职务犯罪侦查权的合理配置

【出处】《人民检察》2008年第1期
【摘要】检察机关的不同内设机构分别行使职务犯罪侦查权，是基于职务犯罪侦查权的性质，是强化法律监督和职务犯罪侦查工作专业化以及减少办案成本、提高办案效率的客观需要。合理配置职务犯罪侦查权，主要是强化省级检察院的职务犯罪侦查权，加强和改进市级以上检察院职务犯罪侦查指挥中心建设，加强部门之间的协作和在基层检察院内部成立职务犯罪侦查局。
【关键词】职务犯罪；侦查权；合理配置
【写作年份】2008年


【正文】

　　从检察机关恢复重建近30年内设机构行使职务犯罪侦查管辖权的情况来看，由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门分别行使贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪侦查权，是一个基本的配置格局。此外，监所检察部门也一直行使一定范围的职务犯罪侦查权，民行检察部门不稳定地行使职务犯罪侦查权。监所检察部门的职务犯罪侦查权主要是在侦查管辖范围上有所变化，民行检察部门的职务犯罪侦查权一度受到争议而被取消。与反贪污贿赂、反渎职侵权部门一直定位为职务犯罪侦查部门不同，监所检察部门、民行检察部门虽然行使一定的职务犯罪侦查权，但其定位是诉讼监督部门，职务犯罪侦查被视为强化刑罚执行和监管活动监督、民事审判和行政诉讼监督的手段和保障。

　　一、检察机关现行职务犯罪侦查权内部配置模式合理性分析

　　目前，对检察机关职务犯罪侦查权内部配置主要有以下不同认识：一是认为应当由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门分别对贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪行使侦查权，除公诉部门对职务犯罪案件行使补充侦查权外，其他内设机构不再行使侦查权。二是认为应当成立职务犯罪侦查局统一行使职务犯罪侦查权，同时公诉部门对职务犯罪案件行使补充侦查权。三是认为主要由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门分别对贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪行使侦查权，同时赋予监所检察部门、民事行政检察部门一定的侦查权，分别对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件、民事审判和行政诉讼活动中发生的职务犯罪案件行使侦查权，同时公诉部门对职务犯罪案件行使补充侦查权。上述认识的主要分歧在于：一是是否需要成立职务犯罪侦查局，统一行使职务犯罪侦查权；二是是否需要赋予监所检察部门和民事行政检察部门一定范围的职务犯罪侦查权。

　　（一）职务犯罪侦查权由多个内设机构分别行使的利弊。职务犯罪侦查权分别由不同内设机构行使，特别是赋予监所检察部门和民事行政检察部门职务犯罪侦查权的必要性，主要体现在：

　　1.基于职务犯罪侦查权的性质，即法律监督的手段和保障。侦查本身只是一种带有强制性的调查方法，其性质取决于它所侦查的对象和要实现的目的。同理，检察机关职务犯罪侦查权也需要由行使法律监督权的不同部门行使。那么，为什么不赋予侦查监督部门职务犯罪侦查权，公诉部门只能行使职务犯罪补充侦查权呢？笔者认为，主要是由于这两个部门的主要职能不是诉讼监督，而是直接介入到刑事诉讼的某个环节，行使刑事诉讼权力。公诉部门仍基于公诉工作的需要，对职务犯罪案件具有补充侦查权，但不能直接立案侦查案件。

　　2.基于强化法律监督的客观需要。由于强化法律监督的需要，职务犯罪侦查权与诉讼监督权需要紧密结合，切实发挥职务犯罪侦查对诉讼监督的促进、保障作用。因此，在检察机关内部，反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门作为职务犯罪侦查部门，当然具有职务犯罪侦查权。监所检察部门、民事行政检察部门都是诉讼监督部门，为强化诉讼监督，必须行使一定范围的职务犯罪侦查权。侦查监督部门由于行使审查逮捕权，公诉部门由于行使公诉权，因而不能直接行使职务犯罪立案侦查权。控申检察部门的权力主要是受理控告和申诉，而不是诉讼监督，因此不宜行使职务犯罪侦查权。

　　3.基于职务犯罪侦查工作专业化的客观需要。尽管贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪在许多案件中有交叉，但毕竟这二类犯罪在涉及的领域、侵犯的客体、行为特征等方面有很多不同之处，对职务犯罪侦查的要求也有一定的区别，因此，对这二类犯罪的侦查权由不同部门行使，有利于增强侦查专业化程度，提高侦查能力和水平。同样行使侦查权的公安机关，也是将危害公共安全和社会治安的刑事犯罪与侵犯社会主义市场经济秩序的经济犯罪分别交由刑事犯罪侦查部门和经济犯罪侦查部门行使。

