司法考试制度对法官队伍职业化建设的影响

2002年我国首次国家统一司法考试就吸引了全国许多优秀才子报名参加。国家统一司法考试是加强我国司法队伍建设的重要举措，已经成为我国司法人员资格的一项重要制度。但从全国、全区、全市考试分数的情况上看，上线的人数是屈子可数的，全国考试上线的比例为百分之七；全区考试上线的比例为百分之五；全市考试上线的仅为百分之三左右。而且通过司法考试的人员未必能够留在基层法院担任法官职务。从2000年以来，全国一线法官数量减少13.07％，人才断层现象严重。可以看出国家统一司法考试是所有考试当中难度最大的。虽然它能锻炼人的各种综合素质能力，特别是对我们从事法院工作的人来说，是一种新的挑战和机遇。但由于受到人员素质、工作环境、工作质量和效率、人员文化水平等等各方面综合因素的影响，每年在法院系统内部报名参加国家统一司法考试的人数不是很多，上线的人数就更少得可怜了。从总体上来说，我认为国家统一司法考试对法官队伍职业化建设具有它积极影响的一面，但也存在有消极影响的一面。这是现在乃至今后一段时期我们法官队伍建设所面临的一个急需解决的实际问题，应该引起我们的高度重视。下面我仅就国家司法统一考试对法官队伍职业化建设的影响谈谈个人的一些看法。
一、国家统一司法考试制度对法官队伍职业化建设的积极影响

1、国家统一司法考试对提高法官的整体素质、推进法官队伍职业化建设进程具有非常积极的促进作用。最积极的影响就是能够保证通过国家统一司法考试取得合格而进入到法官队伍的人员具有从事法官职业所应当具备的法律专业知识和法学理论水平。这是法官队伍职业化建设所应必备的重要条件，离开了这个基本的条件，法官队伍的职业化建设和具有高素质的法官队伍就无从谈起，失去了它的实际意义。

2、国家统一司法考试能够确保不符合法官条件的人员进不了法院，当不了法官。从一定意义上说，它能够保证法院法官队伍的专业化、职业化和高素质。在我们国家还没有实行统一司法考试准入制度之前，法院进人一般是没有严格的专业化要求，进入法院的人员大都是一些非法律专业的，从而造成了法官队伍职业的大众化，其法律专业的水平较低，法官的文化素质不高，工作的质量和效率较低，在一定程度上影响了人民群众对法院和法官的公信力度，使法院工作的开展也受到某种阻力。而在国家统一实行法官职业司法考试准入制度以后，不管是谁，只能通过国家统一司法考试并取得合格的方可以进入法院，成为一名法官，这是一条唯一的途径。国家统一实行司法考试，对人民法院来说是有利的，一方面它可以杜绝一些人有文凭但没有实际工作水平的人进入到各级人民法院来工作；另一方面也能够杜绝这样一些既没有文凭又没有实际工作水平的人通过拉关系、走后门等不正当渠道而进入各级人民法院，加入到法官队伍中来。这是确保法官队伍高素质和职业化建设的一项重要的有效的制度保障。

3、国家统一司法考试对在这制度实施之前已经取得法官资格，但学历和专业化知识水平尚未达到任职条件的现任法官来说，对于提高他们的学历和知识文化水平、提高综合素质能力都具有积极的推动作用。修改后的《中华人民共和国法官法》总体上是为了提高法官任职的学历条件，对初任法官的学历要求要达到大学本科以上。而在这一条件实行之前，虽然有相当一部分法官已经取得法官任职资格，但他们当中的绝大多数人的学历条件没有达到《法官法》规定的本科以上学历要求。仅就我们凤山县人民法院目前在职的31名法官来看，有本科学历的法官只有18人，占法官总数的58.06％。文化程度比例相当低，这在全国、全区及全市的法院系统都是一个普遍存在的问题。面对全国现任法官低学历的现状，国家为了保证法官队伍整体素质的提高，必然会对这部分法官进行统一的学历教育和专业知识的培训。从2001年以来，最高人民法院就与北京大学共同举办现代远程教育专科升本科法学专业教育，一共举办了三期。市中院及所属各基层法院有一百多人参加专科升本科学历教育，首届学员已经顺利毕业。这在一定程度上提高了在职人员的学历层次；另外，这几年国家法官学院还举办了四期40岁以上原来已经取得法律专业审判证书的，但又不具备大学本科学历审判人员的专项培训；同时按照最高人民法院的要求，40岁以下不具备大学本科学历的审判人员，必须在5年内完成本科学历学习并取得本科文凭，否则将调离审判工作岗位。实际上在学历教育和专业知识的培训这一方面，最高人民法院早已经采取了相应的对策和培训措施。这对提高现任审判人员的素质和业务知识水平是具有十分重要的现实意义。

