浅析调解制度

调解制度是一项有中国特色的、具有深厚中华民族传统的一项法律制度，它也是中国独创的一种化解社会矛盾、消除纷争、解决人民内部矛盾的一种主要解决形式。法院调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的方式，并得到西方国家的肯定而被誉为“东方经验”加以学习借鉴。在构建和谐社会的今天，调解制度在法院审判中已经起到了举足轻重的作用。
一、调解的形成与发展。

我国的调解制度经历了漫长的发展历程，早在周代《周礼•地官》就有“调人掌司万民之难而谐和之”的记载。秦汉以来，调解成为司诉的原则，两宋时期，随着民事纠纷的增加，调处呈现制度化的趋势。明清时期，调处已是臻完善，在《大明律》中也有规定：“各州县设立‘申明亭’，凡民间应有词状。许耆老里长准受于本亭训理。”

新中国成立后，1953年第二届全国司法工作会议做出了全国范围内有领导、有计划地建立和健全基层群众性调解组织的决定，有力地推动了人民调解组织的建立和发展，据统计，到1953年底，华北地区已有80%的乡镇建立了调解委员会。1954年中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，它的颁布施行是中国人民调解制度发展史上的里程碑，标志着人民调解制度在中国最终确立。截至1955年底，我国约有70%的乡村、城市街道建立了人民调解委员会，调解人员达100万人。1957年，最高人民法院刑民诉讼经验总结办公室颁布了《民事案件审判程序》（草案），第十六条到二十一条对调解做了系统的概括。1981年8月，司法部在北京召开了第一次全国人民调解工作会议。1982年底，全国基层调解委员会共已发展到86万多个，调解人员达530多万人，调解各类民间纠纷816多万件。相当于全国基层人民法院一审民事收案总数的10.5倍。 1989年，《人民调解委员会组织条例》颁布施行，进一步完善和发展了人民调解制度，把中国的人民调解工作推进到了新的历史阶段。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》第八章对调解做了规定。2002年9月5日，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，同年9月9日，司法部部长办公会议通过了《人民调解工作的若干规定》，这两个文件对现在的调解工作均做出了积极的指示。

二、调解的含义、种类、特征和原则

调解是指在有关组织、机关、机构、个人的主持下，对当事人之间的纠纷进行裁决的活动，一般是对民事纠纷、经济纠纷适用。在调解纠纷中，应当对发生纠纷的当事人进行说服教育，进行调停、排解疏导，促使纠纷当事人自愿达成协议而解决纠纷。我国的调解制度被西方誉为司法制度的“东方经验”，深受人民的喜爱。

我国的调解主要有诉讼中的调解和诉讼外的调解两大类。诉讼外的调解主要包括人民委员会调解、行政调解、仲裁调解。而诉讼中的调解仅仅是指法院调解。我国最常用的是人民委员会调解，仲裁调解和法院调解。所谓法院调解，是指在民事诉讼中，双方当事人就争议的实体权利、义务，在人民法院审判人员的主持下进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。 仲裁调解，是指仲裁机关对当事人之间因商务活动中发生的合同纠纷及劳动争议纠纷，促进当事人双方自愿达成协议的活动。人民委员会调解是指在人民调解委员会的主持下，根据法律和政策的规定，进行自我教育、自我约束、自愿协商，达成协议从而解决纠纷的一种活动。

诉讼外的调解有以下特征：（1）、当事人的行为无诉讼上的意义。依据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：“经人民调解委员会调解达成的。有民事权利义务内容，并且由双方当事人签字或者盖章的调解协议，只有民事合同性。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”（2）主持者可以是人民调解委员会、行政机关、仲裁机关或者是双方当事人所信赖的个人。（3）除仲裁机构制作的调解书对当事人有约束力外，其他机构或个人主持下达成调解协议而形成的调解书，均没有约束力，当事人可以向人民法院起诉。诉讼中的调解特征有：（1）发生在诉讼过程中，可以是一审，也可以是二审或者再审过程中。（2）在法院主持下进行。《民诉法》第八十六条第一款规定：“人民法院进行调解，可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。”（3）当事人达成协议并签收了送达的调解书的，诉讼结束。《民诉法》第八十九条第三款规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”

关于调解的原则问题，由于各种调解的方式不同，因此，各调解的原则也不尽相同。法院调解的原则有：（1）查清事实，分清是非原则。《民诉法》第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”事实清楚，是非分明是调解的前提和依据，任何事实模糊，是非不清的案件进行调解，必定会损害一方或者双方的利益，加剧当事人的矛盾。（2）自愿原则，这个包括了两方面的内容：一是法院在双方当事人自愿的情况下进行调解，法院不得强迫或者胁迫一方或双方进行调解；二是达成的协议是自愿的，是当事人间真实的意思表示。（3）合法原则，指双方当事人达成的协议要符合法律规定，不得损害国家、集体或他人的合法权益。如一份离婚协议是：“男方把房子（夫妻共同财产）让予给女方，但女方不得在男方结婚前先结婚”又或者协商道：“男方承当婚姻存续期间的所有债务，女方享有所有的债权并占有所有的财产”这很显然是有损一方或者他人利益的协议，都是得不到法院支持的。人民调解的原则在《人民调解工作若干规定》第四条做了以下规定：(1)依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德进行调解；(2)在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；(3)尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

