院眼中是同义语。例如，在1993年的年度报告中，最高行政法院曾经指出，地方公共团体和地方团体这两个概念具有相同的法效力与范围。[⑩]

对于宪法委员会和最高行政法院的看法，莫尔梭（Jacque Morceau）教授总结道，“最高司法机关们（指宪法委员会和最高行政法院）在同义词的意义上使用这两个概念，并且主要的原则是，区别这两个概念是非常困难的。”[11]因此，如果不考虑宪法委员会在前一阶段的宪法司法实践，可将二者等同。

（三）立法与行政部门之看法

就立法而言，法国议会在1996年2月21日颁布了一部专门规范地方公共团体的法典，其名称为“地方公共团体法典（Code Général des Collectivités Territoriales）”，然而，该法典的原型却是内政部起草的一份以地方团体为名称的法案——“地方团体一般指南（Direction Général des Collectivités Locales）”。两份文件都没有给出地方公共团体或地方团体的定义，但从内容来看，却都包含了市镇、省、大区、海外领地、具有特殊地位的地方公共团体、地方公务法人等各类主体，因此是取的地方公共团体与地方团体的最大“并集”。可见，立法与行政部门都试图进行扩大解释，以尽量避免遗漏为原则，只是在概念使用偏向上各有好恶而已。

（四）学说上之看法

学说上的看法更为自由，当然也就更为复杂和多样。总结法国公法学界的观点，大体上有以下几种：

第一种是区别说，认为二者不同，并且在概念使用上具有偏向性。以法沃赫先生为代表的埃克斯学派大体上是持这一见解的，即从宪法的文义出发，倾向于宪法委员会的第一阶段的实践。此外，作为埃克斯学派的一员，巴夸亚尼斯博士还证明了，“存在一些非领土性的地方性团体，也存在一些非地方性的领土团体。”[12]如此可以断定，二者应是相交的关系。在宪法委员会进入第二阶段将二者混同以后，埃克斯学派则比较主张使用地方公共团体的概念。[13]

第二种是同义说。前文提到的达鲁兹法律术语辞典对“地方团体”的解释是：“实践中经常作为与地方公共团体的同义语来使用的表述。”[14]而求诸于法国地方制度法的各种论著，则会发现，既有以“地方公共团体法”[15]为名称的，也有用“地方团体法”[16]来命名的，但这两类名称不同的著作所涉及的范围却是相同的。即使是在法沃赫教授所划分的第一阶段，莫尔梭教授也认为，宪法委员会并没有在这两个概念之间作出区分。当然，人们也不得不承认，既然宪法文本使用了两个不同的概念，也就无法将二者完全视为同一概念，因此只能取同义语的看法。

第三种是错误说，即认为地方团体的表述是1958年制宪者的疏忽、大意和错误。威尔波（Michel Verpeaux）教授曾经以猜测的口吻认为，“宪法使用地方公共团体和地方团体两个概念是一个疏忽、大意或者错误，从1958年宪法的草拟过程的准备性文件中可以得到证明。”[17]这种认识在文献考据的意义上是有道理的，而且后来2003年修宪时取消了地方团体的表述，更可以证明上述结论的事实性。但从法学的立场出发，却不能不对这一观点予以批判。宪法学者的重要任务是以宪法文本为标尺来谋求宪法的恰当解释，如何能去从事“证明宪法文本或宪法概念为错误”的工作呢？这样的作法会引起法秩序的颠倒，显然宪法委员会不可能在其判决中宣布地方团体是制宪时发生的小错误。

最后，还有一种调和说。沙普斯（René Chapus）教授曾经试图调和地方公共团体与地方团体之间不易分开的区别，他使用了“地方领土团体（collectivités territoriales locales）”的表述，从而将两个概念糅合到一起。[18]这是取了地方公共团体与地方团体的最大“并集”，不再追究二者之间的区别，而仅注重二者与国家的区别。

上述几种学理看法中，以法沃赫教授为代表的埃克斯学派的说法最为贴近公法实践，不仅以宪法文本为依据，而且切合宪法司法的实践演变，而其倾向使用地方公共团体的主张，更是被后来的法国修宪所印证。随着2003年修宪废止了地方团体的概念，上述几种看法的争论也相应地结束了。但这些争论仍然有助于人们辨别地方公共团体的外延。