　　4.基于减少办案成本，提高办案效率的客观需要。就监所检察办案工作而言，由于实行派驻检察，对刑罚执行和监管活动情况能够做到全面、及时地了解，在摸索和掌握刑罚执行和监管活动中的职务犯罪规律和特点方面也有优势，有利于发现案件线索，找准案件切入点和突破口，提高办案效率，降低办案成本。

　　当然，职务犯罪侦查权分别由不同内设机构行使也具有一定的弊端，需要采取措施，尽量加以避免。主要表现为：

　　一是造成侦查资源的浪费、人力的不足，由三个部门或更多的部门行使职务犯罪侦查权，会加剧案多人少的矛盾。二是不利于公正执法，有的诉讼监督部门会利用侦查权达到不正当的诉讼监督目的。三是监所检察部门、民事行政检察部门的办案力量不适应行使职务犯罪侦查权的客观需要。四是与侦查一体化的要求相矛盾。因为，侦查一体化不仅需要上下级检察机关之间，也需要不同侦查部门之间实现一体化。

　　笔者认为，职务犯罪侦查权是检察机关法律监督权的重要组成部分，是检察机关的权力，而非某个内设部门的权力。至于由哪个部门行使该权力只是内部权力配置问题，不管是反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门或是监所检察部门、民事行政检察部门需要时都可以行使。这一权力配置模式，也反映了职务犯罪侦查权与审查逮捕权、公诉权相分离，与诉讼监督权紧密结合的原则要求，有利于加强内部监督制约，实现诉讼公正。而且，职务犯罪侦查权由检察机关不同内设部门行使，在明确部门分工的基础上，同样是可以加强侦查一体化建设的。

　　（二）成立职务犯罪侦查局统一行使职务犯罪侦查权的利弊

　　目前，从全国范围来看，已有重庆市及深圳市盐田区、沈阳市大东区等地检察机关成立了职务犯罪侦查局，统一行使贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪侦查职能，不再分设反贪污贿赂局和反渎职侵权局。职务犯罪侦查权统一行使，具有一定的理论和实践基础。

　　1.基于职务犯罪侦查权的行政性特点。职务犯罪侦查权尽管在本质上属于法律监督权，但其也具有行政权的特征，而且职务犯罪侦查程序在诉讼构造上也不存在控辩审三方分立。因此，有强调行政性的一面，讲求集中行使权力的必要性。特别是对于一些贪污贿赂、渎职侵权犯罪交叉的职务犯罪案件、职务犯罪窝案串案，跨地区的职务犯罪案件等，更需要加强侦查指挥和协作，客观上也需要职务犯罪侦查权的统一行使。

　　2.基于检察机关侦查资源的有限性。侦查资源主要包括人力资源和物力资源，目前多数地方办案力量不足，侦查基础设施、侦查装备非常有限，由一个内设机构统一掌握和使用，客观上能够增强办案能力。特别对一些经济欠发达地区而言，这方面的需求更为明显。

　　3.基于推行侦查一体化的客观需要。一是有利于案件线索统一管理。目前由控告申诉检察部门归口管理职务犯罪案件线索，实行案件线索评估分流制度，成立职务犯罪侦查局后，则可统一管理案件线索，不再需要由控申检察部门管理案件线索，这有利于及时消化和处理案件线索，也有利于避免由于控申检察部门缺乏侦查专业知识、初查质量不高、浪费案件线索的现象。二是有利于推进侦查专业化建设，提高侦查效率和水平。成立职务犯罪侦查局，统一行使职务犯罪侦查权，就会改变一个包含贪污贿赂、渎职侵权多个罪名的案件先后或同时由两个不同部门查处，侦查效率不高的状况。三是有利于整合侦查资源。成立职务犯罪侦查局，对贪污贿赂、渎职侵权案件全面行使侦查权，有利于侦查整体功能的发挥，增强突破案件的能力。

　　4.基于加强和规范检察机关与有关部门协调配合的客观需要。成立职务犯罪侦查局，可以加强和规范检察机关与公安、纪检监察等部门的协调配合，保证职务犯罪侦查工作的顺利开展。

