府际治理的理路新探——行政主体与主体间性的契合

【出处】《中共浙江省委党校学报》；中国人民大学复印资料《公共行政》2009年第4期全文转载
【摘要】我国各级政府间关系难以厘清，缘于法治体系并未对府际关系做出明确界定，当代表不同公意的多元行政主体利益相左时，府际争议不可避免地发生；府际治理倡导的多元政府参与、协商、审议的交流平台遥遥无期。我国行政主体的独立性尚不够明确，权责划分并不明晰；而政府间权益不清，也就难以分清彼此，导致府际关系纠缠不清。府际治理的新路径是：行政主体独立性基础上的分清权责，行政主体间的角色互换；打破行政层级局限，破除依赖中央解决争议的弊端；营造行政主体间性的自生自发秩序，实现联动发展、有序竞争、平等对话的多方治理语境。
【关键词】行政主体；主体间性；斜向府际关系；自生自发秩序
【写作年份】2009年

【正文】

信息化时代将原本稳定的科层制秩序打乱，跨区域、跨级别的政府间关系愈来愈多，纠葛不清的府际争议日趋增加，多元行政主体参与的府际治理渐行渐远。单一制国家常误以为中央集权体系能最大限度聚合民意，却忽略了抽象公意被官员个人利益攫取而偏离行政目标的境况，导致了行政主体独立性的缺失和政府间关系研究的疏漏；我国遵循的传统是井水不犯河水，地方政府听命于上级政府，上级统一协调下级纠纷，却并不重视地方政府的独立法人地位，这与权责相称的现代管理理念背道而驰。实际上地方利益不尽相同，为谋求政绩而以邻为壑的现象并不少见，地方利益冲突层出不穷。政府利益难以协调的根源在于宪政秩序的不完善和法律规则的缺失。秩序原则的构建是重中之重，缺失了行政主体间性的秩序，是杂乱无章、无规则、无理性的生态环境。

一、行政主体独立地位的重塑

我国行政主体的独立地位长期受到忽视，法治时代呼唤具备相对独立地位的行政主体出现。

行政主体在我国行政体系的作用不可替代。行政主体是依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，做出影响行政相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的行政组织。解析概念，行政主体之所以为行政主体，权责对称的独立性是必不可少的条件。将行政主体作为府际关系研究对象的目的在于，行政主体依法享有国家行政权，能以自己的名义实施行政管理活动，并独立地承担形式意义上的法律责任。从此种意义而言，行政主体尊重各级别地方政府及政府部门的独立性，符合权责对称的法治涵义。

行政主体有效规范了我国行政机关行为，但也潜藏危机，这缘于各级行政主体独立性的缺失。实际上，实行单一制的我国，虽然行政机关不能自行设立也不具有独立地位，但地方政府和行政部门都有自身利益，基于利益争夺而产生的地方保护和“跑部钱进”现象比比皆是；国家赔偿主体往往是地方政府等，这些不可辩驳的证明，地方政府和特定的行政部门具备相当程度的独立性地位，已然是行政主体；若否认地方政府和政府部门的独立性，则如同视国务院为唯一政府，明显有悖于常规，也不符合多元化原则。

行政主体独立性的欠缺，在于宪法规定的模棱两可。权力分割在各级政府间、同一级政府间、一个或多个政府之间会引发各种矛盾，归根结底都牵涉到对政府权力限制的立宪问题。[①]宪法规定的疏漏，导致了府际争议的无解。我国宪法并未将国家与地方作为两种统治实体予以区分，但若有明确的地方自治观念，立宪者并不会将地方和国家共用一体。[②]现实层面中央与地方分权已经显现端倪，从财权和事权相一致的原则来看，分税制正是中央与地方权力分割的诠释，也正是行政主体独立性的证明。我国行政主体的独立性还涉及到党政分开、政企分开问题，情境尤为复杂，更需要以宪政秩序快刀斩乱麻。行政主体的独立地位不容忽视，重塑行政主体的独立性刻不容缓。

