司法公正问题研究
发布日期：2011-04-27 文章来源：互联网
[关键词]：司法公正 司法权独立 公正裁判
一、司法公正的含义?
1.司法公正的外延。从目前的认识来看，司法公正有广义、中义和狭义之分。广义的司法公正是指包括行政执法部门在内的所有执法机关的执法公正；中义的司法公正是指公检法机关的执法公正；狭义的司法公正是指法院的审判裁决公正。其所以有这样的认识，主要源于对司法概念的理解。? 从词源上考察，“司”在古汉语中，有管理、主管、职掌、操作、处理的意思，司是动词，顾名思义，司法就是执法的含义。从这个意义上讲，所有的执法活动都可以纳入司法的范围，司法公正也就是指执法公正。其对象就应当指包括行政执法部门在内所有的执法机关，前述广义的司法公正即可源于此。?
但是，随着现代法治社会行政执法活动的频繁发生，司法逐渐与广义理解的执法有了区别，按照对“法治”的权威阐释，“立法、司法、执法、守法”是建设法治社会不可或缺的重要环节。其中，“执法”主要是指行政执法活动。说明司法已成为与行政执法并列的概念。司法与行政执法的主要区别在于：?
第一，司法是以诉讼方式来解决纷争的活动，而行政执法并不通过诉讼方式来解决纷争。“诉讼”的本来含义就是既有告，也有辩，并且要使纷争得以解决的活动，它有一套严格的程序来保障当事人充分争辩的权利，并且最终由法院来作出是非曲直的裁断。相比之下，行政执法活动就相对简单，尽管也要作出是非曲直的裁断，但往往没有给予当事人充分争辩的余地。
第二，司法是具有最终裁决力的活动，而行政执法不具有这一功能。司法的最终裁决力是指法院才能拥有的一项国家权力。行政执法虽然具有裁决是非的功能，但如果当事人不服行政裁决，就可以向法院提起诉讼并通过诉讼程序来获得最终解决。尽管法院的最终裁决结果可能与行政裁决结果是一致的，但现代法治理论认为，只有经过法院依照严格诉讼程序作出的裁断才被认为是公正的。这就有了“司法是社会公正的最后一道防线”的说法。以前我国部分行政执法也有最终裁决力，但“入世”后，我国按照WTO规则对“司法最终解决”的原则作出了郑重承诺。《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第2条D节第1款规定：“中国应设立审查庭，以便迅速审查所有与WTO规则实施有关的所有行政行为。”第2款规定：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。”根据这一承诺，我国对有关法律法规进行了修改，取消了原有规定中行政机关的终局裁决权，赋予了当事人请求司法救济的权利。?
值得说明的是，现代法治理念所以要确立和强调司法最终解决的原则，并不等于说司法解决的结果最后一定就比行政解决的结果要公正，而是在于司法是依照包括公开审判、辩护、回避、上诉等一系列程序来最后实现的裁断是非的方式，它具有兼听则明的特点，加上司法机关不隶属于行政机关，具有独立性和中立性，因此较之行政解决能够最大限度保障纷争当事人的权利，能够给予其最大限度的申辩和权利救济的机会。而在行政解决过程中，由于拥有行政权的一方处于明显的强势地位，而相对一方处于明显的弱势地位，因此，纷争的处理从一开始就可能是在双方处于不平等的情况下进行的，尽管当事人可以通过行政复议的手段来获得救济，但由于行政机关上下级的隶属关系，完全可能因“官官相护”而使处理结果出现不公平的现象。正是在这个意义上，我们说司法是一种公正的处理纷争的手段，是有效保障人权的工具和活动。?