三、调解的生效、无效、变更和撤销问题。

法院调解的“应以后收到调解书的当事人签收日期为调解书生效生效日期。”并不是说法院发出调解书或者达成调解协议时，调解书就生效，而是以送达调解书后，才产生以下效力：（1）当事人不能以经过调解的事实和理由对另一方另行起诉。（2）调解协议双方自愿达成，当事人不得上诉。（3）调解书具有强制效力，调解书送达后，如发现确有错误，当事人可以申诉，人民法院应按审判监督程序处理。诉讼外的调解，只要双方在协议书上签字之后。便产生效力，但其约束力仅是“合同性”的（除仲裁调解外）。

当出现以下几种情形之一的，调解协议无效：（1）损害国家、集体或者第三人利益。（2）以合法形式掩盖非法目的的。（3）损害社会公共利益。（4）违反法律，行政法规的强制规定。（5）调解组织强迫调解的。也就是说，只有意识表示真实，不违反法律，行政法规的强制性规定或损害社会公共利益的调解，才是有效的，当然，调解当事人必须是具有完全民事行为能力的人。

诉讼外调解的当事人有权向人民法院请求变更撤销的情况有：（1）因重大误解订立的。（2）在订立调解协议时显失公平的，一方以欺诈，威迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。变更和撤销权也并不是无限制的，当出现下列情形的，变更和撤销权消灭：（1）具有撤销权的当事人自知道或应当知道撤销事由之日起一年内没有行使的。（2）具有撤销权的当事人知道撤销事由明确表示或以自己的行为放弃撤销权的。

四、调解制度的弊端和改革

随着我国社会经济迅猛发展，各种新的社会矛盾，经济纠纷不断显现，使我们的法制受到不断的冲击，调解制度也逐渐显现出一些弊端来。

首先，关于调解的存废问题。有的学者认为调解制度在我国已没有存在的必要。2002年第12期《法学》中《民事调解制度背离民诉规律》一文，列举了民事调解制度所具有的十大弊端，该文指出：“民事调解制度已不适合时代发展的要求，是对公民权利的漠视，是以牺牲程序为代价”，“它会增加纠纷的发生”，“应该把调解制度归还给民间”等等。张晋红先生最早提出了取消调解的观点，改设诉讼上的和解制度，张先生是在比较我国大陆法院调解、台湾地区民事诉讼法规定的调解制度、外国民事诉讼法上的和解基础上认为：我国法院调解是世界民事诉讼法上的首创，它与台湾地区的调解程序、外国诉讼和解制度相比，其分界岭是调解的职权性和审理性质，审判人员在当事人调解中充当着主导的、主动地，必不可少的调解人兼审判人员的角色，并使调解成为审判的一部分，建议民诉法取消法院调解后，加强对诉讼法上和解制度的立法。 对这些观点笔者总体感觉是过于偏激，笔者认为对于民事调解制度，我们首先要给予充分的肯定。调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期“马锡五审判方式”就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色。在司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式，也收到了良好的社会效果。过去，它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。最高人民法院也于2007年3月6日出台了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》。《意见》强调，全国各级人民法院要进一步提高对诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的认识，加大诉讼调解力度，有效化解矛盾纷争，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，大力维护和保障社会稳定和谐。在全国法院努力建设和谐社会的今天，它将会发挥更加巨大的作用，它的存在绝对有它不可比拟的优势与价值。