行政主体独立性的建构，必须以权责清晰、泾渭分明为基础。从行政立法的滥觞而言，我国行政立法主体的立法范畴界定模糊，立法过程监督匮乏，造成多元行政主体间矛盾重重。如国务院和各部委制定的规章涵盖全国，地方政府制定的规章适用地方；可在权限划分不清的情况下，行政立法主体力求自身利益最大化，制定的行政法规之间抵触颇多，破坏了法律规章的严肃性。以邻为壑和各自为战的策略，只能导致行政主体间关系如同一锅乱粥，遇到困难就互相推诿责任，碰到利益则抢夺行政资源。这种看似团结一致实则彼此掣肘的方略，是规避多元行政主体存在利益的结果，选择性失明的后果只能是乱上加乱，必须审视和承认行政主体的利益，权力分配公正、责任划分清晰，达到权责相称，奠定合作基础。

府际关系不只是孤立问题的汇总，若不了解政府间体制、历史与结构，则影响府际关系的缘起无从探寻。[③]我国府际关系难以处理的原因在于，各级政府及政府部门之间多元主体相互作用的网络关系错乱，中央政府、多元地方政府和政府部门等行政主体参与过多以至于混淆。尼古拉斯·亨利认为“联邦政府与州政府及州政府彼此之间的关系”是“联邦关系”，而“拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间的关系”是“政府间关系”。[④]我国并非联邦制国家，无论中央政府、中央政府部门及其直属机构、地方政府及地方部门之间的关系，都可涵盖成府际关系。行政主体独立性地位的重塑就提升日程，府际关系协调绝不可以如庄周梦蝶般分不清彼此，必须明晰主体、设定权限、明确责任。多元行政主体，在彼此尊重独立性的基础上，达成了行政生态系统的闭合，在法治框架下建构自生自发秩序。

二、主体间性在府际治理中的应用

主体间性超越了现代主义的主体性，实现后现代语境的行政主体之间交往互动，促成了宪政秩序下的府际治理。

府际治理在现代行政秩序的理想境界，正是维护法律稳定基础上的公共的善，保障公共规则的恒常的、无偏袒的适用。[⑤]但现实发生的境况往往事与愿违，晋、鲁、豫欲联合建设运煤铁路，却遭到铁道部的阻挠。铁道部的特殊利益促使其干扰破坏，这归根到底还在于条块关系下地方行政主体的独立性缺失。易言之，地方政府和中央政府部门的权益划分不清，导致地方利益和部门利益发生冲突时，地方政府处于被动境地，阻碍了地方政府的主动性发挥。面对不同层级政府之间发生权力及权限之争的问题，人们往往会得出结论说，必须让一个居于主导地位的单位来解决这类争议。这是一个极具危险性的答案。因为如今的现实远比这类零和博弈思想所反映的情况更复杂。[⑥]这种理念攫取了抽象公意的蕴涵，却忽略了公权力也是有范围局限的，当上级的公共利益与下级的公共利益不期而遇时，地方政府往往会屈从上级而牺牲自身权益，这不符合多方共赢原则。

单中心治理的缺点逐渐显现，多中心治理的优点日益突出。单一制的政府部门往往容易权限划分不清，以公共利益为名攫取部门私利。公共利益不是绝对的利益，而是比较性的相对利益……公共利益的层次性表明其种类繁杂、范围迥异，时常存在内在冲突。[⑦]此时 “主体间性”也即主体际性的作用彰显，权责明确的多元主体在平等的同一语境中，实现相互联系、彼此共存和交往互动。主体间性重视规则和理性，将主客体关系替换成了主体间关系，实现从“主体—客体—主体”到“主体—主体”的角色换位，而是将分裂的理性重新整合。主体间性在宪政秩序下依次排除外来干扰，营造简约的多元行政主体构成的行政环境，实现各级政府与政府部门之间的平等对话，是协调府际关系的佳径。

主体间性是主体之间的相互理解和彼此融合，在尊重的基础上达成不同主体间的共识。过分强调主体性导致的横向和斜向府际争议层出不穷。如中国《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这表面上尊重了中央部委和特定的地方政府的主体性地位，但实际上中央部委和地方政府的职能是交叉重叠的，在不注重协调关系的情况下，行政主体之间的冲突不可避免。主体间性则注重行政主体之间的合作，事先保障信息畅通，在共同的能量场中彼此监督制衡和妥协谈判，困难在达成共识和交流协作的情境下迎刃而解。

