劳动教养制度的弊端与改革

【摘要】我国目前的劳教制度存在着劳教的性质不确定、劳教对象不明确，劳教体制不合理等弊端，必须通过立法，改革和完善劳教制度。

【关键词】劳动教养制度；劳教性质；劳教对象


我国独具特色的劳动教养制度创建于50年代中期。40多年来劳教制度的历史发展表明：劳教制度对于维护社会治安秩序，促进社会治安综合治理，预防和减少犯罪，具有无可替代的重要作用。但毋庸讳言，现行劳教制度也存在许多弊端。随着我国民主与法治建设的发展，特别是随着刑法、刑诉法的修订，行政处罚法的颁布实施和党的十五大“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的提出，现行劳教制度存在的弊端更加凸现。正确认识与积极解决这个问题，对于逐步完善与我国刑事司法体制密切相关的治安法制建设，促进社会治安综合治理，具有重要的理论与现实意义。


　 一、现行劳教制度存在的弊端


　 （一）劳教性质处于不确定状态。我国劳教的性质，随着我国政治、经济和社会治安状况的变化经历了一个较长的演变发展过程。1957年《国务院关于劳动教养的决定》（以下简称《决定》）规定：“劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”1980年国务院批转的《公安部关于做好劳动教养工作的报告》（以下简称《报告》）指出“劳动教养是一种强制性的教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”；1982年国务院批转的《公安部劳动教养试行办法》（以下简称《办法》）同《报告》相比，在“强制性教育改造措施”之前加上了“行政”两字。1990年国务院发布的《中国人权状况》白皮书指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，将劳教表述为“行政处罚”；1995年国务院发出的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”，将劳教表述为“治安行政处罚”。由于劳教性质长期不确定，致使劳教制度无法在法律处罚体系中确立地位，弄不清它与行政处罚法、治安管理处罚条例与刑法的关系．造成法律上的不公平感，以及劳教被混同于刑事处罚，等等。


　 （二）劳教对象不明确，劳教适用范围呈扩大趋势。长期以来，我国没有一部完整的法律来规定劳教对象和收容范围，只是根据不同时期的治安情况作出调整和补充，再加上立法主体与解释主体多元化，因此造成了处罚对象的规定不明确，不稳定，不统一，并且有日益扩大的趋势。这表现在以下两个方面：


　 1．劳教对象的行为特征方面。我国刑法和治安管理处罚条例以犯罪行为或违法行为作为处罚的标准和对象。而劳教法律、法规和规章有的以特定的人作为处罚对象，有的以特定的违法犯罪行为作为处罚对象。1957年《决定》规定为4类人，行为条件主要是“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的”，而“罪行轻微，不追究刑事责任”只是一个次要条件。1980年国务院发出《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（以下简称《通知》），对劳教行为条件规定为“有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要强制劳动的”，将“不追究刑事责任的轻微违法犯罪行为”作为主要的行为条件。《通知》对劳教对象的界定，即“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要强制劳动的人”成为一种通说，但它是有毛病的。一是混淆了违法与犯罪的概念。这两个概念有质的区别，即违法不等于犯罪；也有量的不同，一般说轻微违法不构成犯罪，而构成犯罪则已是较严重的违法。可见“轻微违法犯罪”提法混淆了两个概念，这种混淆易产生轻微违法也可劳教的歧义。二是犯了循环定义的逻辑错误。劳教对象是“……需要强制劳动的人”，这是典型的同语反复，据此，我们搞不清何谓“要强制劳动的人”，其认定的客观标准又是什么。这种不明确的界定，在执行中是难免混乱的。1982年《办法》规定了6种收容对象，其行为条件主要是“不够刑事处分的违法犯罪行为”。之后，根据社会治安形势的变化，全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院对卖淫嫖娼人员收容劳动教养的通知，又陆续规定了6种收容对象。最高人民法院、最高检察院、公安部、司法部或几个部委联合作出的有关规范性文件也陆续将有非法姘居行为、利用摘除节育环进行违法犯罪活动、倒卖车（船、机）票、走私少量黄金、参与反动会道门的人，列为收容对象．有些地方性规章（如福州市人民政府规章）还规定将偷渡者劳教。其行为条件也是“情节轻微，不够刑事处分”。这样．收容劳教的对象大大超过了1957年《决定》中规定的4种人。到1997年，可以收容劳教的对象已超过20种行为。


