人民法院改革的进程与展望

发布日期：2004-06-08 文章来源：互联网

　　「内容提要」人民法院的改革，要在巩固已有成果的基础上，紧密结合社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律，进一步完善审判工作机制，健全人民法院的组织体系，建立国家法官制度，在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；同时还需要建立起保障人民法院依法独立行使审判权和充分履行审判职能的经费管理体制。

　　「正文」

　　党的十五大确定了依法治国基本方略，并提出了“推进司法改革”的历史任务。刚刚闭幕的九届全国人大三次会议在肯定最高人民法院1999年加大了司法改革力度的同时，要求继续推进司法改革。党的最高领导机关和国家最高权力机关连续对法院改革提出明确的任务和要求，既表达了党和人民的意志，也表明积极推进人民法院改革，对于依法治国，建设社会主义法治国家具有重要意义。

　　一、人民法院改革的历史进程

　　党的十一届三中全会以后，随着社会主义经济体制改革的不断深入和社会主义民主法制建设的发展，作为我国司法改革重要组成部分的人民法院改革，也在积极探索、进行，并取得了明显成效。

　　审判机构设置日趋完善。为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，相继成立和恢复建立了军事法院、铁路运输法院和海事法院等专门法院；设立了刑事、民事、经济审判庭、行政审判庭、赔偿办公室等审判机构，法院机构设置趋于合理。根据便于当事人进行诉讼、便于人民法院审判案件的原则，对各种不符合法律规定的“专业法庭”和不利于依法独立行使审判权的人民法庭进行了调整和撤并，进一步理顺了人民法庭的体制。

　　审判方式改革成效显著。80年代以来，尤其是1996年“全国法院审判方式改革工作会议”召开以来，全国法院全面落实公开审判制度，推行刑事、民事、经济和行政审判方式改革，对依法应当公开审理的案件一律实行公开审判，公民可以凭有效证件旁听。开庭审理案件实行当庭举证、质证、辩论、认证，有利于提高庭审质量，促进司法公正。与此同时，强化合议庭职责，规范审判委员会活动，实行“立案、审判、监督、执行”分立制度，促进了审判工作的公正与高效。

　　人事制度改革进行了有益的探索。尤其是1995年《中华人民共和国法官法》颁布实施后，人民法院在法官考试、建立优胜劣汰竞争机制、干部任免和交流等方面进行了成功的实践，法官的政治和业务素质有了较大提高。

　　法院管理体制改革取得初步进展。为落实中共中央〔1999〕11号文件精神，去年对人民法院的执行工作体制进行了改革，建立了各高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调的机制，逐步形成了跨辖区案件以委托执行为主的工作格局，形成了全国联动的执行网络。同时，最高人民法院还在中央有关部门的大力支持和配合下，对原属交通部管理的大连、广州、天津、青岛等六家海事法院的管理体制进行改革，将其划入了人民法院管理序列。

　　为了把全国法院的改革引向深入，最高人民法院在总结经验的基础上，及时发布了《人民法院五年改革纲要》（以下简称《改革纲要》）。在《改革纲要》的指导下，一个扎扎实实的改革热潮正在全国法院兴起。

　　二、人民法院改革的近期任务

　　人民法院改革的近期任务，也就是《改革纲要》已经确定的，不需要通过立法、修改法律或者中央批准的改革内容。

　　（一）进一步深化审判方式改革。目前，审判方式改革已经取得明显成效：公开审判制度全面落实，庭审质量稳步提高，裁判文书逐步规范。但是发展还不平衡，我们不能满足现状，应当积极进取，继续将审判方式改革推向深入。

　　1、努力提高二审开庭率和当庭审判率。根据诉讼法的规定，二审案件除事实清楚，依法可以不公开审理的以外，一律实行公开审理。《改革纲要》对二审死刑案件的公开审理还提出了特殊要求，即只要被告人对一审认定的事实、证据提出异议，或提出新的事实、证据，或社会影响较大的，就要开庭审理。这比刑事诉讼法的规定进了一步，目的是把死刑案件办成“铁案”。在保证案件审判质量的前提下，提高当庭审判率，有利于提高审判效率，减轻当事人讼累，扩大公开审判的效果，减少干扰，促进司法公正。

　　2、加快裁判文书的改革步伐。判决书和裁定书是人民法院行使国家审判权的体现，是司法公正的最终载体。裁判文书改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析、认证，增强判决的说理性。增强判决的说理性是全面落实公开审判原则的要求，人民法院审判公开，不仅是指庭审过程、判决结果公开，而且包括判决认定事实的依据和判决的理由公开。这也有利于裁判公正和法官廉洁，便于对审判工作进行监督，提高法官的素质。从今年开始，最高人民法院的裁判文书将逐步在媒体和网络上公布，以便更广泛地接受人民群众的监督，提高人民法院裁判的公信度。

