应对突发公共事件适用刑法的理性思考

今年初，一启公共卫生事件－－非典从南方迸发，继而蔓延、波及全国许多地方。迄今，国内已有5千多人染病，3百多人死亡，疫情曾一度引起民众恐慌，国家经济秩序受扰，社会生活秩序失常，可谓“天灾”。其中导致天灾扩大的原因，不乏人为因素（如卫生防疫人员渎职），甚至在这一灾难肆虐过程中，趁机违法犯罪的现象时有发生（如制贩伪劣防疫用品），是为“人祸”。面对灾难，党和政府果敢决策，动员全国上下，合力抗击非典。国务院5月9日出台了《突发公共卫生事件应急条例》，最高人民法院和最高人民检察院５月１４日还联合发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），为我国有效防治疾病、维护社会稳定和保障人民群众的生命健康及财产安全提供了有力的制度保证和法律武器，充分体现了政府在灾难面前不乱阵脚，理性治国的时代特征。时下，非典风波逐趋平息，各地司法机关启动刑法机制处理发生在风波中的“人祸”行为不断见诸报章媒体，读后引发笔者一些思考。
对在象非典这样的突发公共事件中实施危害社会的人，追究一定责任，特别对那些不负责任，导致公共事件突发、危害后果扩大者，甚至利用公共事件“趁火打劫”者，动用最严厉的法律－－《刑法》，处于一定的刑罚，是情势所然，自取其咎，合乎民意。但是，刑法因其严厉性，轻辄剥夺人身自由，重者甚至剥夺其生命，因此适用时必须谨而慎之，这是文明社会的要求和象征。即使在处理当下涉非典的刑事案件，也不能例外。笔者认为，需处理好以下关系。
一、正确处理突发情势与司法机关角色定位的关系
突发公共事件，象非典的流行、地震的发生、洪水的爆发等等，自然因素是主要原因，具有突发性、不可抗性，有时远远超出人类的现有认知能力范围，如非典的传染源、传染途径，仍然是个急需研究的课题，因而极容易造成严重的危害后果，危及民众的生命健康、财产安全和社会秩序的稳定。因此，在处理公共突发事件的过程中，更多的是人与自然的搏斗。而在这一抗争中，国家、政府（包括有关职能部门及其工作人员）有法定的义不容辞的组织、领导职责和义务。在突发事件面前，政府、职能部门及其工作人员必须恪尽职守，积极地、无条件的履行防治职责。这是有效处理突发公共事件，控制危害后果扩大的组织和制度保证。
当然，在灾难当头之际，作为国家政权组织的司法机关，理应该积极参与全社会行动，共同应对突发公共事件。但是，从司法机关本身的职能（本职）而言，重在处理社会矛盾和纷争，即用国家和人民赋予的司法权来调节社会关系，定纷止讼。特殊的职能要求司法机关必须站在公允、中立的高度和立场，冷静、理性地履行自身职责，这是司法机关自身角色的要求。即使在突发公共事件的处理中，也不能背离职能要求，更不能偏离自身的角色定位。而应严格按照法律的规定，遵循司法工作的自身规律来行事，改变过去那种的职权主义传统，克服“政刑不分”、“司法即行权”的思维定势，树立现代法制观念和公民权益意识。如个别地方医院的医生在医治非典患者过程中，有的可能是责任心不够强，有的则是缺乏经验，未能及时确诊非典，造成其他人员被隔离的后果（但无人感染，未造成疾病扩散后果）。有的患者由于文化水平低，患病后没有主动配合防疫部门的隔离工作，但未造成严重后果。司法机关为了体现当地政府从严治典的力度，动辄追究其刑事责任的做法，便失却了司法的中立和公允，笔者认为不可取。我国宪法规定，司法机关独立行使司法权，不受任何机关、团体、个人的干扰。这是司法工作本身特点决定的，是司法权的要义。现代社会，司法应该成为社会公平、正义的最后保障。这就要求司法无论何时、无论何地，即使在特殊的情势（象突发公共卫生事件）下，都必须保持独立的品性，不能盲从，更不能越位。
二、正确处理刑事政策与刑法基本原则的关系
