略论我国的金融反恐

摘 要:金融全球化对各国金融安全均提出了严峻的挑战。本文论述了我国政府针对金融体系中的安全隐患,高度重视金融反恐,不仅成立了相应的金融反恐机构、加强国际之间的金融反恐交流与合作,而且加大了反“洗钱”和反恐融资活动的力度,以切断恐怖组织的资金来源、减少未来发生恐怖袭击的可能性,为我国金融发展过程中提高抵御国内外各种威胁、侵袭的能力,确保金融体系、金融主权不受侵害、金融体系正常运行与发展奠定了重要基础。

主题词:金融安全　金融反恐　反“洗钱”　反恐融资



切断恐怖组织的资金来源、减少未来发生恐怖袭击的可能性已成为国际社会的共识。金融反恐就是沿着恐怖组织资金的来源及去向,发现和跟踪恐怖组织的行踪、掐断恐怖组织资金链的活动。恐怖主义融资往往隐藏其真实意图,以各种面貌出现,比如基金会、慈善机构等等。作为联合国常任理事国,中国应在金融反恐运动中担负重责。我国金融反恐主要表现在成立相应的金融反恐机构、加强国际之间的金融反恐交流与合作、加大反“洗钱”和反恐融资活动的力度三大方面。

一、成立金融反恐机构,加强对金融反恐的领导

1998年我国公安部成立了经济犯罪侦查局,2002年又设立了“洗钱”犯罪侦查处。中国人民银行、国家外汇管理局分别成立了反“洗钱”工作处,并组成了反“洗钱”工作领导小组;2003年9月,中国人民银行成立反“洗钱”局,按照《中国人民银行法》的授权,履行“指导、部署金融业的反洗钱工作,负责反洗钱资金监测”职责,打击恐怖主义融资活动。

我国的反“洗钱”工作部际联席会议制度于2002年5月经国务院批准设立,原牵头单位为公安部。2003年国务院机构改革后,改由人民银行牵头。[1]2004年5月,反洗钱工作部际联席会议成员单位由原来的16家增至23家,部际联席会议日常工作机构设在人民银行反洗钱局。反“洗钱”工作部际联席会议的成立,在有效遏制和打击“洗钱”犯罪方面发挥了重要作用,充分整合资源,大大提高了我国反“洗钱”工作的效率和效果。公安机关与中国人民银行、国家外汇管理局合作,查办了大量虚开银行承兑汇票涉嫌“洗钱”案、国内不法分子与境外机构勾结非法转移巨额资金案,以及在福建、广东、云南等沿海、边境地区进行了打击“地下钱庄”的专项行动。通过部际联席会议协调及各成员单位联动所发挥的工作合力有效遏制了“洗钱”犯罪的多发势头。正如周小川所说,目前,中国在加强反“洗钱”工作方面取得了新的突破。这些新突破包括:一方面,建立了由中国人民银行牵头的反“洗钱”部际联席会议制度和金融监管部门的反“洗钱”监管协调制度,加快了反“洗钱”法的起草进程,建立了中国反“洗钱”监测分析中心;另一方面,公安部门也加大了对可疑资金交易的调查和对地下钱庄的打击力度,利用可疑资金交易报告的信息破获了一批“洗钱”案件。中国人民银行还在全国范围内开展了对金融机构执行反“洗钱”规定情况的专项检查,对执行反“洗钱”规定不力的金融机构进行了处罚。[2]

2003年,中国人民银行颁布了《金融机构反洗钱规定》、《支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金报告暂行规定》,把反“洗钱”的实施范围扩大到证券、保险等非银行金融机构,“洗钱”成为我国金融监管的重点问题之一。

《金融机构反洗钱规定》适用于中国人民银行批准设立的金融机构,但不包括保险和证券、基金管理公司。《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》适用于经中国人民银行批准在我国境内设立的金融机构,包括政策性银行、商业银行、城乡信用合作社及其联合社和邮政储汇机构。而《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》则适用于我国境内经营外汇业务的所有金融机构,包括证券公司、保险公司、基金公司等金融机构。如此一来,企业之间金额100万元以上的单笔转账支付,金额20万元以上的单笔现金收付,个人账户20万元以上的款项划转,当日非现金交易,个人10万美元以上,企业50万美元以上的大额外汇交易等都在金融机构的监控之内。