主体间性营造原则和理性兼具的共同体，在程序合法的基础上整合七零八碎的行政资源。主体间性促成各行政组织日益平等，实现理性的权限明确划分以达成共识，最终实现超越主体性，构建网络型府际关系；最大程度的尊重主体独立和多元参与，达到多种行政主体公共意志的契合。并不是普遍法规的形式所能确保，只有通过商谈性意见形成和意志形成过程的交往形式才能得到确保……有效的只是所有可能的相关者作为合理商谈的参与者有可能同意的那些行动规范。[⑧]中国不同级别政府及行政部门的非均衡发展，造成了多元行政主体间地位的不平等，低级别行政主体的话语权处于弱势地位，导致话语正当性的缺失和政策合法性的降低。制定规则的重要性在于多元参与，我国的行政立法主体是国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市政府和较大市政府；在制定行政规章时就必须注意独立性，实现下级主体的相对自治权，形成上下级平等博弈的公共能量场。

后现代视野下的行政主体间处于平等语境，形成公共领域共同遵循秩序的的能量场，是破除科层制窠臼而搭建对话桥梁的路径。现代主义体系中行政组织独立性的作用毋庸置疑，只有日益独立的行政组织，才能够有足够的话语权，才能够彰显行政组织职能划分明确的特色；但主体性难以跳出地域区分的局限而导致地域冲突与部门纠纷。当前府际关系是行政主体间的交往和对话对文本的学习、传递、理解、形成，身为行政主体的地方政府和政府部门之间的沟通相当必要。实际上，公共政策议程的制订在于多元参与互动，在此基点上改变传统单向度的独白式话语，实现全方位的多元行政主体间交流互动，这也是法治社会的大势所趋。

三、行政主体与主体间性的契合

多元治理既要尊重行政主体的独立性，又要兼顾主体间性，实现行政主体与主体间性的契合式审议民主。

地方政府若采取掠夺态势，资源会害怕被侵占而加速逃离，公共服务的供给日益降低；该地方政府因此缺乏与周边政府合作的条件。[⑨]政府之间也需要信息交换、彼此尊重、良性互动，多元行政主体的关系处理则成为时势使然，由此推导出行政主体与主体间性的契合，即行政主体间性，具体研究行政主体之间的关系，以共同的行政目标为对象而结成交往关系，在平等对话、相互尊重、宽容理解的语境中发挥各级政府的能动性，构建彼此兼容和达成共识的互动平台。行政主体间性改变了上下级单一的主从关系，披上行政法学的外衣和兼具后现代主义的意涵，既尊重了法学意义上的分权制衡，也添加了后现代理论的主体间性，进行角色互换以增进彼此理解；行政主体间性营造出反权威、分享信息的共建平台，最终目的在于实现求同存异的多元共生关系。

行政主体与主体间性的契合，重在营造民主、平等、信任、协商的情境。通过对话的方式消除不同主体间的分歧，兼顾每一主体的不同利益，满足不同主体需求和达成价值共识。在设身处地、身临其境的语境，自然会增强信任和达成共识，精诚合作以完成共同目标。行政主体之间由于时代背景、利益需要、政治立场等的不同，难免存在不少矛盾和冲突；行政主体间性应用于多元行政主体之间，有效化解争议而具备现实意义。上级政府尊重下级政府意见，靠柔性举措而非强制措施推行政令；纵向上明确分割权力，彼此妥协而达成协议，横向府际关系和斜向府际关系则减少了发生争议的可能性。这正是行政主体间性的实际成效。

行政主体与主体间性的契合，并非多元行政主体简单的融合，而是采用后现代主义之主体间性理论的融会贯通。在缺乏权威性决策规则的情况下，对大量相互竞争利益之冲突主张的解决本质上是一个政治过程。[⑩]在政治上进行平等协商，主体间性代替了主客体关系，上级政府自说自话的垄断地位被多元行政主体的平等交流所取代，这就蕴含着更丰富的协商民主内涵。从消弭府际争议角度而言，多元中央部委面对着其他部委、多元地方政府及其政府部门等多元行政主体，行政命令甚至行政规章的作用微乎其微，只能靠平等对话、营造融洽氛围解决问题；地方政府亦然，只能靠说服方式协调工作；多元行政主体之间实际上是一对多到多对多的体现，必须实现信息的四通八达和彼此的兼容并蓄。

