不报、谎报安全事故罪立法的研析

刑法第139条之一规定的不报、谎报安全事故罪，系2006年6月29日第十届全国人大常委会第22次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（六）》第4条新增设的犯罪，该条将不报、谎报事故罪规定为：“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重”的行为。为有助于司法实践中对本罪的认定，试对本罪立法规定中的几个问题进行研讨。

一、负有报告职责的人员

刑法第139条之一将不报、谎报事故罪的主体明确规定为“负有报告职责的人员”。至于其具体范围如何，目前理论上论及是否属于本罪中“负有报告职责的人员”的，有如下几类人员：（1）在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员；（2）在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员；（3）生产经营单位负责人、生产作业指挥人员；（4）地方政府中有关负责安全生产作业的监督、管理的人员。其中，对于本罪中“负有报告职责的人员”包括上述哪些人员，学者们有不同的见解：有的学者认为包括上述（1）、（2）、（3）类人员，而且之所以包括上述（1）、（2）类人员，是因为《安全生产法》规定，生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人；[1]有的学者认为包括上述（2）、（3）类人员；[2]有的学者认为包括上述（3）、（4）类人员。因为虽然安全生产法规定，现场一般工人对安全事故有报告义务，但他们的义务与对安全生产负有组织、监督、管理职责的人员相比，还是有很大区别。首先，一般来讲，安全事故现场的工人大多是安全事故的受害者；其次，从法律角度讲，现场生产作业的一般工人只具有普通公民道义上的报告义务，而无职责上的报告义务，不属于本条规定的“负有报告职责的人员”。生产经营单位的主要负责人和对安全生产作业负有组织、监督、管理职责的部门的监督检查人员与普通工人不同，他们的不报告行为就是一种违背职责的渎职行为，情节严重的，应当追究刑事责任。《安全生产法》在法律责任一章中规定，对单位发生重大安全事故后隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，要追究生产经营单位主要负责人、有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，而没有规定对普通工人的处罚，也可明显看出这一立法精神。[3]

笔者认为，科学界定不报、谎报安全事故罪的主体范围，必须立足于刑法第139条之一的具体规定并考虑与相关法条规定的协调。首先，应当明确的是，刑法第139条之一将本罪的主体限定于“负有报告职责的人员”，而不是“负有报告义务的人员”。虽然“职责”是指“职务和责任”，[4]“职务”也有“工作中所担任的事情” [5]的意思，“责任”也基本可与“义务”等同，从而可以将“职责”理解为工作中所负有的义务，进而可能依据《安全生产法》的规定，将事故现场有关人员（即在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员和在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员）纳入本罪的主体范围，但是，“职务”还具有“职位规定应该担任的工作”[6]的含义，因而“职责”也具有拥有某种职位的人所负有的责任或义务的含义，与“义务”具有严格的区别，从而无法将“负有报告职责的人员”等同于“负有报告义务的人员”，因此，将那些只负有报告义务而不具有报告职责的事故现场人员纳入本罪的主体范围就背离了刑法第139条之一的规定。而且，从刑法第139条之一使用通常看来与某种职位或职权存在密切联系的词语“职责”，而不使用具有普适性的“义务”一词，也能够得出刑法第139条之一并不具有将那些虽在事故现场但没有担任一定职位或拥有一定职权的人员纳入本罪主体范围的意图的结论。其次，根据《安全生产法》等相关法律、法规并结合上述分析可知，地方政府中有关负责安全生产作业的监督、管理的人员当然属于“负有报告职责的人员”，而且，刑法第139条之一也没有明确将这类人员排除于本罪的主体范围，因而不能否认这类人员可以成为本罪的主体。但是，应当注意的是，这只是从法理上得出的结论，在实践中，对于这类人员在安全事故发生后，不报、谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，宜按滥用职权罪或玩忽职守罪处理，而不能按本罪处理。因为，刑法规定本罪的法条与规定滥用职权罪和玩忽职守罪的法条之间存在竞合现象，按照处理法条竞合的一般规则，实际上应按照特殊法即规定滥用职权罪和玩忽职守罪的法条对行为人定罪量刑。综上分析，笔者认为，本罪的主体实际上只包括在事故现场且负有安全生产作业职责的人员、不在事故现场的事故单位的负责人员和负有生产作业的管理、指挥、监督职责的人员。[7]