2004年4月,人民银行成立中国反“洗钱”监测分析中心,承担反“洗钱”监测分析的职责。为规划、统筹、协调金融业的反“洗钱”工作,统一协调银行、证券、保险、外汇等系统反“洗钱”监管职责,减少重复监管,避免监管工作中的盲区,今年4月,人民银行牵头召开了金融监管部门反“洗钱”工作座谈会,研究建立我国金融机构反“洗钱”工作协调机制基本框架,会议决定成立由人民银行牵头,银监会、证监会、保监会三家金融监管机构和外汇管理局主管领导组成的金融监管部门反“洗钱”工作协调小组,积极推进金融监管部门间的合作,及时沟通反“洗钱”工作形势,共享监管信息;结合各自所监管行业的特点,提出所辖金融机构反“洗钱”监管的指导意见,指导金融机构建立和完善反“洗钱”内部控制制度。

二、加强国际金融反恐合作,切断恐怖融资的途径

胡锦涛总书记在上海合作组织塔什干峰会上指出,“恐怖融资是恐怖组织和恐怖分子保障其生存、发展、壮大和从事恐怖主义活动的资金基础和关键来源。反恐要取得成功,必须遏制和消除恐怖融资行为。”目前,我们所知的大规模恐怖活动不是任何一个人或国家都有实力从事的,这些活动都需要雄厚的资金来源,比如研制购买武器、训练恐怖分子。没有雄厚的资金支持,恐怖活动根本无法进行。另外,随着经济和金融全球化的不断发展,国家之间相互依存的程度日益提高,使得打击洗钱和恐怖融资的斗争没有国界之分。因而在金融反恐领域加强国际合作则显得尤为必要。

近年来,中国人民银行作为我国的中央银行,积极参与反“洗钱”活动的国际合作,先后与包括金融行动特别工作组在内的多个有关反“洗钱”、反恐怖融资代表团进行了磋商,签署了涉及反“洗钱”和打击恐怖融资的国际条约。在加入金融行动特别工作组(FATF)、亚太地区反“洗钱”小组(APG)等国际组织方面取得了一定进展,中国于2005年1月成为“金融行动特别工作组”(FATF)的观察员,并正在努力尽早成为FATF的正式成员。

中国与俄罗斯等国的反“洗钱”合作早已开始。2002年8月,中国人民银行与俄罗斯中央银行签署的《中俄边境地区贸易的银行结算协定》适用范围扩大至中俄所有边境地区,并确保全面准确地执行该协定的所有条款;继续在反“洗钱”和打击恐怖主义融资领域开展合作。与此同时中国充分利用国际资源加大人才培养力度。近年来,人民银行、公安部以及外汇局与联合国、世界银行、国际货币基金组织、金融行动特别工作组等国际组织合作,在反“洗钱”领域举行了一系列的研讨及培训。仅2004年上半年,人民银行就与相关国家和国际组织组织了四次较大规模的反“洗钱”国际研讨与培训活动,为开展反“洗钱”工作提供了人才支持。此外,我国专门的反“洗钱”情报部门——中国反“洗钱”监测分析中心也于2004年成立。国家外汇管理局日前表示,外管局学习和借鉴国际反“洗钱”的先进经验,“走出去”接受境外培训,于2002年10月和今年8月两次选派青年业务骨干前往美国、澳大利亚接受业务培训,已有23个分局的一线反洗钱工作人员参加了以上培训。

受训人员系统地学习了美澳两国在反“洗钱”立法、金融情报中心的运作模式、反“洗钱”信息系统开发建设、金融交易报告信息的分析和跨境异常资金流动监测分析技巧等方面的知识和经验。据了解,国家外汇管理局目前除总局组织对全系统的反“洗钱”工作人员进行培训外,福建、浙江、广东等分局分别组织对辖内的支局工作人员进行了培训。

国家外汇管理局要求各分局将一些文化程度较高、专业知识对口、具有良好的电脑操作水平、外语交流能力强、熟悉经济金融及法律等方面知识的青年干部充实到反洗钱工作岗位上来。目前,外管局反“洗钱”专才中,67%以上人员在经济、金融、法律、会计、电脑、英语等专业获得学士以上的学位。

