“六五”普法的对象研究——从“纽约引爆点”事件谈起

【摘要】对什么人普法？（普法的对象问题）、普法普什么？（普法的内容问题）、怎样普法？（普法的体制、机制问题）是制定“六五”普法规划必须加以明确的问题，限于篇幅的关系，本文只重点涉及第一个问题，对第二和第三个问题只是简单穿插，无法深入展开。针对第一个问题，本文采用分类法区分了社会普法（非教育体制内的普法）与教育体制内的普法，运用了哲学中矛盾论的原理，即抓住主要矛盾，选准普法对象突破口，提出了“六五”普法中应重点对三类人群进行普法，并且，在这三类人群中，对于公职人员尤其是其中的领导干部、涉法公职人员和有特殊职业要求的公职人员更应列为“六五”普法对象中的重中之重，注重对其良好法律思维、法律素养、法律意识的培养，在形成法律意识的基础上使其进一步上升为对法律的信仰，而不仅仅在于对其普及法律条文。
【关键词】“纽约引爆点”；“六五”普法；普法对象
【写作年份】2011年
【中图分类号】G415
【文献标识码】A


【正文】

引言

18世纪的纽约曾经是全美国最肮脏、犯罪率最高的城市，要改变纽约的这种脏乱面貌，光喊口号是无济于事的，解决问题的关键在于找到一个改变这种状况的引爆点（切入点）。新上任的纽约市市长经过一番调查后发现，地铁是纽约最肮脏，也是吸毒犯罪发案率最高的地方，于是他就让人把地铁里的列车洗得干干净净，结果，列车干净了，地铁也跟着干净了，甚至就连地铁外面的广场、周围的大街、远处的公园也都渐渐地依次变得干净了，最后整个纽约慢慢变了样，以至于成为当时全美国治理最出色的城市之一，这件事也被称为“纽约引爆点”。

纽约市市长的思维方法实质是运用了哲学中矛盾论的原理，即抓住主要矛盾，选准突破口，竭尽全力“攻其一”，从而产生一系列连锁效应，最终以较少的投入带动整个问题的解决，可谓事半功倍。

2010年是“五五”普法的最后一年，从明年开始，国家就要进行“六五”普法，上述案例为我们制定和实施“六五”普法规划提供了重要的启示，那就是， “六五”普法的目标一旦确定，就要找准切入点，整合一切资源“攻其一”，取得事半功倍的效果。我国“六五”普法规划的“纽约引爆点”在哪里？笔者认为，就在于普法重点对象的确定。即在确定普法的对象时，不能普遍撒网，分散普法资源，而是要找准切入点，确定重点对象，充分发挥普法重点对象的辐射和示范效应，以点带线，以线带面，以较小的普法投入获得较大的普法效果。

本文旨在对“六五”普法规划中普法对象的确定问题作一些探讨，其中也简要穿插了涉及“六五”普法的内容、体制和机制方面的某些问题，以期能对我国社会主义法治国家的建立尽一点绵薄之力。

一、确定普法对象的必要性

任何公民都有知法、用法、守法、护法的义务，因此，从理论上讲，“六五”普法的对象应当是全体公民，然而，我们应该看到，目前我国投入法制宣传工作的人力、物力、财力还十分有限，很多地方没有专职的普法工作人员，普法所需的设备、书籍、用品、用具还远远无法满足普法需求，普法经费严重短缺，以云南省楚雄市为例，人均普法经费仅为0.3元。因此，要想使普法这项宏大的社会系统工程能够更为有效地开展、更加全面、深入地推进，我们还应当在兼顾普法对象的广泛性、普遍性的基础上，确定重点，充分发挥重点人群的示范和辐射效应，以点带线，以线带面，推动整个社会形成人人学法、人人守法、人人用法、人人护法的良好局面，最终实现把我国建设成为社会主义法治国家的目标。

二、消除“六五”普法对象认识的误区---区分教育体制内的普法与社会普法（非教育体制内的普法）

普法者，普及法律知识、培养法律思维、提高法律意识也。普法从对象上来看，可以分为教育体制内的普法和非教育体制内的普法（即社会普法）。

教育体制内的普法指普法的对象限于各级各类学校的在校学生，属于学历教育的环节，普法的内容、学习时间、考核要求有国家统一的大纲规定，有统一的教材，纳入教学计划，考试结果作为学生毕业的条件之一，它又包括作为通识教育的普法和法学专业教育（广义而言，也属于普法）两种。通识教育包括中小学开设的思想品德课、职业学校和大学开设的法律基础课，以及由学校就业指导部门对即将毕业的大学生、职校生进行劳动合同法、社会保险法等方面的就业指导专门培训等，法学专业教育主要是指法学专业的本专科教育、研究生教育。