　　3、审理程序实行繁简分流。审判方式改革既要贯彻公开原则，便于人民群众监督，又要尽量降低诉讼成本。这不仅是快速发展的我国社会主义现代化建设的客观需要，也符合当今世界司法制度的发展潮流。从1989年到1999年，人民法院受理的各类案件数量从321万件，增加到623万件，审判任务日益繁重。提高诉讼效率，防止案件久拖不决，是审判方式改革的重要任务。基层人民法院要在法律规定的范围内，多适用简易程序审理案件。目前，一些法院对民事、经济纠纷案件实行庭前证据交换制度和举证时限制度，有利于提高审判效率，要在总结经验的基础上不断完善、提高。

　　（二）建立科学的法官制度。高素质的法官是保障法律正确实施的关键。为此，各国莫不注重法官制度的建设。国外学者普遍认为，如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人。虽然检察官、律师对法律的适用和裁判的作出有重大影响，但对案件作出终局性结论的是法官。用马克思主义的辩证法来分析和研究这一问题，西方对法官资格的要求一般比律师和检察官高有其合理的因素，值得我们借鉴。在我国，法官的数量很大，达17万之多，但来源复杂，良莠不齐。应当说，当前法院出现的很多问题都是由于法官素质不高造成的。我们有些法官老是抱怨待遇太差，羡慕西方国家法官地位的崇高，但这些国家法官地位之所以崇高，是因为法官本身具有高素质。我国由于法官素质整体不高，所以法官的个人权力是受到严格限制的，不仅要组成合议庭来审案，而且院、庭长要审批，很多案件要经过审判委员会讨论决定。院、庭长审批和审判委员会讨论决定案件不仅违反直接审理原则，而且也是造成案件积压、超审限的重要原因。一些有识之士提出，“法官不是大众化的职业，而应当是社会的精英”，是非常有道理的。当然，中国有中国的国情，我们不可能象西方国家的法官人少质高，但法官决不是多多益善，必须把重点放在提高素质上。只有造就一大批高素质的法官，才能保证司法的公正和高效。基于这种考虑，我们提出了加强法官队伍建设的主张，改革多年来形成的法官管理模式：一是法官要定编，人数不要太多，但素质必须很高。要通过对法官的定编，将具有较高素质，真正符合条件的审判人员确定为法官；对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作，等等。二是上级法院的法官应当主要从下级法院优秀法官中选拔，也可以从社会上的高层次法律人才，如优秀律师、政法院校的优秀教师中选任一部分，以保证广纳人才，提高法官队伍的素质。1999年，最高人民法院进行了一次选拔高素质法官的尝试，即从一级律师、法学教授和研究员中选拔高级法官。今年又在进行。今后不仅最高人民法院，高级人民法院、有条件的中级人民法院和基层人民法院也要进行。三是实行审判长、独任审判员选任制度，大力推行院、庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法，使优秀的审判人员站到第一线审判案件。目前，当务之急是推行审判长和独任审判员选任制度。一些法院已经实行这项改革，取得了显著效果。实行审判长和独任审判员选任制度，与现有法律规定不冲突，人民法院完全可以大胆实施，而且也是其他改革的基础和前提。只有实行了审判长、独任审判员选任制度，才能落实合议庭的职责，才能逐步做到审判委员会只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，带动其他方面的改革。各级人民法院的院长、庭长应当通过参加合议庭担任审判长，每年审理一定数量案件；同时，通过主持对少数重大、疑难案件的研讨，抽查生效裁判，对新情况、新问题调查研究，总结审判工作经验，实行对审判工作的指导。四是加大对法官的培训力度。努力造就一批精通法律业务、熟悉国际贸易规则、懂外语的专家型法官，以适应我国加入世界贸易组织后审理相关案件的需要；加强对西部地区法官的定向培训，为国家西部大开发战略的实施，做好队伍方面的准备。经过努力，人民法院在严格的法官考试、考察、选任和管理制度下，建立起一支政治坚定、业务素质高的法官队伍，切实担负起宪法和法律赋予人民法官的各项职责。

　　（三）科学设置人民法院的内设机构。法院的内部机构设置包括人员配置和人员结构，应当也必须以审判工作为中心。但是长期以来，人民法院内设机构设置不尽合理，主要表现为职能交叉、机构重叠、编制使用结构不合理。一方面审判业务部门力量不足，人员紧缺；另一方面非审判业务部门机构臃肿，司法行政人员占编比例过大，人浮于事，办事效率不高，直接影响了审判工作的开展。最高人民法院正按照中央机构改革的要求，开始研究、制订方案，积极慎重地进行内设机构改革。当前法院内设机构改革的重点是：