正是因为司法具有与行政执法不同的特点，司法公正就有了中义和狭义之说：中义的司法公正是从诉讼意义上来界定的范围，由于公安机关和检察院也在刑事诉讼中占有重要的地位，因此，司法公正应当是指公检法机关的执法公正；狭义的司法是从最终裁决力的意义上来界定的范围，它只指法院审判和裁决的公正。我也注意到，学界和政法部门对司法公正的界定还有不同的看法，不少人认为，公安机关的执法主要是行政执法，不应将其纳入司法的范围，司法只指法院和检察院的执法活动；公安机关的一些同志也认为，讨论司法公正不应当将公安机关的执法活动包括在内，否则就可能使公安机关在刑事诉讼中承载过大的正义责任。法律关于刑事诉讼中公检法机关相互配合和相互制约的程序设计，本身就含有通过“层层把关”来避免冤假错案的立法精神。如果立案、侦查环节出现问题，完全还可以通过检、法机关得到补救，由起诉、审判环节来把关，发挥监督和制约的作用。但实践中出现冤假错案时，人们往往都把司法不公的责任主要归咎于公安机关，这是不公平的。因此，司法公正应当界定为狭义的范围。?
我认为，尽管从狭义角度来界定司法公正并无不当，但从人民群众对司法公正的理解和要求来看，不仅包括了对法院和检察院执法公正的要求，更有对公安机关的执法公正的要求，如果将司法公正作为一种法律义务和责任，也应当包括对公检法三机关的执法活动的要求，因此，我们讨论的司法公正取中义为宜。当然，无论是从中义或狭义来理解司法公正，法院作为拥有最终裁决权的机关，都应当在其中处于核心的地位。?
2.司法公正的内涵。司法公正内涵的关键词是公正。公正就是公平正直，没有偏私，它是人类社会存在以来，无数仁人志士孜孜不倦追求的理想和价值，也是法律至高无上的终极价值。司法作为解决纷争，判明是非曲直的方式，必然是一个解决问题的过程。司法公正就是指司法机关对纷争的解决所体现出来的对公平正义原则的符合性，它包括司法活动的结果和过程都要坚持和体现公平与正义的原则。具体地说，司法公正具有两个方面的含义：第一，司法机关对诉讼当事人作出的裁决或处理结果是公正的；第二，诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的，或者说诉讼参与人在诉讼过程所受到的对待是公正的。因此，司法公正包括了实体公正和程序公正两个方面的内容。?
司法公正是司法活动的核心价值和最高价值。司法所以具有平定人们之间的纷争的功能，主要取决于两个不可缺少的因素：一是司法裁判应当具有强制执行力；二是司法裁判应当具有公正性。如果裁判没有强制执行力，纷争当事人可以不去执行其裁判结果，纷争就可能难以平息，裁判也就可能变得毫无意义；如果裁判不公正，则不可能服人，也不可能真正平息纷争，或者说即使强制当事人执行了不公正的裁判结果，也还可能导致新的纷争。由于自国家产生后司法裁判被赋予了国家强制执行力，因此，司法裁判的结果是否公正，当事人都会被强制接受。如果司法不公，实际上就等于是对纷争当事人的人身、权利和财产的野蛮侵害和掠夺。因此，司法活动正当性的关键在于司法公正。 ?