4、国家统一司法考试制度推进了法院人事管理制度的改革。在实施这一制度之前，法院的进人是一个不定式的。有的是从社会公开招收；有的是从部队转业；有的是从教师改行；有的是从企业调入等等，调入法院的途径各种各样，人员的文化素质低下。正是由于进人方式的多元化、多渠道，造成法官工作质量低，工作效率不够高，给审判工作、执行工作和其他后勤服务保障工作造成一定的负面影响。国家为了改变这种工作的被动局面，在各地法院招进这一些非法律专业的人员以后，为了适应审判工作的需要，又得花费很多的人力、物力和财力对这些人员进行专业培训以提高他们的学历知识水平。现在实行法官职业考试准入制度以后，法院的人事管理制度不得不随着这一制度的实施而进行相应的改革。首先是改革了以前进人的随意性和非专业化；其次是严格把好进入人员的标准和要求；三是法官管理和法官培训的统一。正因为这样，在一定程度上就能适应这一制度的实施和向提升法官高素质方向发展，同时对推进法官队伍职业化建设也具有一定的推动和促进作用。

二、国家统一司法考试制度对我们西部贫困地区法官队伍职业化建设的消极影响

从总体上来看，实行法官职业化司法考试准入制度以后，其推动作用是巨大的，它完全符合新形势下法院工作的要求。但是在我国西部经济欠发达地区，特别是贫困地区法官队伍素质不高、物资装备落后、办公场所和办公设备落后等消极的影响更加突出，也是直接和实实在在的，而且是不可回避的摆在我们面前。

2002年国家统一司法考试制度实施时，规定报名的高学历起点使得西部贫困地区的人们暂时无法适应这一制度的推行。就以我们凤山县为例，每年考上大学本科的也不过10多个人，而真正学法律专业的却很少。二十多年来，我们法院没有一个人是从高等院校毕业后直接进入法院工作的。目前取得的本科毕业的全院有36人都是他们在工作以后通过在职教育取得的。由此可以看出，西部贫困地区的学历教育在现阶段很难适应司法统一考试的需要。虽然2002年司法统一考试对西部贫困地区的人员报考条件给予放宽，大专学历、党校学历都允许报考，而且根据实际情况还降低西部贫困地区考试合格分数线，以这样的优惠条件来提高西部贫困地区统一司法考试的合格人数，由此来缓解西部贫困地区法律职业人才的需求矛盾。但是我国西部贫困地区在学历上跟不上国家统一司法考试的学历条件要求，这是一个不争的事实，想在三、五年内要彻底改变这种现状是比较困难的，也是不符合客观实际的。2002年首次国家统一司法考试，对西部贫困地区的报名学历条件是放宽到大专学历，但整个凤山县报名的考生约有30人，通过考试合格的却只有1人。合格率仅只有3％左右，远远低于全国7％的平均数；2003-2008年每年我县参加司法统一考试的仅有几人上线，可见形势的严峻,不容我们乐观。