四、地方公共团体与行政区域

地方公共团体与行政区域的区别不像地方公共团体与地方团体那样难于分辨，它们是两个截然不同的概念，差异性远远大于相似性，因此，在法国公法上对二者的区别不存在任何争论，法国学者也较少论及。但对于域外的学者来说，却较易引起混淆。笔者曾经在拙文《法国国内公法领土观的基本概念与借鉴》[19]中稍作论述，此处作更深入的研究，提出更明确的结论。

（一）基本前提不同

地方公共团体的形成前提是地方分权（la décentralisation），而行政区域的形成前提是权力下放（la déconcentration）。

地方分权与权力下放的区别是极显著的，前者“建立于地方利益的概念上，是指区别于国家的公共团体，由民选议会自由治理，由宪法规定并受法之保障，具有法人资格、财政自主权和自身的审议与执行机关，得在行政法院和审计法院的监督之下负责独立于国家的财产管理和公共服务。”[20]而权力下放则不同，它是“权力在同一机关内部转移的技术，其中，一个高级机构的决定权向同一机关中的下级机构转移。”[21]因此，地方分权是一个去（dé-）中央集权（centralisation）化和增强地方自主性的过程，而权力下放则有利于国家（中央政府）通过行政区域和各行政区域内的权力下放机关加强对地方的控制。

基本前提的不同决定了，地方公共团体强调地方利益及其与国家利益在公法上的分立，而行政区域则是落实国家统一性与一致性、纠正地方差异性与灵活性的工具。

（二）法律地位不同

地方公共团体是具有宪法效力的公法人，而行政区域则不具有公法人的地位，也不具有宪法效力。

这种主体性与效力的差别直接来源于宪法第72条的规定。就主体性的差别而言，地方公共团体是一个独立于国家的公法人，而行政区域只能说是国家行政受地域限制而不得不采取的一种法律地理概念，它在人事、财政、权限等方面完全依附于国家（中央政府），甚至在提到这种依附性时，更准确的说法常常是行政区域内的权力下放机关对国家的依附性，由此可见行政区域的主体性的缺乏。

就效力的差别而言，宪法第72条使地方公共团体成为一个宪法概念。当然，这并不是说地方公共团体的概念只出现在宪法而不出现在行政法中，而是说，地方公共团体因获得了宪法的承认而具有宪法上的等级，并且地方公共团体的自治原则也经宪法确认具有宪法效力，是法律所不能擅加否定的。而行政区域没有出现在宪法中，是一个行政法上的概念，或者是一个法律和行政创造的概念，它不具有宪法效力，法律也就当然可以自由地加以变更。

（三）表现形式不同

二者在表现形式上的差别主要体现在种类与层级上。地方公共团体的种类目前主要包括大区（la région）、省（le département）和市镇（la commune）三类，此外还有特殊地位的地方公共团体以及海外的地方公共团体。而行政区域的种类稍多，包括大区、省、区（l’arrondissement）和市镇四级。

值得注意的是，地方公共团体对应于“类”的概念，而行政区域则对应于“级”的概念。笔者之所以特别斟酌其措辞，是为了体现二者各自的法律地位，因为不同种类的地方公共团体之间以及它们与国家之间互为独立的公法人，不存在行政上的隶属关系，但行政区域则是国家行政活动的地理范围，上下级之间存在行政上的隶属关系，上级行政区域对下级行政区域，或者更准确地说，上级地方国家机关可以指挥和命令下级地方国家机关，就像它们都从国家（中央政府）那里接受指挥和命令一样。

此外，地方公共团体与行政区域在表现形式上存在着包容关系。在目前的法国法中，地方公共团体在地域上同时又充当国家的行政区域，但并不是所有的行政区域都是地方公共团体。对此，王名扬先生在《法国行政法》中早已有明确的说明。[22]

（四）机关不同

对于地方公共团体而言，逻辑上是先有地方利益，后有地方公共团体，再有地方自治之机关。而行政区域则不同，大体上是先有权力下放机关，才有行政区域，反而是行政区域依附于权力下放机关。