行政主体与主体间性的契合，打造出符合宪政秩序的行政系统。社会秩序的基础在于人类存在着种种有序的结构，这些结构是许多人行动的产物，而非人之设计的结果。[11]行政主体间性倡导法治框架下平等交流的语境，打破上级自说自话的垄断权，尊重各级行政主体尤其是下级行政主体的权益，保障地方行政主体和下级行政主体的独立性，促成级别不同的多元行政主体达成信任、交流、合作的共识，这实际上构造出自我参照而排除干扰的行政系统。这是一种自生自发秩序，是多元行政主体在长期实践与试错中的理性选择，是破除盲目的行政命令而保持均衡稳定的自然惯例。多元行政主体通过协商民主程序，最终普遍认同的行政系统，自然是符合宪政秩序的优化抉择。

四、府际治理的理路新探

际治理的新理路在于多元行政主体的回应与互动，多中心治理主体间的角色互换，也即行政主体间性的践行。

府际治理力求达成多元政府间的联结、互动、协作，提供的公共产品质量如同木桩篱笆般牢不可破。行政主体间性规范了政府行为，使政府沿循法治路径使用公权力。特定的立法能够破坏法治，政府的强制权力只能够在事先由法律限定的情况下，按照可以预先知道的方式被行使。[12]行政主体间性构建了监督制衡的原则和框架，对行政主体间关系作出具体概括。行政主体间性依据现存制度作出改善，立基于共同接受的宪政法律规则，营造出多元行政主体和谐共处的氛围，拓展了政府之间交往实践的内容；行政主体间性阐述了多元行政主体间相互影响制约以及彼此依存度增大的事实，让各行政主体权衡利弊得失，认识到只有通过交往、对话与合作，才能实现行政主体间的良性互动和自身利益最大化。

行政主体间性兼顾不同层次的多元行政主体权益，中心权力呈现日益离散的趋势。奥斯特罗姆和沃伦认为，多中心体制包括：形式上相互独立的自治单位，按照考虑他人的方式行动，通过合作、竞争、冲突和冲突解决程序；解决冲突的非中央机构亦存在。[13]多元主体参与而制定的政策，各参与方才会有兴趣去执行，被动接受的政策极易被误读或拖延，由此看来，英美等国地方政府独立性地位的普适意义不言而喻。有权力集中自然也应该有权力下放，只有赋予地方政府和政务部门以独立地位，才能够使得权责明确，稳定的政府间关系秩序才成为可能，网络型府际关系才会有建构的基础。主体间性在各级政府之中发挥作用，破除层级和倡导“能量场”的作用，保障政治对话空间的开放平等，赋予地方政府和政府部门的话语权，各级政府不断地博弈与妥协，在公共政策制定中订立行政契约；下级政府通过各种方式发出自己的声音，通过非权力话语表达反权威话语，走向多中心、多元化的独立自主型政府。

行政主体间性超脱了条块管理窠臼，以平等交往破除科层制束缚。公共部门企业家精神的塑造是必要的，国际跨国企业并无行政级别，是典型的任务型组织；即便美国政府也与中小企业有着广泛的公共服务合作，以提供优质的公共产品为己任。多元政府之间的协商对话和信息交换，搭建多元行政主体交流的桥梁，将各节点联结以构建网络型政府，实现动态的全方位协同发展。从中国的大部制改革来看，新设部委之间乃至部委与地方政府之间关系愈加复杂；大部制改革决不会戛然而止，未来的行政改革会继续推进部委合并与职能整合，精简机构和扁平化成为潮流。当前我国各级政府和政府部门都有对应的行政级别，这极大的束缚了多元行政主体间交流；行政主体间性则力求超脱纵向、横向和斜向府际关系的局限，促成上下级一定程度上的平等，实现互不隶属的各级政府直接衔接，尊重彼此利益和进行角色互换。

行政主体间性促进信息沟通，实现多元行政主体的无缝隙沟通协作。我国诸多公共危机的发生缘由即在于各部门之间协调缺乏，各级政府和政府部门往往陷入各自为战的境地，难以整合资源发挥整体优势。行政主体间性则超越层级，营造动态网络交流环境，探析纵横交错、彼此渗透的多元地方政府和政府部门间关系；促进多元行政主体的良性互动，为多维节点的网络型府际关系探究做铺垫，实现后现代语境的多中心共治。[14]2008年2月发生的韩国崇礼门纵火案，消防部门与文化部门交涉迟缓，未能协商达成及时有效的灭火方案，导致崇礼门完全焚毁坍塌。这是沟通缺位和危机意识匮乏的结果，这说明国外行政机构也囿于科层制难以自拔，夹心蛋糕式的层级管理在现代社会力不从心；大理石花纹蛋糕式的混合体制，在流域管理和学区管理的灵活运用中起到作用；信息化社会需要高屋建瓴的实现整体伞状覆盖联络，从整体分析问题的行政主体间性是化解困境的策略。行政主体间性是网络式木桩篱笆式管理，以公开透明的方式破除政府间一对一串联的困境，鼓励下级行政主体主动参与行政决策，实现并联回应的多对多良性互动的审议民主。