　 2．劳教对象的地域特征方面。1957年《决定》没有明确的地域限制；1961年中央批准的第十一次全国公安会议限定劳教对象主要是大中城市和厂矿、企业、机关、学校清理出来的3种人；1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》），限定劳教收容大中城市需要劳教的人；1982年《办法》规定，劳教对象是家居大中城市需要劳教的人。对家居农村人员，严格限制为必须是流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案并符合劳动教养条件的人；1993年中央政法委决定对特定的农村人员如农村中的车匪路霸及地痞流氓，也可以收容劳动教养。这种党务机关的决定，虽然仅仅是政策，但在实践中也被参照适用。这样，劳教对象的地域条件基本上消失、随着我国经济的持续快速增长，城乡之间的融合程度愈来愈高，农村大量剩余劳动力涌向城市，因此劳教对象的地域界限愈来愈模糊。原先以收容城镇人员为主的劳教所，有的农村籍劳教人员所占的比重已高达70％以上。


　 由于法律法规对劳教对象的规定不稳定，不明确，不统一，结果导致劳教执法随意性大，劳教对象的范围易被人为地放宽或缩小，造成有些不该劳教的被劳教，该劳教的却没有劳教。


　 （三）劳教委形同虚设，劳教执行主体无法履行法定职责。根据1957年《决定》， 1979年《补充规定》和1982年《办法》，各省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳教委员会是劳教工作的领导和管理机构，负责审查批准收容劳教人员和批准提前解教、延减劳动期限。由此可见，劳教委是劳教执法的主体。但实际情况是：劳教委的法定职权在没有明确法律授权下，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使。劳教委实际上是一虚设机构。具体表现在：一是没有健全的组织机构。劳教委一般由公安、司法行政、民政、劳动等部门的负责人组成，由于单位兼任人员变动后没有及时按规定增补以及单位成员之间协调不力，劳教委常处于无组织状态。二是没有有效的办事机构。虽然劳教委一般都设有办公室挂靠劳教机关，但它并没有切实履行劳教委法定的审批管理职责，而只是负责劳教委印章的保管和用印。三是没有统一的领导机构。全国没有国家一级劳教委，省级劳教委和各地大中城市劳教委之间无隶属关系，劳教委组织处于无人问津、自生自灭状态。从福建省的情况来看，当前劳教委大都是无健全组织、无办事机构、无工作制度、无业务经费的“四无”机构。并且，随着行政处罚法的颁布实施，如果劳教定性为行政处罚，那末名义上行使劳教决定权的劳教委也不再有行使限制人身自由行政处罚权的主体资格。


　 （四）劳教审批权的行使缺乏充足的法律依据和有效的监督制约。


　 1．现行法律法规均未明确授权公安部门和司法行政部门的劳教机关可以以劳教委的名义分别行使劳教决定审批权和对劳教人员提前解除劳教、减（延）期的审批权。目前公安部门和劳教机关行使劳教审批权的依据，只是公安部和司法部制定的规章（参见《公安部司法部关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》）。仅由部门规章来规定限制人身自由的处罚实施机关，是有悖法理的，也与行政处罚法的精神相背离。


　 2．劳教审批权特别是劳教决定权的行使缺乏有效的监督制约。目前，劳教决定权实际上由公安机关独家以劳教委的名义行使。由于行使审批本身就缺乏充足的法律授权，因此也就没有严格的审批程序，劳教决定权基本上不受制约。具体表现在：（1）公安自身监督难度大。公安机关既然是实际上的劳教审批机关，也就自然是不服劳教决定的复查（议）机关。但由于实行的是“同级复查（议）制”，自己批，自己再推翻有难度。劳教人员的申诉也是如此。申诉几乎都是在劳教期间，要通过检察院驻所检察室和劳教所向原作出的审批机关提出，这同样也存在自行纠错难的问题。（2）检察机关的监督十分有限。按1979年《补充规定》，人民检察院对劳教工作实行监督，但法律法规并没有明确的监督程序和办法。根据最高检察院制定的《劳教检察工作办法》（试行），人民检察院对劳教工作的监督仅局限于“建议权”和“提出纠正权”。因而检察机关纠正错误劳教决定的能力十分有限。（3）审判监督渠道不畅。1989年行政诉讼法颁布并于翌年实施后，劳动教养决定亦被列入行政诉讼的范围。但由于劳教人员对劳教决定不服提起的行政诉讼大多在劳教期间，其辩护权、起（上）诉权的行使没有明确规定，被处罚相对人的诉讼权利常得不到有效保障。特别是对外省籍、外地劳教人员更是如此。（4）执行机关事后监督软弱。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议，报请复核处理。但该细则却没规定后续的监督手段，如果原审批机关拒不纠正确有错误的劳教决定，劳教执行机关也毫无办法。