根据以上理解，司法公正应有以下基本要求：
1．程序公开、合法。即要求司法活动要严格依据公开的法定程序进行，确立违背程序的司法活动为非法和无效的原则，以此对抗司法任意与专断。程序公开、合法是司法公正的核心。
2．审判公开。即人民法院审判案件，除法律规定的以外，一律依法公开进行。审判公开体现司法民主并便于对司法权的运行进行监督。审判公开是司法公正的内在条件与保证，而秘密审判是司法专断的内在条件与保证。同时，暗箱操作也是司法不公和产生司法腐败的温床。
3．法官中立。即法官在审判过程中应客观、公正。不偏不倚，持中立的立场与态度。法官中立是司法公正的关键，因为审判活动始终是在法官的主持下进行的，法官作为裁判者对于司法公正起着决定性的作用。法官中立具体表现为以下内容：（1）法官不得审理与自身有切身利益关系的案件；（2）法官不得对任何一方当事人有偏见或袒护；（3）法官不得对特定案件的事实采取先入为主的观点。法官中立须以司法独立为前提，没有司法独立就没有法官中立。试想，在司法权不独立、法院不独立的情况下，法官又何以能保持中立？
4．诉讼地位平等。即所有公民（包括法人）依法平等地享有诉权，并且各方当事人在诉讼中不论民族、职业、性别、政治背景、文化程序、财富和政治、社会地位等的差别，诉讼地位一律平等。其主要表现为 ：首先，各方当事人均依法享有法律所赋予的各方面诉讼权利，并承担相应的义务；其次，各方当事人有同等的机会陈述自己的主张和理由 ；第三，一方的主张都必须以事实为依据，以法律为准绳。
二、司法公正的根本制度性保障是司法独立
司法公正应是司法权威及价值在国家政治生活中得到至高确立，并为人们所普遍感知、接受和认可。绝大多数人认为司法公正应是程序公正和实体公正的价值反映。笔者不反对这一观点，问题是程序公正和实体来自于什么样的法制环境﹖因何诸多程序和实体均公正的裁判却得不到社会和人们的普遍尊重和信任呢﹖这说明司法公正不单是在司法的本身，而肯定是另有其原因的。法学家马丁说得好：“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失”。由此可看到，人们对司法的信任、接受与认可是至关重要的，因为程序公正亦好，实体公正亦好，都是人们的一个信任程序，而不存在绝对公认的标准。
不公的问题在社会上广泛议论和流传的情况，其原因何在呢﹖笔者认为，这不是因为法治国家的法院和法官做得都很好，而是由于法治国家的司法权威已处于至高无上的地位，人们对司法权能的价值与作用早已认同和接受，其公信力已确定无疑，因此不存在人们随意诋毁和怀疑司法权威与价值的问题，这是根本原因。但在法治欠缺或法治不发达的国家，由于司法机关地位偏低，并同国家不健全的体制及不科学的权力结构联系在一起的。因此，司法不公及司法腐败就往往成为人们普遍关注的社会热点问题。那么，导致司法不公的根源和原因何在﹖如何克服和解决司法不公进而实现司法公正呢﹖笔者认为，司法公正不单是司法本身的问题，而是涉及到整个政治体制之问题，包括宪法所确立的国家权力结构等系列问题。笔者赞成一些学者的观点即“司法独立是司法公正的根本制度性保障。”“中国司法中的腐败行为制度性根源不在于法院和法官接受的监督不够，恰恰相反，是独立性不够。”据此我们认为，司法独立性问题是与司法公正密切相关的重要问题，司法独立问题不解决，要实现司法公正是相当有限的，理由是司法倘若不独立，则法院和法官面临来自外部或内部的压力就很大，审判程序及实体适用法律就有可能依非审判者的意志而作出，法律只成为一种有用的工具而不是居中裁判的法定标准，即使许多情形下法院和法官依程序和实体公正做出判决，但由于社会和人们因法院和法官不具有完全独立的法律地位，而不信任其裁判的公正性，这样，司法公正的价值及权威就永远无法确立。
（一）司法独立的含义
对于司法独立的含义，我国学者一般认为应包含两层意思，即司法独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人；是指司法机关行其职权时，只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。