地方公共团体的机关在性质上是地方性的，以执行地方自治事务、实现地方利益为目标。宪法第72条明确地指出了对地方公共团体机关的要求——“民选”。因此，在实践中，地方公共团体的机关主要包括直选产生的地方议会，以及它的执行机关，前者是宪法明确规定的，包括大区议会（conseil régional）、省议会（conseil général）和市镇议会（conseil municipal），后者则是附属于地方议会的执行机关，包括大区和省议会主席（président du conseil），以及市镇长（maire）。大区、省和市镇的议会是地方决策机关，表达地方民意，而大区和省议会主席和市镇长则是地方分权团体的执行机关，其中市镇长一身兼二职，同时也是国家的权力下放机关。

由于行政区域是地方国家机关实施国家职能的地理范围，通常人们把各个行政区域内的地方国家机关称为“国家的权力下放机关（l’administration déconcentrée de l’état）”，它们代表国家在地方提供国家服务，因此又称为“国家的代表机关（autorités répresentantes de l’état）”。其行政机构主要包括行政首长，即大区和省的国家代表（préfet），及其领导下的行政机构。国家的权力下放机关在法律上是附属于中央政府的，其官员由中央政府委派，而非由地方民选产生，其行政权力亦是来源于中央政府通过规章或命令的授予，并因此在理论上得由中央政府随时收回，其实施治理行为的效果也归于中央政府所代表的国家。

这里需要注意的是，在大区和省的层面地方议会主席与国家代表的区别。二者都是执行机关，但是，前者符合宪法第72条的“民选”的要求，而后者一直是由中央政府委任的。实际上，宪法第72条有关地方公共团体的“民选议会”的规定为法国的地方分权改革打下了伏笔。大区和省的国家代表早在58年以前就存在，但因它的非民主性而无法担当起地方自治的职能。因此，自1982年以来，大区长和省长都仍然保留了国家权力下放机关的地位，地方议会的主席及其领导下的行政机关逐渐发展为地方自治执行机关。在市镇一级，出于节约行政成本的考虑，市镇长则既充当了权力下放机关，也同时是地方自治执行机关。

五、 “地方公共团体”与相关概念的中文翻译

在明确了现行58年宪法中的地方公共团体的概念，及其与地方团体和行政区域的区别之后，笔者再来考察这些概念的中文译法，并为前文已经采用的译法提供一种合理性的证明。

（一）当今常见之翻译法

在我国当前的宪法与行政法学界，针对法国公法中的地方公共团体及相关概念展开深入研究的极为少见，这在很大程度上导致了“CT”及相关概念的翻译较为随意和缺乏深入考究。从目前的情况来看，“CT”一词主要有以下几种译法：

1、《世界宪法大全》和《世界宪法全书》的译法。姜士林先生主编的《世界宪法大全》和《世界宪法全书》中的译法是相同的。以较晚出版的《世界宪法全书》为例，“CT”被翻译为“地方单位”，在译注中并指出，“‘地方单位’原文为‘des collectivités territoriales’，一译作‘地方团体’或‘区域单位’”。[23]而同时，法国宪法第34条中的“CL”，也被翻译成“地方单位”，[24]并未与“CT”作刻意的区别。

2、王名扬先生在《法国行政法》中的译法。在《法国行政法》一书中，王名扬先生没有刻意区分“CT”与“CL”这两个概念，而笼统地使用“地方团体”一语，但该书所附法文目录将“地方团体”回译为“CL”。值得称道的是，该书明确区分了地方团体与（国家的）行政区域，指出地方团体是“一个独立存在的、以地域为构成基础”的“公法人”，“和国家的行政区域不同”。[25]这里的行政区域虽然没有给出法文原文，但显然是指“CA”。

3、鲁仁教授的译法。鲁仁教授翻译了一部法国行政法的巨著——里韦罗和瓦利纳两位教授的《法国行政法》。在该书第111页，鲁仁教授将“CT”翻译为“地方行政区”，在第267页，则分别用“行政管理区”和“地方行政单位”分别指代“CL”和“CT”，在第49页，又用“领土行政区”来指代“CT”，用“地方行政区或地方行政单位”来指代“CL”，同时用“事务管理区”来指用“CA”，在第99页翻译关于省的内容时，其译法是：“跟大区一样，省既是一级地方行政区，又是为设置国家行政机关而划分的管理区。”[26]在最后的《译名对照表》中，则没有区分“CT”与“CL”，列出了“collectivité”，并译之为“地方行政单位，地方行政区”。[27]