　　同样，成立职务犯罪侦查局，统一行使职务犯罪侦查权也具有较大的弊端，主要表现在：

　　1.可能会弱化职务犯罪侦查权的法律监督属性。过分强调侦查权，突出对职务犯罪的侦查工作，将侦查权集中于个别部门，可能会使侦查工作与法律监督职能产生分离倾向，有的案件因缺少证据无法监督，极大地削弱了检察机关的法律监督能力。

　　2.弱化了诉讼监督的权威性。在检察实践中，由于受执法环境、技术装备和人员配置等客观原因的影响，检察机关大多只把侦查权的运用局限于反贪污贿赂、公诉、反渎职侵权等部门，而并没有大胆地将侦查权运用到检察机关的监所检察、民事行政检察等部门，从而在事实上削弱了这些业务部门实施法律监督的权威性和震慑力。民事行政检察部门在实施民事行政案件的诉讼监督时，如果没有配置侦查权，就不能对民事行政案件诉讼中的枉法裁判和玩忽职守等职务犯罪及时发现和进行查处，诉讼监督显然会打折扣。监所检察部门的刑罚执行监督和监管活动监督也会同样存在隔靴搔痒之虞。

　　3.造成查办贪污贿赂犯罪工作、查办渎职侵权犯罪工作发展更加不平衡。目前，由于查办渎职侵权犯罪工作存在发现线索难、调查取证难、阻力大、成本高、追赃少的问题，致使一些地方检察机关存在“重反贪，轻反渎”的现象。如果将职务犯罪侦查权交由职务犯罪侦查局统一行使，会加大查办渎职侵权犯罪的工作难度。

　　二、实现职务犯罪侦查权内部合理配置的对策

　　实现职务犯罪侦查权合理配置，一方面，需要通过修改刑事诉讼法，在国家权力体系中完善职务犯罪侦查权的配置模式，赋予检察机关必要的权力，提供完善的制度保障。另一方面，需要在上下级检察机关以及同一检察机关内设机构之间调整职务犯罪侦查权的配置，完善相关工作机制。在实现职务犯罪侦查权内部合理配置方面，有以下几点建议：

　　（一）在上下级检察机关之间重新配置职务犯罪

　　侦查权，着力强化省级检察院的职务犯罪侦查权考虑到查办职务犯罪案件工作的客观需要，建议总体上作如下调整：（1）由最高人民检察院行使的职务犯罪侦查权主要包括：省部级以上领导干部职务犯罪案件、全国性的重大职务犯罪案件、中直机关担任厅级实职的领导干部职务犯罪案件、各地市担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件。（2）由省级检察院行使的职务犯罪侦查权主要包括：地厅级以上领导干部职务犯罪案件、全省性的重大职务犯罪案件、省直机关担任处级实职的领导干部职务犯罪案件、各县区担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件。（3）分、州、市检察院行使的职务犯罪侦查权主要包括：县处级以上领导干部职务犯罪案件、全市性的重大职务犯罪案件、市直机关担任科级实职的领导干部职务犯罪案件、各乡镇担任党政主要领导职务的领导干部职务犯罪案件。（4）由基层检察院行使的职务犯罪侦查权包括：除规定只能由上级检察机关行使的职务犯罪侦查权以外的任何职务犯罪侦查权。实行这一权力调整，主要是强化省级检察院的办案职责。上级检察院根据工作需要，可以将所管辖的职务犯罪案件交由下级检察院立案侦查。

　　着力强化省级检察院的职务犯罪侦查权，主要是基于省级检察院在职务犯罪侦查工作中承上启下的重要地位和作用。为此，需要强化省级检察院对所辖区域职务犯罪案件的管理和侦查指挥、侦查协作、侦查指导、完善侦查决策、侦查组织、侦查保障、侦查考核和侦查监督制约等工作机制。一是加强职务犯罪案件管理，完善职务犯罪案件线索受理、处理和备案审查制度。由于案件线索处理工作的特殊性，需要高度保密而不能公开，为保证处理公正，就必须着力加强上级检察机关对下级检察机关的监督和制约。对案件线索可以实行“双管齐下”，由省级检察院掌握本省的要案线索受理和办理情况，由上级检察院抓好下一级检察院一般职务犯罪案件线索受理和办理情况。下级检察院对受理的案件线索长期不处理的，应说明具体原因。二是加强职务犯罪侦查指挥、侦查协作工作。省级检察院应切实担负起查办职务犯罪大要案的组织领导责任，带头查办案件，在办案上作出表率，同时有重点地指导、督促下级检察院的办案工作，为下级检察院办案创造良好的条件。三是着力抓好分类指导和个案指导工作。深入研究职务犯罪的侦查规律、侦查理论和适用法律等问题，在下级检察院请示法律适用等疑难问题时，给予及时、准确的答复。对办案质量不高、立案数同比不正常下降幅度较大的地方进行重点指导。