二、在安全事故发生后

刑法将本罪的行为时间规定“在安全事故发生后”。理解这一规定的含义，关键是对“安全事故”本身问题的把握。笔者认为，应当从如下几个方面考虑：

第一，安全事故的具体范围如何确定？对此问题，理论上有不同的见解：有的学者认为，“安全事故”不限于生产经营单位发生的生产安全事故、大型群众性活动中发生的重大伤亡事故，还包括刑法分则第二章规定的所有与安全事故有关的犯罪，但第133条、第138条除外，因为这两条已经将不报告作为构成犯罪的条件之一；[8]有的学者认为，“安全事故”的范围是指国家安全生产监督管理局2006年7月2日印发的《生产安全重特大事故和重大未遂伤亡事故信息处置办法（试行）》中规定的7类事故。[9]笔者认为，从立法者将不报、谎报安全事故罪和重大责任事故罪等安全事故犯罪规定在一起的情况来看，似乎可以将本罪中的“安全事故”限定于刑法第131条至第139条规定的安全事故，但是，仅凭这一立法现象就得出这种结论，既缺乏科学的根据，也难以使人信服，因此，目前论及这一问题的学者均对安全事故的范围做了比较宽泛的解释。问题是，对本罪中“安全事故”的范围究竟应该如何把握，学者们并未给出准确的说明。笔者认为，从词语的含义上看，“安全”意味着人身、财产没有遭受损失或灾祸的危险，“事故”表现为“损失或灾祸”的事件，[10]因此，“安全事故”就是指使人身、财产遭受损失或灾祸的事件。既然刑法和其他法律法规没有对“安全事故”的含义或范围作出明确规定，那么将其含义做上述理解不能认为是违背了刑法的规定。而且，从合理性上讲，出于避免事故后果扩大的角度考虑，要求有关人员对任何事故及时报告和组织抢救也不存在问题。但是在我国目前不可能将本罪中的“安全事故”做如此宽泛的解释。因为，不报、谎报安全事故罪不是刑法针对任何人的见危不救行为规定的犯罪，而只是针对负有特定职责的人员的不履行职责的行为规定的犯罪。而要对那些负有特定职责的人员的不履行职责的行为追究刑事责任，必须有法律法规事先确立了安全事故的报告、抢救制度，否则，对那些不报、谎报事故情况并贻误事故抢救的人员以本罪追究刑事责任，就违背了罪刑法定原则。我国目前并未在所有领域确立安全事故的报告、抢救制度，只在生产经营等领域确立了安全事故的报告、抢救制度。因而将本罪中的“安全事故”限定于有关法律法规已经确定了安全事故报告、抢救制度领域内发生的安全事故，是比较妥当的。

此外，本罪中的“安全事故”也包括刑法第133条的交通肇事罪和刑法第138条的教育设施重大安全事故罪中的事故。因为，刑法第133条中“交通肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的”是针对肇事者而言的，而肇事者与负有报告职责的人员并不能相等同；刑法第138条中的“不及时报告”是针对校舍、教育教学设施存在发生重大安全事故的危险而言的，而本罪是针对在客观上由于行为人不及时报告而已经发生的重大安全事故而言的，两者针对的对象不同，因而对负有报告职责的人员不报、谎报教育设施发生的事故情况，贻误事故抢救的，不能按照教育设施重大安全事故罪处理，而只能按照本罪处理。

第二，安全事故是否可以是造成实害结果的危险状态？这里的安全事故应该是指危害安全的实害结果确已发生，即已经出现了人员伤亡或财产损失、生产作业被迫停止等物质性的后果。如果只是出现了造成实害结果的危险状态，就不属于这里的安全事故。因为，在此情况下，如果有关人员明知存在造成实害结果的危险状态而不采取措施防止实害结果的发生并在客观上造成了严重的实害结果的话，就应与实施造成危害结果行为的责任人一起构成相关的安全事故犯罪，而不可能构成本罪。

第三，安全事故是否构成相关安全事故犯罪所要求的事故？安全事故既有自然力所造成的，也有人为所造成的；既有人的过错造成的，也有意外事件或不可抗力事件造成的；既有故意造成的，也有过失造成的；既有达到构成犯罪标准的事故，也有未达到构成犯罪标准的事故，等等。本罪中的安全事故在类型上有无限定？笔者认为，不管是何种类型的安全事故，只要是在安全事故发生后，负有报告责任的人员不报、谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，均应按不报、谎报安全事故罪论处。因为，刑法设立不报、谎报安全事故罪的一个重要目的就是通过刑法手段保障已经发生的安全事故能够得到及时有效的控制，避免人身和财产（经济）遭受更大的损失。而不管何种类型的事故，在发生后都有可能继续扩大而造成更多的人身伤亡或者更大的财产（经济）损失，也都需要及时组织抢救。因此，如果在本罪中区分安全事故的类型，对不报、谎报事故情况、贻误事故抢救且情节严重的行为作不同的处理，不符合刑法立法的目的，也不利于切实保障国家、社会和公民的利益。而且，在安全事故发生之初即要行为人区分是何种类型的事故，从而决定是否报告，是不现实的。