非教育体制内的普法指由各级司法行政机关及普法办牵头，动员全社会广泛参与的社会普法，不属于学历教育的环节，没有统一的教材，没有统一的大纲，缺乏统一的考核标准。从“一五”普法至“六五”普法指的显然属于后者，即社会普法。

区分教育体制内的普法与社会普法（非教育体制内的普法）的意义在于应该把对各级各类学校学习的绝大多数青少年（不包括属于易被效仿性人群的学生中的班干部以及非正式团体的“头头”）的普法从“六五”普法的对象中剥离出来，把对这部分人群普法的任务交还给教育部门，司法行政机关及普法办只在源头---主要是会同教育部在教材内容的审定、教学大纲、教学计划的制定时把好关，这样就可以省下大量的普法资源用于社会普法（非教育体制内的普法），以缓解普法投入的不足与普法需求日益增长之间的矛盾。要知道，各级司法行政机关及普法办每年投入青少年普法这一块的资源是非常多的。

三、 “六五”普法重点对象的确定

我国“六五”普法规划的“纽约引爆点”在于普法重点对象的确定。那么，如何确定“六五”普法重点对象呢？笔者认为，“六五”普法的重点对象，应当确定为以下三大类人群：

（一）因社会地位特殊或在所处群体中具有特殊威望而具有示范和辐射效应的人群

俗话说“牵牛要牵牛鼻子”，“六五”普法中，如果能抓住具有示范和辐射效应的人群，就会以点带面，以较小的普法投入获得最佳的普法效果。社会中有这样一个群体，他们或者因为社会地位特殊而具有示范和辐射效应，或者因为具有特殊威望容易被人效仿。前者如国家公职人员、各级人大代表、政协委员、律师、社会名流，后者如体育文艺明星、学生中的班干部、非正式团体的“头头”，农民工中的领头人，老年人中的活跃分子，家族中有威望的长者，私营企业业主、农村和城镇基层“两委”，他们的行为容易被人效仿，往往具有示范和辐射效应，他们的如果能知法、用法、守法、护法，就能带动一大批人知法、用法、守法、护法，如果这群人都不懂法、不守法，甚至经常干一些违法犯罪的事情，那么，一般的老百姓自然就会被教坏，从而导致整个社会的违法现象增多，普法的社会效果就会被抵消。比如，近些年来，明星动手打人、明星吸毒、明星醉驾的事件层出不穷，给普通百姓造成了很坏的影响。

因此，“六五”普法中，如果把他们列为普法的重点对象，使他们成为守法模范，这样就可以借助他们的示范和辐射效应、公众效应，以点带面，起到事半功倍的效果。在这一个群体中，最为重要普法对象的又是国家公职人员。

国家公职人员范围极广，包括：国家机关、企事业业单位的领导干部、法官、警察、公务员、教师、属于国有事业单位的体育文艺明星、有公职的人大代表、政协委员和社会名流。

按是否任职，国家公职人员分为国家机关、国有企事业单位的领导干部和不担任领导职务的公职人员；按是否涉法，分为涉法的公职人员和不涉法的公职人员，前者包括司法人员（法官、检察官、警察）和行政执法人员（工商、城管、海关、税务、卫生），后者指不具有司法权和行政执法权的一般企事业单位工作人员；按是否有特殊职业要求，分为有特殊职业要求的公职人员和无特殊职业要求的公职人员，前者包括有为人师表要求的教师、有公职的人大代表、政协委员等，后者指一般的公职人员。

对人民群众来说，公职人员代表着国家形象，担负着重要使命，其法律素质如何不仅直接影响了党的执政能力及人民群众对党和国家评价、信任，而且间接影响了整个社会的法治化水平。如果“孙志刚案”、“佘祥林案”、“钓鱼执法”、 “文强案”之类的事件有增无减，那么，国家公职人员的违法犯罪行为就会在老百姓心里播下不良的种子，这些种子会生根发芽甚至长成大树，最终会贻害社会，让普法的意义荡然无存。

因此，在新时期、新形势下，制定“六五”普法教育规划时，应该继续把国家公职人员尤其是其中的领导干部、涉法公职人员和有特殊职业要求的公职人员列为普法对象中的重中之重；在普法的内容上，应当从普及法条转向重点普及法学重点理论知识；在普法要求上，应该对他们提出高于其他普法对象的要求，要求他们能掌握基本的法学原理，具有良好的法律思维、法律素养、法律意识，在形成法律意识的基础上进一步上升为对法律的信仰。

（二）对法律有特殊迫切需求的人群

“六五”普法中能否在普法效果上取得大的突破，关键在于能否调动普法对象的学习积极性，普法的目的是为了让公民知法、用法、守法、护法，社会上有相当一部分人群，他们对法律往往有着特殊迫切的需求，如果普法中能够针对这些有特殊迫切法律需求的人，开展与他们切身利益相关的普法，就能够让普法对象变被动的“要我学”为主动的“我要学”，如果“六五”普法中，能牢牢抓住这个群体，满足他们学法的愿望，再通过这个群体的示范和辐射作用，那么，普法就可以真正做到事半功倍。这些有特殊迫切法律需求的人主要包括：