4、《各国地方制度》（许崇德教授主编）的译法，该书以专章研究了法国的地方制度，其中涉及了“CT”的概念，并将其译为“地方单位”。[28]但既没有涉及宪法第34条所使用的“CL”的概念（该书出版时法国宪法第34条还未修改），也没有论及“CA”与“CL”之间的区别。

5、张丽娟博士的译法。张丽娟博士在《法国修宪扩大地方自主权》一文中将“CT”译为“领土单位”。[29]但该文没有涉及到“CL”的译法。“领土单位”是明显的直译法，笔者也曾采取这一译法。

6、李晓兵博士的译法。李晓兵博士最近在致力于法国宪法典的翻译，他将译成的整部法国宪法（2008年修改后的版本）张贴于自己的博客上，其中将第34条（修正之后的）的“CT”译为“地方领土”，而将第十二章的同一概念译为“地方组织”。[30]

总结以上译法，“CT”的译法不外有（1）地方团体（或地方单位与区域单位）、（2）地方组织、（3）地方行政区（或领土行政区）和（4）领土单位四大类，具体表述中又有多种不同但却相近的措辞，这表明“CT”概念的译法仍然缺乏统一性。相关地，“CL”在翻译的过程中多未与“CT”作适当的区别，甚至被译为同一个术语，如果按“区别说”，这显然是个翻译上的错误，即使按照“同义说”，也不能将两个同义语译为同一概念。而“CA”的译法则视译者的偏好有不同的译法，王名扬先生明确使用了“行政区域”的译法，并与地方团体作了区别，而鲁仁先生的译法则显得较为含混，因为“事务管理区”的译法并不能说明“CA”的特征，以及它与“CT”的区别。

（二）可资借鉴之域外译法与历史译法

首先可以借鉴的是法国宪法的官方英译本，法国国民议会和宪法委员会网站上公布的英文版法国宪法将“CT”译为“territorial community”。[31]而总统府网站则将其译为“territorial units”，该版本自称是法国外交部和国民议会欧洲事务署主持翻译的。[32]英文中“territorial community”与“territorial units”的区别不大，若从英译间接翻译成中文，应当是“领土团体”或“领土单位”。

日本学术界将“CT”翻译为“地方公共団体”（即汉语的“地方公共团体”），这大体上是因为日本国宪法第92条使用的就是“地方公共团体”的概念。需要补充的是，日文的“地方公共团体”被日本官方译为英文的“local public entities”。[33]

我国台湾地区则将“CT”和“CL”均译为“地方自治团体”。[34]之所以采用“地方自治团体”的译法，在很大程度上是因为其《地方制度法》使用了“地方自治团体”的概念，该法第2条对地方自治团体的定义是：“指依本法实施地方自治，具公法人地位之团体。省政府为行政院派出机关，省为非地方自治团体。”需要补充的是，该法也在区别的意义上使用了地方自治团体与行政区域两个概念。

值得注意的是日本和我国台湾地区的翻译方法。实际上，在近代立宪的过程中，公法人、团体自治及地方公共团体（即地方自治团体或地方自治体）的概念是从欧陆移植到东方的。日本的地方自治继受了欧陆（以德国为主）的公法人理论和地方公共团体法人的观念。[35]而在我国清末的地方自治改革中，欧陆的地方自治体法人观则直接地，或者以日本为媒介间接地传入我国，当时的法律规范和法学理论普遍采纳地方自治体、地方自治团体和地方公共团体的概念。[36]这正是日本和我国台湾地区采用“地方公共团体”与“地方自治团体”译法的历史渊源。

（三）本文译法合理性之证明

日本和我国台湾地区的概念在很大程度上影响了本文的译法，同样重要的是，我国近代立宪运动中就曾经采用过地方公共团体和地方自治团体的概念，当然最为根本的是，地方公共团体的表述最准确地表达了公法人的本质。在本文中，笔者采用了“地方公共团体”的译法，同时，“地方自治团体”的意译法和“领土单位”的直译法也是笔者所不反对的。地方自治团体与地方公共团体的表述没有本质差别，之所以采用后者是因为“CT”的表述本身未将“自治”作为定语，但地方公共团体其实就是地方自治团体。