三、不报或者谎报事故情况

刑法将本罪的行为规定为不报事故情况和谎报事故情况。两者系选择性的行为，即行为人只要具有其中一种行为，就具备了本罪的行为要素。所谓不报事故情况，是指没有及时向有关负责人员报告事故的情况，既包括对事故情况根本不作任何报告，也包括只报告了部分情况，而没有报告事故的全部情况，还包括能及时报告而不及时报告即拖延报告时间，以及在第一次报告后，不报告又出现的新情况。所谓谎报事故情况，是指虽然向有关负责人员报告发生了安全事故，但对事故的有关情况作了不真实的报告，如缩小伤亡的人数或者遭受的财产（经济）损失等。对于应当报告的部分有关情况隐瞒不报的，也属于谎报。所谓事故情况，根据国务院发布并于2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“《条例》”）第12条的规定，应当包括：（1）事故发生单位概况；（2）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；（3）事故的简要经过；（4）事故已经造成的或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的经济损失；（5）已经采取的措施；（6）其他应当报告的情况。理解本罪的行为要素“不报事故情况”，还应该从应当报告的角度注意如下两个问题：

第一，应当报告的时间问题。虽然刑法将报告的时间规定为“在安全事故发生后”，但是客观上负有报告职责的人员要履行报告的职责，必须先知道安全事故已经发生等有关情况。如果行为人确实不知道安全事故已经发生，就无从履行报告职责。因此，行为人履行报告职责的开始时间应当是其知道安全事故已经发生之时。由于不同的人员所处的情况不同，因此《条例》第9条区分情况对报告的具体时间作了比较明确的规定，即事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告，单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。由于安全事故既已发生，就需要马上组织抢救，因此，如果行为人在知道安全事故已经发生时没有按上述规定的报告时间进行报告的，就属于不报告。当然，由于现实中情况的复杂性，对于由于某种特殊情况而没有按照规定的时间进行报告的，不宜认定为不报告。如行为人虽然没有在规定的时间内报告，但延迟报告的时间比较短；由于客观上无法克服的困难或者当时情况紧急需要即刻抢救有关人员等情况而延迟报告的；由于某种原因一时找不到有关负责人员而延迟报告的，等等。

第二，应当报告的对象问题。《条例》第9条区分情况对应当报告的对象规定为：事故现场的有关人员应当向本单位负责人报告，单位负责人接到报告后应当向县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门报告事故情况。这里应当注意的问题是，虽然负有报告职责的人员通常对安全事故情况应向哪些单位负责人和地方政府的哪些部门报告比较清楚，但也难免会有一些负有报告责任的人员在得知事故发生后并不确切知道应向哪些人员或者部门报告事故情况。在此情况下，即便接受报告的人并非单位负责人和县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门的人员，只要其没有向报告人表明自己不负责接受报告或者虽然表明了自己不负责接受报告，但表示愿意及时代为向有关单位负责人和安全生产监督管理部门报告，就可以认为负有报告职责的人员已经履行了报告职责。



四、贻误事故抢救

关于本罪的结果要素“贻误事故抢救”理解，学者们的表述不尽相同：有的认为，贻误事故抢救是指由于不报或者谎报事故，导致失去抢救时机，使事故后果进一步扩大；[11]有的认为，贻误事故抢救是指不报或者谎报事故情况的行为导致贻误了事故抢救的最佳时机；[12]有的认为，贻误事故抢救主要是指耽误了对事故的及时救助，或者如果及时上报事故的真实情况，可能会挽救更多的生命等情形。[13]