2004年10月6日,欧亚反“洗钱”与反恐融资小组在俄罗斯首都莫斯科正式宣布成立。中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同成为该组织创始成员国。[3]另有格鲁吉亚、乌兹别克斯坦、乌克兰、意大利、法国、英国、美国、日本、德国、摩尔多瓦及FATF、世界银行、国际货币基金组织、集体安全条约组织、欧亚经济共同体、上海合作组织、独立国家联合体、国际刑警组织、联合国毒品与犯罪办公室等19个观察员,是目前世界上覆盖面积最大、涉及人口最多的地区性反“洗钱”和反恐融资国际组织。

中国与美国进行定期的反恐磋商,并且支持查封和冻结恐怖主义资产的国际努力。中国政府是在平等基础上同样对待联合国安理会制裁委员会1267号决议和美国13224行政决议相关的反恐法案的。2002年9月,中美财长共同保证,将加强金融反恐方面的合作,切断恐怖主义组织的资金来源。中国人民银行总行建立的反洗钱电算化培训中心,得到了亚欧会议的有关援助,中国在建设反洗钱监测中心方面也得到了国际专家的支持。

三、加大反“洗钱”力度

“洗钱”是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益,通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质,使其在形式上合法化的行为。

从当前恐怖组织融资的渠道来看,主要为利用金融机构进行“洗钱”,即通过被恐怖组织控制或者愿意为恐怖组织服务的合法的公司、组织,借用贸易结算的名义,在金融机构内部转移资金。从查处的案件分析,主要表现在一些不以赢利为目的的组织充当了为恐怖活动募集资金的工具,其中资助本·拉登“基地”组织的大部分是阿拉伯和伊斯兰国家的投资者、企业以及其他伊斯兰教慈善机构。在一些国家,无形划拨资金和转让证券的机制正在取代常规方式。由于这种机制的不透明性,使恐怖分子有机可乘,股票交易所、货币兑换所、保险公司、电汇系统等都可能被当作“洗钱”的渠道。[4]

“9.11”事件的爆发掀起了以反“洗钱”为核心的全球金融反恐高潮。“9.11”恐怖袭击事件后,中美之间就反“洗钱”方面进行了多层次的联系,中国政府为此做了很多具体的工作。根据联合国1373号决议规定,成员国有义务共同打击恐怖主义,调查恐怖分子资金往来。中国作为联合国常任理事国,反“洗钱”的重要性与紧迫性日益突显。

为加大反“洗钱”力度,我们先后颁布和推行了《现金管理暂行条例》和《个人存款账户实名制规定》、《银行账户管理办法》、《境内外账户管理规定》、《境外外汇账户管理规定》、《大额现金支付登记备案规定》、《关于携带外汇进出境管理的规定》以及反“洗钱”的“一规两法”等法规规章制度。尤其是“一规两法”借鉴了国际反“洗钱”制度的有关经验。(1)确立了金融机构反“洗钱”工作的三项原则,即:合法审慎原则,保密原则,与司法机关、行政执法机关全面合作原则。(2)建立金融机构反“洗钱”的四项主要制度,即“了解客户”制度,大额交易报告制度,可疑交易报告制度,保存记录制度。(3)规定了人民银行和国家外汇管理局的职责。(4)规定了金融机构应当承担的反“洗钱”义务以及应承担的责任。

四、金融反恐在我国刑法中的体现

金融反恐在我国刑法中的体现主要在恐怖主义关联罪的刑法规定上。研究恐怖主义犯罪的分类必须结合本国刑法对恐怖主义活动的具体规定。基于此,我们把散见于刑法分则之中的恐怖主义犯罪活动以其与恐怖行为本身的关系分为恐怖主义行为罪、恐怖主义组织罪和恐怖主义关联罪三大类。[5]