其一，司法权独立，即司法权对于立法权和行政权来说，它是独立的。这种意义的司法独立为采用三权分立制的西方国家所赞赏，为实行议行合一制的社会主义国家所扬弃[1]。孟德斯鸠在论述司法权独立时曾指出：“如果司法权同立法权合而为一，则将成为对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便半握有压迫者的力量。”[2]上述观点，我们虽然不能完全同意，但其在资本主义条件下所能认识的问题是客观存在的，而且对我国逐步实现司法权独立是有参考价值的。
其二，司法权运行的不受干扰性。即审判独立，表现为司法机关在审理案件中实行法官独立只服从法律的原则。这种意义的司法独立，是资本主义和社会主义国家所共同提倡的。资本主义国家审判独立原则渊源于三权分立来说，目的在于反对君主专制制度。这一原则的确立是资产阶级反封建斗争取得的一项胜利成果。社会主义国家审判独立原则渊源于民主集中制理论，“这个理论强调国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关为人民代表机关，人民代表机关代表人民统一集中地行使国家权力，但并不反对国家机关之间的权限分工”[3]审判独立即是承认这种分工的结果。具体来说，审判独立是指司法权在运行过程中不受任何非法干涉，包括立法机关、行政机关、团体和个人，也包括上级司法机关和同行，均不得以任何理由和形式施加压力进行干扰。司法权运行的不受干扰性包括两个具体的原则：法院独立和法官独立。
（二）结合我国的实际情况，如何保障司法独立
司法公正是司法权运行的内在价值追求，而这一内在价值的实现，需要一系列的制度保障，其中首要的是健全、完善确保司法独立的制度体系。因为司法独立是司法公正的前提和保障，没有司法独立就没有司法公正。
第一，建立独立、统一的司法系统，实行上下级司法机关垂直领导，抵制行政权力对司法权的支解和侵犯。
在我国，宪法已经确立了司法独立原则。但实际上由于权力关系、财政关系、人事关系等一系列关系没有理顺，地方各级司法机关与地方各级政府和党的机关的设置、级别、管辖范围完全重合，这不仅造成司法机关在财政上依赖地方政府和地方经济，而且在人事上隶属于地方。实践中地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指挥权，地方司法人员也由地方权力机关任免。这种权力结构和权力隶属、依附关系使得地方司法机关无力抗衡地方政府的权力干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。为防止司法权被支解和司法权的异化，我们需要建立完善独立的、统一的司法系统。
第二，建立以审判管理为主导，以贯彻司法独立为中心的内容管理体制。
由于历史和现实的诸多原因，我国现行司法体制和内部管理制度存在不少问题，需要在深化司法改革的过程中通过新的制度设计来建立科学的司法体制和内部管理机制。为了保障司法公正的实现，我国应改革行政化的内部管理体制，建立司法、行政分离以审判管理为核心的法官主导型管理体制。我国司法机关现行的内部管理体制是司法、行政不分的行政主导型管理体制。司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作[4]。
第三，改革审判方式，推进审判独立的实现。
我国在人民代表大会制度的框架下，以宪法、人民法院组织法、三大诉讼法和法官法共同确立了审判独立原则。应该看到，我国宪法和法律对审判独立原则的确立是有个发展过程的。我国1954年宪法和同年制定的人民法院组织法均明确规定，人民法院独立进行审判，只服从法律。经历文化大革命后，1979年的人民法院组织法，仍沿袭了1954年宪法和人民法院组织法的有关规定，又一次明确规定，人民法院独立审判，只服从法律。