行政主体间性组织协商设定共同目标，让政府回归服务民众的本位。政府的职责是为民众提供公共服务，公共服务意味着要对复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡。[15]后现代语境下的府际关系由多元行政主体组成网络体系，营造地方政府政府及政府部门交流互动的平台。行政主体间性促成政府提供有效的公共产品，将各行政主体置于网络之中，促使其在行政生态系统中合理定位，使得地方政府和政府部门达到平衡，重视地方政府的权益，使各级政府凝聚力量而提供优质的公共品。英国的“下一步”计划，美国的新公共管理，都在不断的接纳非政府组织提供公共服务，提供公正平等的共同语境，将府际关系处理推向新的高潮。美国地方政府之间的关系是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，面对复杂的州际关系，美国通过设立委员会之类的州际组织、围绕地区性公共物品的供给而形成的合作网络、地方政府的联合治理等方式实现有效协调。

全景敞视机制的奥妙在于，权力的施展不是像一种僵硬沉重的压制因素从外面加之于它所介入的职能上，而是巧妙地体现在它们之中，通过增加自己的接触点来增加它们的效能。[16]实际上，政府、社团和非政府组织的职能是交叉乃至变换的，譬如曾承担行政职能的中国事业单位正进行着转向非政府组织的变革。非政府组织经过授权也可担当行政主体，非政府组织和社会团体通过协议也可以提供公共服务，在未来会和政府不分彼此、互为主体。政府是民众让渡权力而生，民众需要政府提供服务；而政府的消亡的路径，或许在于形体与职能化解于社团乃至个人之中。权力源于民（所有公民意志的集合），而后融于民（抽象公意集合的分解于全体公民），或许是政府的最终归宿。超越层级的后现代话语网络，为公共行政提供了可行的模式；有些政策网络、跨机构的联合体以及社区特别小组展示了话语的潜力。[17]更具广泛意义的是，行政主体间性打破政府和行政机关的单一治理，将社会团体纳入治理网络之中，为民众提供更为优良的公共产品，这也是政府得以存在和延续发展的本原所在。

行政主体与主体间性的契合，符合府际治理的民主理路；打破了政府与非政府组织的界限，订立多元参与的行政契约以维护公共利益，促进非政府组织、社团与行政主体的交往行动，营造理解、互信、协作的境地。行政主体间性毕竟是新生事物，还需要进一步诠释、反省和改进。社团和NGO的多元参与，绝非治理主体的滥觞，而是公共服务主体多元化的体现，符合服务型政府的内涵，正是行政主体间性在府际治理中大展宏图的体现。
 
【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【注释】
[①]麦克尔·克罗米林：《联邦制中的争端解决》，《国外社会科学》，2002年第1期。
[②]沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期。
[③]理查德·斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》，中国人民大学出版社2004年版，第192页。
[④]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第339—350页。
[⑤]江国华：《宪法哲学导论》，商务印书馆2007年版，第211页。
[⑥]菲利普·J·库珀：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，中国人民大学出版社2006年版，第96页。
[⑦]周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》，2007年第1期。
[⑧] Jürgen Habermas:Faktizitat und Geltung: Beitraige zurDiskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats,Suhrkamp Verlag, Frankfurt amMain,1997，P133—138
[⑨]严强：《公共行政的府际关系研究》，《江海学刊》，2008年第5期。
[⑩] 理查德·B·斯图特尔：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第169页。
[11] 哈耶克：《法律、立法与自由》之第一卷《规则与秩序》，中国大百科全书出版社2000年版，第36页。
[12]哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第83页。
[13]文森特·奥斯特罗姆：《美国联邦主义》，上海三联出版社2003年版，第231页。
[14] 蔡英辉：《我国斜向府际关系初探》，《北京邮电大学学报》2008年第2期。
[15] 珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第132页。
[16]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，生活·新知·读书三联出版社2007年版，第232页。
[17] 查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社2002年版，第144页。