所谓恐怖主义行为罪,也可以称为恐怖主义手段罪,是指恐怖组织或者个人为了达到某种目的而实施的具体行为所构成的犯罪。我们认为,判定是否构成恐怖主义行为罪的标准应是行为人的危害行为本身是否会直接引起大范围的社会恐慌。恐怖主义组织罪,就是指组织、领导、积极参加或者参加恐怖组织的行为。需要说明的是,实际上恐怖主义组织罪也属于恐怖主义的关联罪(即属于上游犯罪,为实施恐怖主义犯罪的具体行为而作的准备),但由于刑法修正案把组织、领导、参加恐怖组织的行为独立成罪,因而,我们把恐怖主义组织罪作为恐怖主义犯罪的一种表现形式加以论述。恐怖主义关联罪,是指与恐怖主义犯罪密切相关联的犯罪,通常情况下,表现为恐怖主义行为罪的上游犯罪或者下游犯罪。恐怖主义行为的上游犯罪、恐怖主义行为罪和恐怖主义行为的下游犯罪三者具有先后时间顺序性:上游犯罪→恐怖主义行为罪→下游犯罪。当然,严格地讲,恐怖主义关联罪已经超出了恐怖主义犯罪的范畴,但由于其与恐怖主义犯罪有着千丝万缕的联系,故而,我们也对其进行专门的分析。所谓恐怖主义行为罪的上游犯罪,主要是指为实施恐怖主义行为活动而进行的准备行为所构成的犯罪。所谓恐怖主义行为罪的下游犯罪,是指行为人在恐怖主义行为罪之后,其他人所实施的与恐怖主义行为罪密切相关的行为所构成的犯罪。这类犯罪主要有刑法第191条所规定的洗钱罪(我们认为,严格地讲,由于恐怖主义行为大多数是制造恐怖性事件,很少直接通过恐怖主义行为而获得财物,应属于恐怖主义犯罪的上游犯罪,但修正后的刑法第191条又是如此表述的“明知是恐怖活动犯罪的违法所得及其收益,为掩饰、隐瞒其来源和性质”的行为。按照习惯,我们把其作为恐怖主义行为罪的下游犯罪看待)。9·11事件之后,国际社会纷纷通过反“洗钱”从经济源头上打击恐怖主义。我们认为,金融机构的反“洗钱”法可以这样界定“洗钱”行为,但刑法中却不能如此认为洗钱罪包含把“干净的钱”洗“黑”。因为,把“干净的钱”洗“黑”的行为在刑法中的定性应以修正案第120条之一所规定的资助恐怖活动罪进行定罪量刑,即“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的,处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利,并处罚金;情节严重的,处五年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。”此类犯罪还有第310条所规定的窝藏、包庇罪。此处窝藏、包庇的对象必须是实施了恐怖活动的罪犯,而且行为人必须明知是实施了恐怖犯罪行为的人而为其提供隐藏处所、财物,帮助其逃匿或者作假证明包庇的。另外,还要求窝藏、包庇的行为人与恐怖犯罪分子事前无通谋。否则,便以恐怖主义相应的犯罪定罪量刑。
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[1] 金融领域之所以成为反“洗钱”的“第一线”,主要基于以下几个原因:第一,金融机构作为经营货币的机构,成为洗钱者进行洗钱活动的首选通道。由于对现金流通的限制,绝大多数的洗钱资金都要在银行间流转,跨国银行由于面临不同的监管环境,造成监管空白地带,给洗钱者造成可乘之机。第二,金融机构具有发现洗钱活动的便利条件,有能力识别客户和保存记录,披露可疑交易,通过加强内部控制防范洗钱。第三,金融业是现代经济的核心,金融的不稳定容易导致金融危机甚至社会危机,而大量洗钱活动对金融市场的稳定和金融系统的安全造成很大的威胁。参见王旭:《反洗钱职责缘何要由公安部转由央行承担?》,载《北京青年报》2004年7月15日。

[2] 参见田俊荣:《央行行长周小川说反洗钱法正在加快起草》,载《人民日报》2005年4月13日。

[3] 参见邱永峥:《中俄创欧亚反洗钱小组切断恐怖组织资金来源》,载《青年参考》2004年10月12日。

[4] 参见张祝基:《国际合作反洗钱》,载《人民日报》2003年2月20日。

[5] 参见莫洪宪、王明星:《论恐怖主义犯罪及其法律控制》,载《刑法论丛》(第8卷),法律出版社2004年版。

莫洪宪


作者单位:武汉大学法学院

文章来源：《法学评论(双月刊) 》2005年第5期(总第133期)。