1982年宪法和1983年的人民法院组织法修改为人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但对法官独立审判未作任何规定，其落脚点在于法院作为一个整体独立行使审判权，在具体制度上，实行庭长、院长审批制、审判委员会审批制来保证裁决是以法院的名义作出的，而不是以审判员个人的意见裁决的。1995年我国《法官法》第8条虽然谨慎地把法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”规定为法官的权利，却也表明我国在审判独立上又向前迈进了一步，实现了从法院独立向法官独立的发展，这是极具实质意义的。尽管审判独立在我国立法上有明确规定，近年来又向法官独立迈出了重要一步，但在实践中审判独立并没有真正落实，法官独立还只是停留在法律的规定上。造成这种状况的原因是多方面的，其中司法体制是根本原因，审判方式的落后也是重要的原因。为此，我们必须改革审判方式，推进审判独立的实现。[5]。
三、导致司法不公的根源
（一）导致司法不公的制度性根源
独立审判原则是司法制度中最核心的内容，它是司法公正、司法救济、司法监督的前提和基础。可以说，我国宪法所确立的独立审判原则，一开始就存在着先天不足即社会经济条件不具备的缺陷。民事、行政等审判活动执行法律监督，其监督方式是抗诉，由下一级人民检察院提请上级人民检察院向同级人民法院抗诉，由此引起上一级人民法院的二审程序或同级人民法院的再审程序。由此可以看到，人民检察有权对生效裁判提起法律监督，使业已生效的判决变成没有拘束力的一纸空文；加上其监督没有确定的期限，这就使法院生效的裁判始终处于一种不稳定状态。同时，由于检察权监督并制约审判权，因此，对于检察机关提出公诉的刑事案件，虽然有些证据或罪名显得十分牵强，但由于法院惧于压力，迁就或附和检察机关的意见和观点，造成法院难于独立公正地保护被告人的合法权益。检察机关与审判机关分享司法权力造成司法不公的问题已在法学界引起重视与关注。如研究民事审判工作的学者就明确指出，检察机关对民事案件抗诉的不妥是明显的；检察机关往往由于与法院对案件的认识不同，对其只要是认为是错案的民事案件就可以提出抗诉，也损害了司法权的独立性，尤其是对一案件的多次抗诉，损害了法院的终审权，降低诉讼效率，增加了诉讼成本。有的学者也深刻指出：在刑事诉讼程序中，检察机关一方面作为公诉人，另一方面又作为审判监督者，应该说这两种角色是相互矛盾的。这不仅妨碍法院的独立审判，而且也不利于刑事诉讼被告人的诉讼地位。历史经验表明，法院独立于公诉机关是实现公正审判的重要条件”。 [6]
（二）导致司法不公的体制根源
１.法院设置的地方化使之无法担当起统一适用国家法律的角色及重任。
现行的地方法院，其人、财、物均受地方党委、政府的管制，地方各级人民法院尤其是基层人民法院实际上只相当于同级人民政府的一个下属的职能部门，地方政府掌握着财政大权，其法定代表人有的是党委第一把手兼任，有的是党委第二把手担任，这就使它有可能以此为要挟来干涉法院的独立审判，最突出的表现是行政诉讼方面，作为被告的行政机关对行政诉讼往往都是采取“三不”对策即不应诉、不答辩、不出庭，任由法院千呼万唤不出来，但如果一旦看到官司要输，便搬出地方各种政治力量同法院抗争，而法院出于人、财、物等切身利益考虑，不得不联合被告来共同对付原告，这就不仅严惩地削弱法院公正的形象，而且严惩的削弱法院的公信力及权威性，使群众对法院及法律失去信心和信任。地方法院受地方保护主义的干涉，进而影响国家法律的统一适用与贯彻，影响司法公正等问题也已为学者们所重视与呼吁，有的学者甚至认为“没有一个有利于实现司法公正的体制环境，司法体制自身的改革也就难于取得实质性的成效。”
２.法院内部长期形成的行政化管理方式，违背与削弱了独立审判原则，影响了司法的公正。
长期以来，法院内部的管理并没有遵循审判工作的规律与特点来进行，而是按照行政管理的方式来运作，加上法官独立审判的司法地位及独立的司法人格没有形成，因此，其结果是造成了法官身份依附于行政长官、下级法院依附于上级法院。如院长、庭长审批合议庭、独任审判员审理的案件，审判委员会讨论决定合议庭审理的案件，下级法院就具体案件的处理向上级法院请示，上级法院对下级法院正审理的案件下指示等等作法，都违背和削弱了独立的审判原则，为上级法院和法院内部的领导干涉法院独立审判提供了便利条件。