1、涌入城市的农民工

农民工来自农村且流动性强，如果“六五”普法中能根据他们的需要，有针对性地为农民工提供与他们切身利益相关法律知识，则普法工作是可以取得突破性进展的。例如在以往的普法中，山东省青岛市大力开展针对农民工的普法宣传活动，为农民工追讨拖欠工资提供法律援助，取得了良好的社会效果。这一做法值得推广，因为做好农民工的普法教育工作有助于他们把法治观念、法律知识带回家，这样，普法成效就有可能辐射到整个农村，从而较好地破解长期以来制约全民普法工作的难题---农村普法问题。另外，农民工是社会的弱势群体，合法利益常常受到侵害，加强对他们的普法教育，能够促使他们用法律手段而不是过激行为来维护自身权益，这有利于促进整个社会的和谐与稳定。

2、离婚纠纷、劳动纠纷、交通肇事纠纷、合同纠纷、相邻权纠纷、土地使用权纠纷、征地拆迁纠纷、名誉侵权纠纷等常见性、多发性民事案件中的涉案当事人

伴随着我国市场化、工业化、城市化进程的不断加快，社会经济利益关系变得越来越复杂，各种利益主体之间的纠纷也与日俱增。相对于普通人群而言，这些因为各种原因而涉案的人群学法心情很迫切，积极性很高，学习效果也会很好，如果“六五”普法中，能牢牢抓住这个群体，满足他们学法的愿望，再通过这个群体的口口相传带动身边的人学法、用法、守法、护法，那么，“六五”普法就可以真正做到事半功倍。

因此，“六五”普法中，一定要把这些有特殊迫切法律需求的人列为普法的重点对象。在具体制度设计上，可以组织专家专门编写图文并茂的农民工常用法律知识手册，常见性、多发性案件常用法律知识手册，由各级司法行政机关在广大律师、法律工作者、法科学生、教师、离退休法官中招募法律志愿者，组建法律志愿者机构，负责对这个群体的人的普法工作，通过网站、电子邮件、短信、电话、书信、面对面回答咨询等方式免费答疑解惑，义务指导他们进行诉讼，提高“六五”普法的针对性和成效性。

（三）极易违法犯罪的人群

普法的目的之一，是为了预防和减少违法犯罪现象，保证社会的和谐与稳定。因此，“六五”普法中，要把相比而言容易违法犯罪的人群列为普法的重点对象，如对因职务的性质极易从事职务犯罪的各类人员（各单位的财会人员、有机会腐败的人员）、18-45岁的无业人员（不含各级各类学校的在校生）。在具体做法上，可以规定担任特殊职务前必须参加闭卷的普法考试，成绩合格才可以上任，18-45岁的非文盲无业人员要领取低保必须参加普法考试，成绩合格才可以领取低保等。

结语

2011年即将实施全国“六五”普法教育，在确定全国“六五”普法的对象时，应当把各级各类学校的在校生从社会普法的对象中剥离出来，以节约普法资源，并在坚持普法的广泛性、普遍性的原则下，有所侧重，把因社会地位特殊或在所处群体中具有特殊威望而具有示范和辐射效应的人群、对法律有特殊迫切需求的农民工和民事案件涉案当事人以及极易违法犯罪的人群作为普法的重点对象，对于国家公职人员尤其是其中的领导干部、涉法公职人员和有特殊职业要求的公职人员更应列为“六五”普法对象中的重中之重。
 
【作者简介】
陈勇，硕士，中国行为法学会会员、中国国际公共关系协会会员，楚雄师范学院教师，云南兴彝律师事务所律师，曾在北大法律信息网、中国法学网、法制网、法大民商经济法网、法治政府网、中国普法网、中国律师网、《云南律师》、《中国企业导刊》等网站和杂志发表论文多篇。


【注释】
[1]胡玮玮.从管理学原理看“五五”普法规划的重点对象［EB／ol］．//www.smqsfj.com /ReadNews.asp?NewsID=554，2010－4－1．
[2]林志青.对“五五”普法规划的几点建议［EB／ol］．//www.smqsfj.com/Read News. asp?NewsID=574，2010－4－1．
[3] 吴爱英.全面落实“五五”普法规划努力服务经济社会发展［EB／ol］．//www.ce.cn/ xwzx/gnsz/gdxw/201003/16/t20100316_21129143.shtml，2010－4－1．
[4]张少华.提高普法成效刍议［EBol］．//www.yfzs.gov.cn/gb/info/flpj/2003-02/17/11064 87234.html，2010－4－1．