在我们西部的大部分法院，每年的诉讼费收入也就10多万元。由国务院常务会议通过自2007年4月1日开始施行《诉讼费用交纳办法》，该《办法》施行以后，人民法院的诉讼费收入就更少，加上地方财政十分困难，就造成西部贫困地区法官的工资、福利待遇低下，再加上工作的压力，就使得西部地区的法院一下也很难适应法官专业统一司法考试准入制度的推行。主要原因有二个方面：一是法官的地位没有具体落实到位，法官的行政级别普遍都比较低，缺乏权威性。现在我们法官们的行政级别都是参照政府公务员的行政级别定的级，所定的行政级别相对比较低，由于没有相应的权威抵御外来的干预，从而缺乏独立审判的保障；二是由于经济待遇低下，缺乏对高层次优秀人才的吸引力。其他部门通过国家统一司法考试的人员一般都不愿意到法院来工作；而法院内部人员却有一些人通过统一司法考试取得合格证后又要外流，去一些收入相对较高的部门谋职；而另外有一些人员参加统一司法考试又未能够上线，种种现象造成法官队伍的整体素质难以提升。2004年4月最高人民法院决定，针对西部地区法院人才开发的需要，开展支援西部法官培训工作，充分利用东部地区法院的人才优势和教育资源，加大对西部地区中院、基层法院的培训力度。即从东部地区法院选调一批既具有较高法学理论水平又具有丰富审判实践经验的法官组成培训小组，深入西部地区的中级、基层法院开展业务培训，力争用一年左右的时间，对西部地区审判一线的法官进行一次普遍轮训。这是人民法院落实中央关于加快西部人才培训精神，实施“人才强院”战略的重要举措，目的是通过培训，促进西部地区法官进一步树立正确的人生观、世界观、价值观、权力观、利益观、地位观，努力提高法官的思想政治素质；通过培训，促进西部地区法官进一步树立现代司法理念，掌握娴熟审判技巧，努力提高法官的“一个素养三个能力”即：法官职业素养，法律适用能力、庭审驾驭能力和裁判文书制作能力，促进了法官队伍职业化建设。

我们都知道，司法资源的极为有限性，它制约着法官的职业化建设。正因为司法统一考试通过率低下和法官职业缺乏吸引力，从2001年至2005年，我们凤山县法院在各年计划招收国家公务员中都计划录用助理审判员，条件之一就是要有统一司法考试的合格证。由于这一条件的限制，每一次在整个凤山县乃至全市都没有一个人来报名，该职位一直是个空白。如长期以往，势必会加据司法资源的缺乏，造成法官的断层。现在我们凤山县人民法院就存在法官队伍后继无人的问题。根据《法官法》的规定，凡取得法官任职资格必须通过国家统一司法考试并取得合格。在经济落后、文化欠发达的贫困地方，能通过司法考试的人员是微乎其微，且能通过司法考试的，也不会进到法院来工作；而我们自身的条件又不足以吸引外地通过统一司法考试的人。现在我们凤山法院法官队伍已经开始出现青黄不接的局面。这是目前摆在凤山县法院面前的最大工作难题。这也是现阶段在西部贫困地区实施法官职业化国家统一司法考试准入制度以后存在的又一个消极影响。如果这一消极因素不及时消除，势必会影响到西部贫困地区的法官队伍职业化建设的进程。

三、对法官职业实行国家统一司法考试准入制度后法官队伍职业化可能出现的相关问题

实行法官职业国家统一司法考试准入制度是推行法官职业化建设的一个重要举措。它能从源头上保证了法官的法律专业知识水平和资格的合格性。但是面对东部发达地区和西部贫困地区客观事实存在的条件差异，国家要以同一步伐在全国推行法官队伍职业化，就必须对西部地区法院采取相应的对策和措施。在实行全国法官职业考试准入制度统一的基础上，给予西部地区法院适当的政策倾斜，尤其在经济待遇上给予相应的提高，以鼓励更多高素质的法律人才到条件艰苦的基层法院工作。同时还应该建立一套全国统一的法官职业保障制度，使法官职业能成为人人向往的职业，人人都为能谋求到这样的职业而感到十分荣幸，这也是推行法官队伍职业化建设的关键所在。

实施法官职业国家统一司法考试准入制度还应当全面贯彻执行《中华人民共和国法官法》。在实施《法官法》的时候不能有选择性，也不应该有选择性。在法官职业中实行国家统一司法考试准入制度以后，那其他相应制度的实施也应该跟上来，比如法官的工资、保险、福利等保障制度；奖励、惩戒制度等等都要全面执行。1995年7月施行的《法官法》，虽然已经实施好多年了，法官按规定该定的法官等级也定了，但至今还没有哪一方面体现出法官应该具有的职业保障特色，这对我们法官来说好像是有一些不太公平合理。虽然2007年8月，国家人事部、财政部联合发出《关于实行法官审判津贴的通知》，决定从2007年7月1日起对各级法院在职法官实行法官审判津贴。实行法官审判津贴，体现了党中央、国务院对广大法官的关怀。但这还不能完全体现出法官应该具有的职业保障特色，这对我们法官来说好像还是有一些不太公平合理。正是由于国家实行统一司法考试对法院的法官任职资格有重大影响的，同时也可以明显地看出，正因为《法官法》中关于法官职业保障制度没有具体得到全面的贯彻实施和落实，法官各种待遇没有及时完全跟上，法官职业缺乏吸引力，所以在实行法官职业司法考试准入制度之后法官任职资格就相对比较困难，特别是在西部贫困地区，实施这一制度以后我们法官的任职就更加困难。通过国家统一司法考试取得合格的绝大部分人员都流向相对收入较高的律师职业。