四、实现司法公正的途径与对策
社会主义市场经济体制的建立和多种所有制经济的共同发展，为司法公正创造了基础。笔者认为，适应社会对公正司法的要求，重新审视和实现宪法确定的独立审判原则，正视现行体制的缺陷，其采取的对策是：
（一）改革现行的法院管理体制，实行法院垂直管理，使法院独立审判不受地方保护主义的干涉，促进司法公正。
现行的地方法院管理体制即法院的人、财、物均受地方管理，这在很大程度上形成了司法权力的地方化，造成地方党政领导控制司法权和推行地方保护主义的严重局面。事实上，一个现代化国家管理模式或机制的最突出特征，就是司法系统于政府行政权力之外独立，不受制于任何政治党派，这也是法治国家的基本标志。从现代法治观点来讲，审判权与行政权的关系只能是平行和并列的关系，而不是管理与被管理的关系。因为法院和政府的行为和价值取向是不完全一致的，我国宪法所确立的“一府两院”的政治体制，也从未认为法院与政府的价值取向是完全相同的。另外，由于人民法院在组织上独立于其他国家机关，在职是权上有对一切有法律性质的争议的问题享有最终裁判权。因此，现行的地方法院管理体制是违反宪法的立法精神，理应改革完善。按照管理和管人相结合，有利于法官选任上的优化及提高法官素质的目标出发，法院系统应实行垂直管理体制，即由原来的地方党委管理为主、上级法院管理为辅的管理体制，改变为上级法院管理为主、地方党委协助管理为辅的新体制。
（二）提高法院及法官的社会地位及权威。
法治权威需要法院及法官具备必要的社会地位与权威，因为一个法治国家如果没有法院及法官的中心地位是不可想象的。“从世界范围内的历史和现实我们可以清楚看到，凡是法治的国度，法官无不扮演着维护和实现某种社会秩序的角色，他们是法律实现即司法的直接行为人，故甚至可以看作社会秩序或社会正义的象征和化身。”因此，建立修改《人民法院组织法》，将下级法院的法官改由上级人大及人大常委会来任命关受其监督：即最高法院、高级人民法院的法官由全国人大及人大常委会任命并受其监督：中级、基层人民法院的法官由省?自治区、直辖市人大及人大常委会任命并受其监督。同时，相应地提高各级人民法院的级别，即与同级政府级别相等，切实落实“一府两院”体制中法院与政府的平行与并列关系。这样改革，就可以提高法院及法官的社会地位与权威，能够使法院和法官完全可以脱离地方的控制，实现真正的独立审判和司法公正，并有力促进国家法制的全面贯彻。
（三）提高法官的专业素质
司法裁判的依据是法律原则和规范，法官是否正确理解和运用法律，是公正裁判的重要前提。关于法官的专业素质要求，我国法官法有明确的规定，即必须具备大专以上教育程度。这种要求是基于法官群体素质的基本状况而设定的，目前，全国法院大约有半数法官达到这样的文化要求。这其中有很多法官不是法律专业毕业的，正规法律院校毕业的更是凤毛麟角。而面对这种法官素质状况笔者认为，要真正解决法官的素质问题，应当采取一下五项措施：一是建立从律师中选拔法官的制度。二是重用法律专业人才。三是实行法官高薪制。四是确立不同等级法院的法官不同专业素质要求的标准追求公正，应为每一位法官的行为目标。专业素质的培养，是法律的公正本质和运用法律维护公正的技术的要求；而道德素质，是作为技术的法律的正当运作的保证。只有具备了高尚道德素质，法官才可能不受外界的暄扰、官僚的干涉、集团的压力、甚至恶势力的恐吓等等的影响，公正的裁判才能产生。可谓知善者智也，法官当然应为维护社会公正的智者。
参考文献
[1] 何华辉：《比较宪法学》
[2] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》
[3] 参见《马克思恩格斯全集》
[4] 参见龚祥瑞：《西方国家司法制度》
[5] 参见刘立宪、张智辉：《司法改革热点问题》，
[6] 参见邹川宁：《依法治国与司法改革》
作者：冯富伟
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