相比而言，“地方组织”、“领土行政区”和“地方行政区”的译法显得有失准确。“组织”和“区”的表述反映不出团体法人的性质，地方行政区的措辞甚至容易使人将“CT”与行政区域混淆。

为了表示“CT”与“CL”之间曾经存在的区别，笔者分别用“地方公共团体”与“地方团体”的措辞。而将“CA”译为“行政区域”，自然是没有任何疑义的。

必须承认，对于很多法律概念的翻译，没有一种译法能够完全准确地表达原意，但却存在一种最贴近原义的译法，本文的译法可以达到这样的程度。

（四）若干补充

最后，需要补充的是，笔者在写作本文的过程中发现，目前学术界在翻译一些与地方公共团体相关的法国法律概念时，存在若干明显的不当。一处是“Code Général des Collectivités Territoriales”的译法，鲁仁先生将其译为“地方法规大全”。[37]实际上，“Code Général des Collectivités Territoriales”是法国议会制定的有关地方公共团体的法律以及法国政府制定的有关地方公共团体的条例的汇编，因此，应当译为“地方公共团体（普通）法典”更为准确，“地方法规大全”似乎给人一种地方议会制定的地方性条例的印象。

另一处是布朗、贝尔和加朗内特三位教授合著的《法国行政法》[38]的中译本（原书为英文版）。原书可能是为了照顾英文读者的习惯，没有刻意地突出地方公共团体与地方团体、行政区域的区别，而使用了“地方政府（local government）”（第二章第七小节标题）这样一个笼统的、英语化的词汇。从该节的内容来看，作者不仅介绍了地方自治行政，也介绍了地方国家行政。在该书译为中文的过程中，译者则直接译成了“地方政府”（第31页），这种由法语到英语再到汉语的过程，在很大程度上漏掉了法国公法中极为重要的基本概念，就等于是按英国厨艺做的法国大餐，但却经过中国厨师加工之后拿来给中国人消费。如果考虑到法语同类著作中的学术脉络，更准确的译法是将其翻译为“地方行政”（包括地方自治行政与地方国家行政）。此外，该书中，译者采用了“监督”（第32页）和“监控”（第35页）来指代“tutelle”，这也有失妥当。如前文所述，在法国公法中，“tutelle”特指一些事前的指挥与命令，而“contr?le”才指事后的监督措施，因此，前者应该译为“监护”，后者才得译为“监督”。

总而言之，随着法国公法著作译介的日益增多，我们有理由期待着一部基于法文原著的、翻译准确的法国地方公共团体法论著。
 
【作者简介】
王建学（1978—），男，中国人民大学法学院讲师、博士后研究人员，厦门大学—艾克斯马赛大学联合培养法学博士，研究方向为地方分权法、人权法与宪政原理。