　　（二）加强和改进市级以上检察院职务犯罪侦查指挥中心建设

　　目前，需要重点加强三个方面的机制建设：一是完善重大案件交办、提办、参办和督办制度。由市级以上检察院职务犯罪侦查指挥中心进行提办，减轻下级检察院办案压力。有些重大职务犯罪案件，地方党政领导重视，人民群众关注，但案情复杂，罪与非罪界限不清，可由市级以上检察院派员领办。对一些县处级以上领导干部职务犯罪案件、市级以上人大代表和政协委员职务犯罪案件、以及上级领导要求查报结果的职务犯罪案件，可由市级以上检察院职务犯罪侦查指挥中心负责督办。二是加强侦查指挥机制建设。职务犯罪侦查指挥中心作为市级以上检察机关领导当地职务犯罪侦查工作的职能机构，其主要任务就是组织指挥和协调群众反映强烈、社会影响较大、案发地检察机关侦查确有困难的案件以及跨地区案件的查处工作。三是加强侦查协作机制建设。职务犯罪侦查是刑事诉讼的重要组成部分，必须贯彻诉讼经济和诉讼效益原则，尤其是当前办案经费和人力资源难以满足侦查工作需要的情况下，更需要加强侦查协作，提高办案效率，减少诉讼支出，在不具有隶属关系的检察机关之间形成职务犯罪侦查合力。

　　（三）加强职务犯罪侦查部门之间的协作

　　反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、监所检察部门、民事行政检察部门作为具有职务犯罪侦查权的部门，要自觉接受本级院和上级院职务犯罪侦查指挥中心的指挥，同时四个部门之间也需要积极、主动地加强联系和协作。在目前反贪污贿赂部门侦查力量较强，反渎职侵权部门相对较弱，监所检察和民事行政检察部门更为薄弱，如果不加强部门之间的联系和协作，形成查办职务犯罪的合力，一些案件的查处工作就很难正常开展。最高人民检察院2004年9月出台的《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》对加强职务犯罪侦查权部门之间的联系和协作作了专门规定。

　　（四）基层检察院成立职务犯罪侦查局，统一行使职务犯罪侦查权

　　基层检察院办案力量和侦查资源相对更为有限，没有必要设立多个内设机构分别行使职务犯罪侦查权。在这一权力配置模式下，原由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门行使的贪污贿赂、渎职侵权犯罪侦查权统一由职务犯罪侦查局行使。主要职能是依法受理举报、立案侦查、预防职务犯罪等。基层院设立职务犯罪侦查局，人数可占全院总人数的25%。设局长一名，由副检察长或院党组成员兼任，副局长两名，办案人员若干名，负责预防犯罪、协查工作的干警一名，内勤一名。待条件成熟后，可考虑将原属检察技术科的文检、司法会计鉴定人员编入侦查局，设立技术组，专门负责侦查技术设备的管理、使用和职务犯罪案件的司法鉴定工作。

　　刑罚执行和监管活动中发生的职务犯罪由市级以上监所检察部门和监所派出检察院行使侦查权。这主要是考虑到：一是目前基层监所检察办案力量非常薄弱，二是少数基层院没有设立监所检察部门，三是基层派驻检察部门主要任务是强化日常的执法监督，可配合上级监所检察部门和监所派出检察院开展查办职务犯罪案件工作，提供线索和监管场所、监管民警的一些情况，为办案工作服务。民事审判和行政诉讼活动中发生的职务犯罪案件，由市级以上民事行政检察部门查办，主要考虑到民事审判和行政诉讼监督任务主要由市级以上民事行政检察部门承担，查办职务犯罪案件对民事审判和行政诉讼监督的保障和促进作用也主要体现在市级以上民事行政检察部门的日常监督工作中。基层民事行政检察部门可以发现和提供案件线索，为上级民事行政检察部门查办案件服务。


【作者简介】
刘继国，单位为最高人民检察院监所检察厅。