刑事政策是国家根据一定时期犯罪态势制定的，通过指导刑事立法和刑事司法，对犯罪人和有犯罪危险者运用刑罚和有关措施，以期有效实现预防犯罪目的的方针策略和行动准则。1983年以来，我国根据国内治安形势和某些犯罪态势，先后适时展开了“严打”斗争和整治等专项活动，从严从快惩处了一大批危害社会治安、扰乱社会经济秩序和社会管理秩序的违法犯罪分子，这是我国顺应形势、因地制宜运用刑事政策打击违法犯罪的表现。在贯彻“从重从快”刑事政策的同时，司法机关又始终坚持刑法的基本原则，即从刑事立法到刑事求刑、量刑和行刑，都要贯彻罪行法定、罪责刑相适应和惩办与宽大相结合等原则，以实现刑法的特殊预防和一般预防之目的，体现我国刑法的打击犯罪和保护人权的双重功能。在非典这样突发公共卫生事件的特殊期间，对实施危害广大人民群众的生命健康、财产安全和国家稳定、社会秩序的犯罪行为，适用从严从快的刑事政策，非常必要和及时。但是，处理这一特殊情势下的刑事案件，也要遵循刑法的基本原则。应该贯彻罪行法定原则，严格依照国家有关刑事立法，按照犯罪构成的规格，评判行为的法律性质。对符合刑法所规定罪名要求要件的行为，才能作为犯罪来处罚，不能随意降低犯罪的构成标准，将一般的违法行为上升为犯罪。应该贯彻罪责刑相适应原则，对已经构成犯罪的，应该依法在刑法所规定的与行为危害性对应的刑罚幅度内，综合犯罪事实、犯罪性质、犯罪情节及其社会危害程度，结合特殊情势下的刑事政策，适度从严量定刑罚。但不能随意“顶格”甚至“越格”变相加重刑罚，以免破坏刑事法制的一致性、稳定性和谦抑性，防止因为防治“天灾人祸”而生发新的“人祸”（冤假错案）。要体现惩办与宽大相结合的原则，对在突发公共事件期间罪行严重、情节恶劣、无悔罪表现的犯罪人，坚决从严惩处；但对确有自首、立功等悔罪表现的，也应该依法从轻、减轻、免除处罚或者依法作出不起诉决定，不能因为情势特殊而一味从重。最高人民法院和最高人民检察院及时制定上述《解释》，目的就是为各级司法机关依法、正确处理涉非典的刑事案件提供可操作性的规范和严格的指针。
三、正确处理司法效率与程序正当的关系
法以维持秩序和正义为使命，司法以公正与效率为生命。刑事司法在追求高效、快捷打击犯罪的同时，更要做到程序正当，只有程序正当才能确保司法公正和高效。对待公共突发事件时期发生的犯罪，提高刑事司法效率，从快惩处犯罪分子，对打击震慑犯罪、处理突发公共事件有非常意义。在处理涉及突发公共事件刑事案件同时，又要按照刑事诉讼法的规定，遵循刑事诉讼的自身规律，从立案、侦查、审查起诉到审判等诸环节，严格把好事实关和证据关，克服片面追求事实真实、实体正义而忽略程序正当、程序正义的做法。侦查机关要依法取证，依法适用刑事强制措施；检察机关要加强刑事监督职能，依法审查起诉，对不符合起诉条件的案件，应该及时退回补充侦查或作出不起诉决定；审判机关要贯彻审判及时、公开、直接言词和辩论等诉讼原则，确保被告人辩护权利的充分行使，全面客观查明案件事实。对构成犯罪的，依法在刑法规定的幅度内作出判决，对法无明文规定的行为和证据不足，不能认定被告人有罪的，应该作出无罪判决。同时，还要保证被告人上诉的权利。不能因情势特殊，而走诉讼“捷径”，忽视公民合法权益的保护。
四、正确处理司法机关与行政职能部门的关系
面对突发公共事件，需要合力团结、“同仇敌忾”的协作精神。但是，在处理如涉及非典等突发公共事件的刑事案件时，更需要理性和法制。司法机关是负有执行国家法律职责的特定机关，和诸如卫生、民政等承担领导组织处理突发公共事件的行政职能部门在职能上有着明确的不同分工，即使是公安、检察、法院等司法机关之间也有着不同的分工。不管是否特殊时期，司法机关都应该立足于本身职能和职责，不能一味强调协作配合。对突发事件中的违法违纪行为，严重并构成犯罪的，司法机关才能启动刑罚予以处理。不能因为行政职能部门认为应该追究刑事责任，就无原则的启动刑事诉讼程序。当然，在处理突发公共事件这样的灾难面前，司法机关和政府职能部门应该加强沟通和联系，对职能部门在履行管理职责过程中发现、移送的可能构成犯罪的案件，应该积极介入，进行调查取证。对确实构成犯罪的，及时予以立案侦查和审判，依法作出处理；对不构成犯罪的，及时通报有关职能部门，建议由有关职能部门依照相关行政法律法规作出处理，争取工作的主动。如在处理非典时期卫生防疫人员失职但未造成《传染病防治法》和《刑法》所规定的“引起甲类传染病传染病或者有传播严重危险的”行为，不构成犯罪的，应该及时告知卫生行政部门，建议其按照有关规定作出行政处理。

原载《法制日报》2003年6月13日第10版
万云峰