要彻底改变这一被动局面，就必须改革现行法官管理体制。它是推行法官职业化建设的最佳选择。实施法官职业司法考试准入制度只能说是抓住司法改革的一个方面，司法改革的核心应当是司法体制改革。要在审判管理、队伍管理、司法行政管理三个方面下功夫，按照“放权、分权、制约”的思路，加强机制的建设。明确提出了司法体制改革的方向，关键在于能否真正的贯彻落实。司法体制改革是司法改革的核心和关键，改革现行法官管理体制是推行法官职业化建设的最好途径。

但是应该看到，由于种种客观原因现在我国实行的司法体制可能会暂时无法改变。在这种情况下，为适应法官职业国家统一司法考试准入制度的有效实施，推进法官队伍职业化建设，作为西部贫困地区法院应当做的或者说是能够做的工作主要有几个方面：一是精化现在职的法官队伍，并在能够适应国家统一司法考试准入制度的同时，加强对后续法官的培养，鼓励取得法律专业专科和其他专业本科的书记员等法院在职人员参加国家统一司法考试，并能够给予参加统一司法考试的人员一定的复习时间，提高法院人员考试的通过率，以保证法官队伍的衔接，使法官队伍后继有人；二是强化法院现有人员的学历教育。一方面要积极发动和组织法官参加专科升本科的学历教育；重点加大实施对西部法院和各基层法院法官的培训力度等。通过多种渠道和途径来提高现有法官的学历层次，使之能够达到《法官法》规定的学历条件要求；一方面要对现任职的法官，加强继续教育，对他们进行知识更新、观念更新、方法更新的教育；重点是强化专业知识培训，开展审判、执行和后勤服务保障等专业知识的培训，努力提高他们的专业知识和法学理论水平，使他们的学识和专业技能真正达到《法官法》所要求的实际司法水平层次；再一方面，对后续法官的培养，除可以采取鼓励法院未取得法官资格的人员参加国家统一司法考试之外，在条件允许的情况下与大专院校挂钩，定向培养一些大学本科生，保证他们毕业后回到法院工作。通过这样既能充实现有的法官队伍，又能够解决法官队伍的断层和后继乏人的问题。在完善现有培训手段的前提下，加强培训系统性、规范性，同时增加一些实际内容，如开展上下级法院法官交流、东西部法官交流、岗位大练兵等等，整合现有人才资源，切实提高现有人员的司法能力和司法水平；三是创造一些优惠的条件吸引外来的法律人才。在实行全国法官职业考试准入制度统一的基础上，给予西部地区法院适当的政策倾斜，尤其在经济待遇上给予相应的提高，以鼓励更多高素质的法律人才到条件艰苦的基层法院工作。外来人员到我们边远艰苦地区法院来工作，可以对他们实行有效的期限制，到期以后是留是走自由，不受限制。就是中西部贫困地区法院工资待遇太差。当前读大学费用相当昂贵，而中西部贫困地区法院新进人员每月收入才一千元左右，连读书费用都难以挣回，更何况要养家糊口。在人才竞争日趋激烈的今天，我们只有遵循价值规律，按照权利义务相一致原则，彻底解决中西部贫困地区法院法官待遇问题，才能吸引高素质人才加入中西部贫困地区法院法官队伍。我们也才能从根本上解决中西部贫困地区一些法院法官断层问题。在经济待遇上适当提高中西部贫困地区津贴补偿，这个补偿应当使他们感觉到能够体现到中西部贫困地区工作的价值。

作者：覃秋兰