　　充实加强审判业务部门。要充分利用法院内设机构改革的时机大力充实和加强审判力量。从目前的情况看，法院的审判业务部门的编制相对偏少。这个矛盾越到上面越突出，目前最高人民法院审判业务部门的人员比例还不到全部编制的一半。加之人员流动，缺口较大，特别是近年来最高人民法院受理的案件逐年上升，审判力量更显不足。这种情况发展下去必然影响法院审判工作的发展。精减司法行政部门和人员的目的就是为了调整编制的使用结构，将精简出的编制充实到审判业务部门，实现在编制没有太大变化的情况下，使人民法院的审判职能得到强化，以保障审判工作的正常开展。

　　调整审判机构，重新划分各审判庭的职责权限。目前法院审判业务部门的职责划分不尽科学，争办案件、扯皮不清、互相推诿的情况时有发生。特别是民事、经济审判部门在案件的管辖范围上不甚明确，一些新类型的案件起诉到法院后，立案部门不知该分给谁来审理。这次法院内设机构改革的内容之一就是要重新划分各审判庭的职责权限，做到分工明确，职责分明。

　　精减司法行政部门和人员。司法行政部门要按照精简、统一、效能的原则，根据审判工作发展的实际需要统一设立。一是要撤销与当前形势和任务不相适应的机构，按照“政事职责分开”的原则和“小管理、大服务”的格局，将后勤服务职能与司法行政职能分离。二是要精简职能交叉的司法行政管理机构，调整司法行政部门之间的关系。这次机构改革要将相近、相似和相同的职能，划归一个部门统一行使，改革法院司法鉴定和信息工作体制，统一设置通讯、统计等信息机构。三是推进机关后勤服务社会化，将后勤服务职能在编制、机构、经费、人员上从行政序列划分出来，充分利用有限的人、财、物资源，按照职责明确、运转协调、办事高效、行为规范的要求，建立人民法院司法行政管理体系。四是对各级人民法院审判部门与司法行政管理部门的人员比例作出规定，对司法行政管理部门的富余人员做好分流工作。

　　（四）完善人民陪审员制度。我国一直重视人民陪审员制度。早在土地革命时期，当时的苏维埃根据地审判案件就已经有了人民陪审员陪审。但是，作为一项司法制度还是新中国成立以后确立的。我国第一部宪法即1954年宪法曾规定：“人民法院审判案件，依照法律规定实行人民陪审员制度。”

　　人民陪员审参加审判活动，是人民法院审判工作走群众路线的一种体现，是现代社会和法治国家司法民主化的要求。实践证明，实行人民陪审员制度，有利于查清案件事实，作出正确的裁判；便于接受人民群众的监督，防止司法人员腐败；有助于扩大审判活动的社会效果，也会促使人民群众接受法律教育，增强法制观念。但人民陪审员制度在审判实践中反映出来的问题也是不容忽视的。对担任人民陪审员的条件缺乏法律规定，一些人民陪审员对法律业务不熟悉，往往“陪而不审”；通过选举产生陪审员的做法实践中难以执行；陪审员在履行陪审职责期间的各种待遇得不到有效保障等等，严重制约了陪审制度作用的发挥。去年五月，最高人民法院在总结实践经验的基础上，向全国人民代表大会常务委员会提出了改革人民陪审员制度的建议，并代拟了《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》。拟就人民陪审员制度的适用范围、人民陪审员的资格条件、产生方式、权利和义务、执行陪审职务的待遇等问题提出修改意见，经全国人大常委会讨论通过后实施，进一步坚持和完善人民陪审员制度。

　　（五）改革书记员管理体制。改革现行的书记员管理体制，建立书记员单独职务序列，是落实法官法的一项具体措施，也是人民法院近期改革的重要内容。在人民法院组织法中将书记员、执行员、法医和司法警察列为“其他人员”，并明确规定：“各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并输有关审判的其他事项。”由此可以看出，书记员等其他人员的性质是属于“审判辅助人员”。但是，多年来各地法院普遍反映书记员严重短缺、人员素质下降、工作质量不符合日益发展的审判工作的需要。究其原因就是我们没有建立一种能够充分体现书记员工作专业化要求的管理体制。长期以来，我们对书记员的管理体制造成书记员不断处于流动状态。书记员在本职岗位上一般工作三、四年，就开始向法官的岗位奋斗，有的甚至还没有晋升为法官就已经开始经手办理案件，开始部分行使法官的职权，结果必然造成书记员不安心本职工作岗位，不注重业务素质的提高，出现上述各级法院普遍反映的情况也就不足为奇了。