　 正是因为对劳教决定审批权的行使缺乏有效的监督制约，致使有些公安机关行使劳教决定权时随意性大，造成不应有的冤错；劳教期限的裁量亦无章可循，裁量自由度过大，执法不严，执法不公的现象时有发生。


　 （五）劳教与刑事处罚界限不清，劳教人员的合法权益保障不力。


　 从法理上说，劳教与刑事处罚在法律依据、适用对象、决定机关、执行方式、执行期间的政治待遇、生活待遇、经济待遇以及法律后果和就业安置等方面都应有本质的区别。但实际上却存在许多混同的现象。比如，在执行方式上，劳教与监管都限制人身自由，实行强制劳动强制教育和半军事化管理；在政治、经济、生活待遇上，法律虽然规定劳教人员有选举权、获取劳动报酬权，但由于种种原因，实际上却得不到兑现，劳教人员与服刑罪犯的处遇无甚区别；从法律后果看，根据全国人大常委会的有关决定，劳教人员再犯罪与刑法中累犯在量刑上同等对待；在就业安置上，虽然原先规定劳教人员在劳教期间可以保留公职，解教后可以回原单位工作，但这与改革后的劳动人事制度和《企业法》相悖。特别是在市场经济条件下，劳教经济以加工业为主的劳动密集型经济为特点，面临的竞争更为激烈。这使得劳教部门要处理好生产与教育改造的关系十分困难。因此劳教方针有时被倒置了，在“生产第一”的影响下，超时劳动，法定节假日不得休息，生活及医疗费用不足等导致劳教人员的处遇被混同于服刑罪犯，其应有权利得不到保障的情况更为严重。


　 劳教混同于刑事处罚，必然出现行政处罚或者说行政强制措施等同或重于刑事处罚的现象，因为劳教的期限可以比拘役、管制的期限长；与三年以下的轻刑相比，劳教的起点期限长并且无缓刑。这种现象使得劳教存在的合理性受到置疑。尽管我们并不主张废止劳教，但无论如何，对违法与轻微犯罪人员惩罚的严厉性，绝不应超过对被科处刑罚的罪犯的惩罚程度，至少不应超过有期徒刑轻刑的严厉程度。实践中存在的劳教与刑事处罚混同的状况，不利于综合治理违法犯罪活动，不利于教育改造劳教人员，不利于切实保障劳教人员的合法权益，也有损法律的公平正义精神。


　 二、改革和完善劳动教养制度的若干建议


　 如何改革与完善劳动教养制度呢？关键的问题是要使社会治安对劳教工作的需要建立在符合法制，保障人权的基础之上。为此，应加快劳教立法步伐，着重解决好以下几个问题：


　 （一）明确劳教的法律性质，确立劳教制度的法律地位。根据我国社会治安的实际需要、劳教对象的特点、处理方法及立法状况，可将劳教定性为：劳动教养是对多次违法和轻微犯罪，但不够刑事处分而具有较大人身危险性的人所采取的一种强制性教育改造的治安行政处罚。适用对象的特定性、教育改造的强制性和处罚措施的行政性是其本质特征，从而将劳教作为最重的一种行政处罚与治安管理处罚和刑事处罚严格区别开来：即劳动教养与治安管理处罚和刑罚一样，都可对被处罚对象限制一定程度的人身自由，但劳教作为一种处罚措施，其严厉程度总体上重于治安管理处罚，轻于刑事处罚。它与刑罚的根本区别，不在于限制被处罚人人身自由时间的长短，也不仅仅是对已然违法犯罪的惩罚，而在于它是作为一种基于人身危险性而采取的预防教育措施。明乎于此，才不致有劳教作为一种治安行政处罚措施，其严厉程度甚至超过某些刑罚的法律上的不公平感；才不致产生想在刑罚与治安管理处罚中插入劳教而又于法理难通的困惑；才不致有刑法与治安管理处罚条例是以特定行为作为处罚标准，而劳教同样作为法律处罚措施，却以特定人为处罚对象的茫然。其方针是教育、挽救、感化那些大法不犯、罪错不断、屡罚屡犯、屡教不改、主观恶习较深的人员。这样劳动教养就与治安管理处罚、刑事处罚一起构成了一个完整的治安处罚体系，共同发挥维护社会治安的整体功能。


　 （二）明确规定劳教的适用对象、适用条件和适用范围。由于劳教是一项限制人身自由程度最严厉的治安行政处罚，因此，应由全国人大常委会统一制定法律来明确规定劳教的对象、条件和范围，使之具有稳定性、统一性，避免多年来劳教立法主体和解释主体的多元化造成的紊乱。劳教对象，应着重放在危害社会治安屡教不改的，给予治安处罚偏轻的违法分子和有轻微犯罪行为，不够刑事处罚、又具有主观恶性的人。另外从目前治安状况来看，劳教对象适用的地域范围限制应当取消，也就是说小城镇与农村人员作案而符合劳教条件的人也可以适用劳教。