笔者认为，对于“贻误事故抢救”的理解，应从如下四个方面把握：

第一，从“贻误”一词的含义上看，应将“贻误事故抢救”理解为造成事故抢救不及时。之所以未将其表述为“贻误了事故抢救的最佳时机”，主要是考虑，虽然由于多数情况下事故发生后如果得不到及时抢救，事故的后果就可能进一步扩大，而且，抢救活动开始的时间距离事故发生的时间越长，事故的后果会越严重，因而可以说贻误事故抢救就是贻误了事故抢救的最佳时机，但是，实际上抢救事故的最佳时机就是事故发生时，而客观上负有报告职责的人员即使在事故发生现场且一得知事故发生的情况即向有关人员和部门报告，接受报告的人员和部门也不可能立即在事故现场组织对事故进行抢救，因此，若将“贻误事故抢救”表述为“贻误了事故抢救的最佳时机”，可能不太准确。之所以未将其表述为“导致失去了对事故抢救的时机”，主要是考虑到，不报事故情况除了对事故情况根本不作报告外，还包括迟报事故情况。负有报告职责的人员虽然没有按照规定的时间及时报告事故情况，延误了对事故的及时抢救，但如果其在事故的最终后果固定之前即仍有抢救的机会之时进行报告，而且客观上也能够使事故得到一定的抢救，避免事故后果的继续扩大，就不好说迟报事故情况的行为导致失去了抢救时机。

第二，“贻误事故抢救”也包含了导致事故得不到有效抢救的含义。因为事故的规模等情况不同，需要采取的抢救方案和措施也会有所不同，只有明确了事故的完整、准确的情况，才能有针对性地采取抢救方案和措施有效地控制事故后果，避免事故后果进一步扩大，而谎报、漏报、少报事故情况的行为难免会影响单位负责人和政府有关部门采取有针对性的方案和措施，从而影响对事故后果扩大趋势的有效控制。

第三，“贻误事故抢救”的客观表现是“使事故后果扩大”。之所以作如此强调，是因为通常事故发生后，如果不采取抢救措施的话，事故后果会进一步扩大，因而抢救不及时或者虽然及时但没有采取有效的抢救方案和措施，都不能完全阻止事故后果的扩大化。此外，还应注意的是，这里所谓的事故后果扩大化，不见得在实践中就能够计算出增大的伤亡人数和财产（经济）损失数额，而只能理解为是相对于原发的事故后果而言的一种概括的扩大部分的后果。

第四，“贻误事故抢救”作为本罪的结果要素，必须是由“不报或者谎报事故情况”的行为所造成的，即两者之间具有因果关系。如果负有报告职责的人员虽然不报或者谎报事故情况，客观上也出现了贻误事故抢救的后果，但该后果并非行为人不报或者谎报事故情况的行为所造成的，不能对行为人以本罪追究刑事责任。
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[1] 转引自黄太云：《<刑法修正案（六）>的理解与适用（上）》，载《人民检察》2006年第14期；刘庭贵、高秀东：《不报、谎报事故罪适用解读》，载《中国检察官》2006年第10期。

[2] 转引自韩耀元、邱利军：《<关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释>解读》，载《人民检察》2007年第8期。

[3] 参见黄太云：《<刑法修正案（六）>的理解与适用（上）》，载《人民检察》2006年第14期；刘雪梅：《解读刑法修正案（六）对责任事故犯罪的修正》，载《邵阳学院学报（社会科学版）》2006年第6期。

[4] 参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（2002年增补本），商务印书馆2002年5月修订版（增补本），第1616页。

[5] 参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆1989年版，第1483页。

[6] 参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（2002年增补本），商务印书馆2002年5月修订版（增补本），第1616页。

[7] 应当指出的是，最高人民法院、最高人民检察院联合发布并于2007年3月1日起施行的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》出于严密惩治法网的考虑，将生产经营单位的实际控制人、负责生产经营管理的投资人纳入不报、谎报安全事故罪的主体范围的规定，是非常正确的。

[8] 参见黄太云：《<刑法修正案（六）>的理解与适用（上）》，载《人民检察》2006年第14期。

[9] 参见刘庭贵、高秀东：《不报、谎报事故罪适用解读》，载《中国检察官》2006年第10期。

[10] 虽然目前中外各个学科对“事故”含义的界定存在相当大的差异，但没有人会否认事故表现为“损失或灾祸”。参见孟庆华著：《重大责任事故犯罪的认定与处理》，人民法院出版社2003年版，第1－2页。

[11] 参见刘明祥：《<刑法修正案（六）>对安全事故犯罪的修改与补充》，载《人民检察》2006年第21期。

[12] 参见刘艳红：《<中华人民共和国刑法修正案（六）>之解读》，载《法商研究》2006年第6期。

[13] 参见刘庭贵、高秀东：《不报、谎报事故罪适用解读》，载《中国检察官》2006年第10期。
 
本文系国家社会科学基金项目“安全责任事故犯罪的刑法对策研究”的阶段成果之一，项目批准号04CFX016。

刘志伟

作者简介：刘志伟，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、法学博士、博士生导师。

文章来源：《中国刑事法杂志》2007年第6期。