　　对书记员实行单独序列的管理体制，这是当今世界许多国家比较通行的做法。首先，这些国家对担任法官的人员规定了非常严格的限制条件，从根本上杜绝了法院内部非法官的其他人员直接被任命为法官的道路。其次，书记员的工作专业化。例如，日本将法院的书记官等法官以外的法院其他职员作为国家公务员法上的特别职员。作为单独职务序列的书记官分为首席书记官、次席书记官、主任书记官和书记官四等。书记官以处理审判权的附带事务为其权限，既担负制作调查笔录、书写和保管诉讼记录及其他法律规定的事务，同时明确规定对于书记官职务，即使法官也不得代为行使。日本最高法院还专门设有书记官和速记官进行学习、深造和培训的法院书记官进修所。近几年来，一些法院在借鉴国外有益做法的基础上，结合我国法院的实际情况，开始了这方面的改革试点，积累了有益的经验。最高人民法院正在制订《人民法院书记员管理暂行办法》，争取尽早出台。改革的主要内容有：书记员的任职条件；书记员的职责；关于书记员的职级序列；书记员的管理等等。建立符合人民法院审判工作发展需要的现代的书记员管理体制的目的，是建立一支专业化的、稳定的书记员队伍，使法官、书记员的素质都有较大程度的提高。

　　三、人民法院改革的目标

　　《改革纲要》是严格按照宪法和法律规定的原则制定的。随着改革的不断深入，必然会涉及一些深层次的问题，我们将积极稳妥地进行探索。为建设有中国特色的社会主义司法体制而不懈努力。

　　建立统一管理、统一协调的人民法院组织体系。长期以来，我国法院的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政机关的管理区域完全重合，人民法院过于依附地方或部门，导致地方保护主义与部门保护主义对人民法院正常司法活动的干扰，这不仅严重阻碍社会主义市场经济的发展，而且影响了人民法院依法独立公正行使审判权。要从维护国家法制统一，实现司法公正的要求出发，对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的管理体制进行研究，逐步改变人民法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状；要探索实行人民法院的分级管理，最终建立统一管理、统一协调的组织体系，使人民法院真正成为国家的法院，防止地方人民法院成为地方保护主义的工具。

　　建立国家法官制度。维护司法公正，关键要建立一支高素质的法官队伍。当前法院改革的难题之一就是法官“进口关”把不严，“出口关”疏不通。为什么山西省绛县的姚晓红，一个只有小学文化程度的司机，竟然能被任命为掌握生杀大权的人民法院的副院长，被戏称为“三盲院长”？关键是法官的管理体制出了问题，法官的选拔、考核机制存在问题。由于历史的原因，目前我国地方人民法院的法官通常由地方自己任免、自己管理，一切待遇都由地方提供。这一制度客观上造成了地方法院被当作“地方的法院”、地方法院的法官被当作“地方的法官”。我国是单一制国家，作为国家权力重要组成部分的审判权由国家统一行使，是这一国家结构形式的基本特征。我国的地方法院，是国家通过法律在地方设置的法院。地方法院行使审判权，是代表国家在地方行使审判权，其裁判效力不仅在地方具有法律强制力，而且在全国都具有法律强制力。因此，在地方法院行使审判权的法官不是地方的法官，而应当是国家的法官。我国要逐步建立起统一的法官管理体制，以适应建设社会主义法治国家的迫切需要。

　　建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制。诉讼费实行“收支两条线”后，法院经费保障方面出现了一些新情况和新问题。一些法院特别是老、少、边、穷地区法院办案经费严重不足，执法条件困难，影响了审判工作的正常开展。如何从体制上解决经费保障问题，是全国法院极为关注的问题。必须在全面落实“收支两条线”规定的基础上，探索法院经费实行中央和省两级管理的体制，保障履行审判职能所必需的经费。同时，逐步改善和提高法官的待遇，实行“以俸养廉”。现在有些法院法官的差旅费、医药费不能报销，工资一连数月不能足额发放，中央有关“从优待警”、改善法官待遇的政策不能得到落实，这种状况容易滋生腐败。因此我们不仅要进一步加强法官理想信念、道德素质和职业素质的培养，大力倡导自觉奉献的精神境界，建立健全各项内部监督制约机制，而且要实行“以俸养廉”，保障法官必备的生活、工作条件，使法官的俸薪适当高于普通公众，使法官面对各种利益的诱惑不想贪、不能贪，保证司法的公正。

　　总之，我们要紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系；进一步完善独立、公正、公开、高效廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。

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