其次，是关于“查明事实，分清是非”的原则，有的学者认为：“调解强调的是人的合意，中国的老百姓大都是还有‘家丑不可外扬’的思想观念。有些不愿意公开纠纷的真正原因和事实过程，有些纠纷事实查得清楚，是非越明确，更容易激发有理一方当事人的不满情绪，得理不饶人，反增加了调解的难度。也不容易使纠纷得到真正的解决。” “把查明事实，分清责任作为诉讼调解的基本原则。显然限制了调解作用的发挥，客观上也可能拖延调解结案时间。” 笔者也同意这些学者的观点，认为调解不一定要“查明事实，分清是非”。调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别，查清事实，分清是非应该是判决的前提条件，而不能要求调解也遵循这一原则。《民事诉讼法》第十三条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。倘若事实已经查清，是非已经明辨，案件当事人对自己的最后结果都能预料到了，此时法官又是对什么进行调解呢？调解只能是让享有权利利益方做出适当的让步，放弃自己的合法权益，而放纵了应承当义务的当事人，这明显违背了司法公正原则。如果调解成功，却是以要牺牲权利人的合法权益，放纵义务人不履行义务，司法权威得不到树立为代价，显然是不值得的。再者，当事人选择调解结案，一个目的是出于不把矛盾更加激化，另一个目的就是节约诉讼成本。若是查清事实，分清是非必将不利于提高办案效率，一个案件要查清事实，就必要要经过当事人的陈诉，答辩，举证，质证等程序，如果走完这些程序，还调解不成，还是要重新开庭审理，这样，必将浪费司法资源。而且有的案件在开庭前就可以达成调解协议，倘若一味的强调“查清事实，分清是非”的话，也将浪费审判资源，降低司法效率。因此，“查清事实，分清是非”作为调解的前提条件是值得商榷的。

第三，关于调解中反悔的问题。《民事诉讼法》赋予诉讼当事人反悔的权利。第九十一条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”也就是说，调解书送达前，当事人有反悔的权利。我国《民事诉讼法》赋予当事人反悔的权利，其目的是保护当事人的合法权利，在当事人在签订协议后、而调解书送达前知道自己的利益没有得到合理的补偿时，可以反悔。但有的学者认为：当事人可以任意反悔的话，那必定不利于提高诉讼效率和维护法律的权威，客观上也会损害另一方当事人的利益，造成司法资源的浪费，从而认为应该把反悔的权利取消。但如果真的取消的话，当事人在调解书送达前确实发现自己的利益受损时应该怎么办呢？所以，笔者认为，盲目的取消这个权利是不合理，但无限制的反悔也是不合理的。那么在什么情况下可以提出反悔呢？日本的谷口安平在《程序的政府和诉讼》中提到“出现下列情形之一的，当事人有权在调解协议上盖章后调解书签收之前，提出反悔：（1）有充分证据证实人民法院在调解过程中出现违反法定程序的。（2）调解协议系当事人受胁迫、乘人之危、欺诈情况下做出的。（3）当事人有充分证据证实调解结果显示公平或者有重大误解的。（4）调解协议中附条件成就，或附期限届满时义务人仍未履行的。”我们在立法和司法中是可以借鉴这些观点的，对反悔做出相应的限制。

第四，案外人利益保护的问题。法官对当事人自愿达成的调解协议的合法性负有审查义务，但在有的情况下，调解是由当事人自行协商形成一致意见后，再诉至法院，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件的调解，往往是事后才发现调解目的恶意并损害了第三人利益，而现行法律对案外人权利受到侵害时的救济途径还不完善。例如：《民诉法》第一百七十七条规定，各级法院院长，最高人民法院对地方各级人民法院生效的判决、裁定，发现确有错误，有权启动再审，但仅限于判决和裁定，不包括调解书。《民诉法》第一百八十条规定，有证据证明调解违反自愿原则或其内容违反法律的，可以申请再审。但申请再审的主体必须是该案的当事人，案外人不是该案的当事人，因而无法向人民法院申请再审。根据《民诉法》第一百八十五条的规定，人民检察院抗诉也仅限于生效的判决和裁定，而不包括调解书。因此，当一份调解书有损其他人利益的时候，案外人是很难得到救济的。有学者认为：案外人可以申请检察院，让检察院出具检察建议书，再由人民法院将检察建议书作为裁定再审的法律根据。最高人民检察院系有司法解释权的机关，所制定的《办案规则》明确规定了检察建议。最高人民法院审判监督庭《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条：经与同级人民法院协商同意，对个案提出检察建议书的，如符合立案再审条件，可依职权启动再审程序。最高人民法院以法（2001）161号关于印发《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》的通知予以认可。为此，省法检两家就在诉讼中应用检察建议联合行文。在司法实务中，检察建议书已起到了相当于抗诉书的作用。 这可以作为目前救济的途径之一，但如果想真正解决这个问题，还是应该有相关的法律法规或者司法解释出台。

针对调解的弊端，对调解的改革笔者提出以下建议：（1）规范调解程序。针对程序弱化导致调解工作出现的一系列问题，应当进一步规范调解程序，确保调解有序高效进行：一是要修正调解的前提，适当放宽查清事实，分清是非的要求；二是设立答辩期满前调解制度；三是设定调解的时间要求，避免调解拖延。（2）是修改调解书生效的规则，减少随意反悔的可能，对反悔加以限制。（3）完善对案外人权益的保护制度，出台相关的法律法规或者司法解释。

总之，调解制度是具有深厚中华民族传统的一项法律制度，在提倡和谐社会的今天，作为 “最大限度地化解社会矛盾纠纷”的有效手段，调解必将发挥其更大的作用。

作者：吴东健