【注释】
[①] Loi Constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, article 2.
[②] （德）马克思?韦伯：《非正当性的支配——城市的类型学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2005年版，第56~58页。
[③] Constantinos Bacoyannis, le Principe Constitutionnel de Libre Administration des Collectivités
Territoriales, Paris, Aix-en-Provence: Economica, Presses Universitaires D’Aix-Marseille, 1993, p.73.
[④] CF. Louis Favoreu et Lo?c Philip, Les Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel, Paris: Dalloz, 2007.
[⑤] Raymond Guillien et Jean Vincent, Lexique des Termes Juridiques, Paris: Dalloz, 2007. p.128.
[⑥] 在意大利、荷兰等若干欧洲国家，住民的范围根据《关于外国人参与地方公共生活的公约》的规定已经扩及到欧洲范围内的外国人。但遗憾的是，法国至今仍未批准该公约。
[⑦] Louis Favoreu, La procédure de l’article 37, alinéa 2, RDP, 1976, p.234.
[⑧] Cf. Christian Autexier, L’ancrage Constitutionnel des Collectivités de la République, RDP, 1981, p.591.
[⑨] Louis Favoreau. La Notion Constitutionnelle de Collectivité Territoriale, Les Collectivités
Locales- Mélanges en l’Honneur de Jacques Moreau, Paris: Economica, 2003. p.157.
[⑩] Rapport public annuel du Conseil d’?tat 1993, Décentralisation et Ordre Juridique, La Documentation Fran?aise,
1994, p.16, n.1, en se fondant sur un arrêt du 3 juin 1983, Dame Vincent, Rec., p.227.
[11] CF. Jacques Morceau, Administration Régionale, Départementale et Municipale,
coll. <>, Paris: Dalloz, 2004, 14e éd.
[12] Constantinos Bacoyannis, le Principe Constitutionnel de Libre Administration
des Collectivités Territoriales,Paris, Aix-en-Provence: Economica, Presses Universitaires
D’Aix-Marseille, 1993, p.53.
[13] Louis Favoreau. La Notion Constitutionnelle de Collectivité Territoriale,
Les Collectivités Locales- Mélanges en l’Honneur de Jacques Moreau, Paris: Economica, 2003. p.155.
[14] Raymond Guillien et Jean Vincent, Lexique des Termes Juridiques, Paris: Dalloz, 2007. p.128.
[15] CF. Nadine DANONEL-COR, Droit des Collectivités Territoriales, Clamecy: Bréal, 2005.
[16] CF. Jean-Bernard AUBY, Jean-Fran?ois AUBY et Rozen NOGUELLOU, Droit des Collectivités
Locales, Paris: Presses Universitaires de France, 2004.
[17] Michel Verpeaux, Droit des Collectivités Territoriales, Paris : Presses Universitaires
de France, 2005. p.XVIII.
[18] René Chapus, Droit Administratif Général, Tome 1, Montchrestien, 2001, 15e éd. p.247.
[19] 王建学：《法国国内公法领土观的基本概念与借鉴》，载《太平洋学报》2008年第9期，第26~34页。
[20] Gérard Cornu, Vocabulaire Juridique, Paris: Presses Universitaires de France, 2006. p.261.
[21] Pierre Esplugas, Christophe Euzet, Stéphane Mouton et Jacques Viguier, Droit Constitutionnel, Paris:
Ellipses, 2006. p.27.
[22] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第44页。
[23] 姜士林主编：《世界宪法全书》（上），青岛出版社1997年版，第759页。
[24] 同上，第756页。
[25] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第44页。
[26] （法）让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版。
[27] 同上，第879页。
[28] 许崇德主编：《各国地方制度》，中国检察出版社1993年版，第82页。
[29] 张丽娟：《法国修宪扩大地方自主权》，《法制日报》2005年3月24日。
[30] 参见李晓兵博士的博客（//www.yadian.cc/people/9796）。
[31] 参见法国国民议会网站（//www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp）和宪法委员会网站
（//www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root
/bank_mm/anglais/constiution_anglais_juillet2008.pdf
[32] 参见法国总统府网站（//www.elysee.fr/elysee/anglais/the_institutions
/founding_texts/the_1958_constitution/the_1958_constitution.20245.html）。
[33] 日本国宪法（英文）载众议院网站//www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_e_kenpou.htm
[34] 吴志中：《法国的分权政策》，载《东吴政治学报》2002年第15期，第123~167页。
[35] 参见郭冬梅：《德国对日本近代地方自治的影响——以格奈斯特、莫塞和山县有朋的地方自治观为中心》，载《日本学论坛》2007年第4期。
[36] 清政府于1910年2月6日颁布的《府厅州县地方自治章程》第2条，首次出现了“地方自治区域”与“行政区域”的区别，国民政府于1919年9月7日颁布的《县自治法》第9条，首次有“县自治团体为法人”的规定。而学说上的地方自治团体的说法更早，商务印书馆1910年印行的《府厅州县地方自治章程笺释》（陈承泽撰）中明确使用了“地方团体”的表述及有关论述，而到了民国时期，地方自治体、地方自治团体和地方公共团体已经是普遍采用的概念。
[37] 见该书缩略语表部分。
[38] （英）L·赖维乐·布朗、（英）约翰·S·贝尔、（法）让-米歇尔·加朗伯特：《法国行政法》，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社2006年版。