　 （三）严格劳教审批程序，建立有效的监督制约机制。根据劳教的性质、行政处罚法对处罚实施主体的要求和劳教工作的现状，劳教决定审批权由公安机关行使较为合适。我们不同意将之纳入司法程序的主张，因为那样不仅仍然存在理论的争议，而且将失去手续简便、快速高效的特点，并且限于人力、物力、财力，起诉、审判机关也不堪重负。即便是采用简易司法程序，也终难解决这类问题。但是，鉴于劳教是最严厉的治安行政处罚，为保障被处罚人的合法权利，应当建立健全严格的审批程序和有效的监督机制。


　 1．审批程序。由地市级公安机关的法制机构办理，实行三人办案制。特别是要按行政处罚法的规定，建立听证制度，主持听证人应非原办案人，听证也可请律师代理。听证程序的意义在于切实保障被处罚人的申辩权，加强内部监督，保证案件处理的公正。在程序上还应注意的是，在办案期限上，应当规定对被处罚人的拘押期限和审批机构作出劳教决定的期限，以防止无限期关押被处罚人。


　 2．监督程序。一要实行上级复查（议）制。应坚决取消与行政复议条例精神相悖的同级复查（议），实行“上级复查（议）制”，以防止复查（议）走过场，克服自行纠错难。二是强化检察院对劳教工作的法律监督力度。对经两级检察机关认定有误或违法的劳教决定，审批机关应当予以纠正或撤销。三要充分保障被劳教人员运用行政诉讼这一有效手段保护自己的权利。由于进行行政诉讼时，劳教人员几乎都处于劳教期间，因此应当规定劳教人员有权通过合法途径行使用诉讼权利，可以委托代理人（包括律师）代为起诉、上诉，行使辩护权。另外，“复议前置”的作法于法无据，剥夺了当事人的选择权。应坚决取消；四是重视劳教人员的申诉。对劳教人员的申诉，检察院驻所检察室和劳教所应当帮助复查，原审批机关应有专人办理申诉案件。五要建立劳教错案追究责任制。对冤假错案，应按法律规定给予赔偿，并严肃追究办案人员的责任。劳教执行机关行使提前解教、减延劳教期限审批权可参照上述做法。


　 （四）建立与劳教性质相一致的管理制度，保障劳教人员的合法权益，使劳教与刑事处罚显著区分开来。


　 1．建立与劳教性质相一致的管理制度。一是要贯彻劳教方针，对劳教人员进行教育、挽救、改造，使其成为遵纪守法的公民；二是劳教管理应比狱政管理更宽松，劳教人员应有适度的自由，并具体体现在学习、生活、劳动、休息、会见、通信、夫妻同居、请假、看病等上面；三是建立劳教人员民主管理机构。


　 2．保障劳教人员的政治待遇、生活待遇、经济待遇以及就业安置上的合法权益。立法时不应再作一些泛泛的规定，而要规定其具体内容与保障措施。如劳动报酬权，就一直是纸上的东西，无法兑现。因此，应当考虑建立劳教人员的工资制度，与劳动法配套，明确发放标准与方式，并制定保障措施。


　 3．取消与刑事处罚相同的法律后果。劳教是对违法与轻微犯罪的人实施的处罚，若使其法律后果与刑法规定的累犯相同，是不妥当的。


　 4．建立劳教经费的有效保障机制，使劳教单位走出“重生产、轻教育”的误区。这是落实劳教方针，体现劳教性质，保障劳教人员合法权益，使劳教严格区别于监狱改造的物质基础。


　 （五）取消各省、自治区、直辖市和大中城市设立的劳教委。同时，将劳教委原有的两项职权即劳动教育决定权和提前解教、减延劳教期限决定权加以分解，分别明确赋予劳教决定审批机关和劳教执行管理机关。


　 （六）调整劳教期限，制定劳教期限的自由裁量标准。根据劳教人员违法犯罪行为的社会危害程度和对其教育矫治所需时间，劳教期限应为半年以上三年以下，必要时可延长一年，并以半年为一个档次。此外，针对劳教审批中自由裁量权过大，造成执法上的失衡及腐败的情况，还应制定确立劳教期限的裁量标准，做到有章可循，有法可依。


作者简介：林方，昊长乐，福建省司法厅干部。

文章来源：《现代法学》1999年第6期。