日本大地震后对有关国际灾害救援合作机制的法律思考

最近发生的日本大地震，无疑是一场人间悲剧。这场大地震带来的，不仅是灾难和死亡，其对日本政治、经济乃至外交等诸多方面，都将产生重大的冲击和影响。强震过后，国际社会在第一时间向日本伸出援手。由此，也引发了人们对有关国际灾害救援合作的法律法规的思考。
在近年来的一系列严重灾害中，人们已经意识到了国际合作是减少灾害、应对灾害和灾害救助工作的组成部分，而相关的法律和规则正是国际灾害救援合作的基础。然而，并非所有的政府都对国际援助持开放态度。2008年5月2日，热带风暴“纳尔吉斯”袭击缅甸，造成数以万计的伤亡，但是缅甸外交部曾宣布不接受国际灾害救援队伍及其人员入境进行搜救工作，这使得缅甸风暴灾害扩大化，并引发了一些国家的不满。为此，法国外交部部长库什内建议“联合国应该以‘保护平民的责任’为由，通过决议允许运送国际援助”，即使没有得到缅甸军政府的同意。上述提议并未获得国际社会的广泛认同。联合国大会在《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中明确指出：“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上，应受灾国呼吁的情况下，提供人道主义援助。”

的确，在现行国际法框架内，国家没有接受国际灾害救援队伍及其人员入境的义务。灾害既可能发生在一国管辖范围内，也可能发生在超过国家管辖范围内的国际公共领域，比如公海、南极等。一些发生在国际公共领域的灾害也可能在某国境内造成影响。对于发生在一国境内或后果及于一国的灾害，灾害救援队的入境问题取决于受灾国政府。在实践中，各国都是在受灾国请求或同意后才进行国际救援的。在有关国家发出邀请或同意后，国际灾害救援队伍及其人员如何进入受灾国？一直以来，国际社会一直试图简化国际灾害援助队伍及其人员入境程序和要求。数年前，国际红十字与红新月联合会和联合国经济和社会理事会通过了“加快国际救济措施”，要求“当为国际公认的救援机构代表的救助人员为履行职责而过境、入境或出境时，所有国家应豁免签证要求”。

在许多双边救援条约中，国家通常豁免来自对方政府的紧急救援人员的签证要求，甚至护照控制。比如，1985年《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》就有这样的规定。然而，从事与灾害应对有关的职业，通常需要获得许可、证书或政府批准，比如医生、护士。通常情况下，获得这些许可的过程漫长而又艰难。在灾害救助的关键时刻，显然无法通过正常途径获得这样的许可。这样的问题一般可以通过国家临时承认的方式解决，但似乎并不成功。联合国教育、科学、文化和卫生组织曾发起谈判，试图解决外国学术资格的承认问题，但没有提到应急情形。

另外，一些“软法性”文件规定了职业资格的承认问题。如2006年修订的《灾害救助中民用和军用资产利用奥斯陆原则》的“地位协定范本”，呼吁受影响国家根据请求免费接受救援队伍成员的技术和职业资格。国际红十字与红新月联合会《国际灾害救济和最初紧急援助国内便利和规制指南》规定：“受灾国应该免费、在实施灾害救助所需的时限内提供可在其境内续展的签证或工作许可；并在灾害救助领域免予或加快签证及工作许可程序；临时承认外国医疗人员、建筑师和工程师的职业资格、临时承认驾驶证或其他许可……”　

除了人的问题外，救援物资也至关重要。目前各国一般都建立了货物出入境的法律体系，包括货物检验检疫、税收征纳和海关监管等。灾害发生后，对于救援物资和设备的需要非常迫切。对此，许多条约都提及灾害救济时的海关便利。国际救援队伍可能还需要进口特殊物资或设备，如交通工具、药物等。因此受灾国应该减少出口和进口药物及医疗设备的法律和行政障碍，援助国和国际组织则应该采取一切合理措施确保这些药物和医疗设备的质量和安全。　

作者：杨琳琳