试析我国的公诉权属性问题

【出处】《河北法学》2010年第11期
【摘要】公诉权的属性问题直接影响甚至决定着检察权的性质，并进而作用于司法职权配置和司法体制建构。然而，公诉权的属性问题却也极其复杂。现代检察制度历经了资本主义社会的完善和社会主义社会的创新，其所带来的检察权理论的发展使得探究公诉权属性显得更具重要意义。我国当前深化检察制度改革必须解决公诉权属性的定位问题，在法律监督体系下进行属性选择与制度构建具有合理性与必要性。
【关键词】监督制衡；政治理性；人文因素
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、公诉权属性问题的提出

　　所谓公诉（Public Prosecution），就是指“国家对被控有犯罪行为的人提起诉讼的程序”[1]。公诉概念在西方的法制发展史上源远流长，甚至可以追溯至古罗马。虽然古罗马的“公诉”制度与现代意义上的公诉制度存在着根本区别[2]，但这也体现了西方公诉制度发展的基本脉络，即现代意义的公诉是建立在私诉基础上的，公诉权实质上是国家在干预刑事犯罪处理的过程中对私诉的过渡与集中。同时西方国家多数是在公诉制度发达的基础上构建起检察制度的，这也是国外关于检察制度的研究出现“公诉主义”倾向的历史缘由。

　　而公诉对于中国而言却是个舶来品。在清末之前，中国古代的司法，没有设立专门的侦查机关、起诉机关，侦诉不分、诉审不分，没有现代意义上的公诉与自诉之分[3]。中国现代意义的公诉制度与检察制度几乎是同步建立的，肇始于清末修宪过程中移植德法日国家法律制度[4]，并为之后的民国政府沿袭与改造。也正因公诉制度与检察制度在中国法制实践中的这种特殊关系，决定了检察制度的发展有可能脱离公诉制度的制约。新中国成立后，对于国民政府的检察制度基本废弃，根据列宁的检察监督思想并在借鉴前苏联检察实践的基础上，建立起以“一般监督”为特征的检察制度。虽然历经破坏和重建的坎坷命运，但是检察机关作为国家法律监督机关的定位还是得到了我国《宪法》的确认。在这种法律监督体系下，公诉权虽然仍在检察权中占有重要地位，但却并非其全部内容，而只是作为法律监督权的组成部分，甚至因为被纳入法律监督的轨道，公诉权的行使还同时伴随着法律监督权的运用而使得有些学者因此认为公诉权的性质即为法律监督权[5]。

　　在我国，公诉权属性问题的分歧与检察权性质问题的争论密切相关。关于检察权的性质主要存在以下不同观点：司法权说、行政权说、行政司法双重性说和法律监督权说[6]。司法权说侧重于检察官在刑事诉讼中的地位与作用，并以检察官承担的客观义务为基础论证检察权的司法权本质对于司法独立的重要意义；行政权说侧重于检察机关的组织体制和行动原则，以“检察一体化”原则为基础指明检察权具有行政权的本质属性；双重性说只是司法权说和行政权说的折中，严格意义上不算是新的理论观点；法律监督权说则建立在列宁的检察理论和社会主义国家检察制度实践的基础上。由于公诉权在检察制度中的核心地位，各种学说在研究检察权时都无法回避公诉权的属性问题，也相对应地从各自角度对公诉权予以解析。在此意义上，或许可以说检察权理论也在拓宽着公诉权研究的视野。

　　二、决定或影响公诉权属性的维度

　　公诉权的属性问题具有复杂性，考察决定或影响其属性主要有以下三个维度：

　　1．经济基础的根本决定作用。诚如马克思主义经典原理，经济基础决定上层建筑。检察制度是国家制度的重要组成部分，其产生与发展同样无法摆脱经济因素的决定性作用。生产力发展带来社会分工的细化，这是公诉权得以建立的基本前提；生产力的进步同时带来阶级关系的变化，阶级斗争是推动公诉权得以独立发展的重要力量。

　　考察阶级社会的历史进程，国家权力结构的成熟无不是以社会分工细化为前提的。在司法权从行政权分离的过程中，专司裁判的职业已逐步形成，为司法制度的建立提供了必要的基础。没有生产力的推动，没有社会分工细化带来的法律职业的独立与发达，司法权与行政权就无法实现分离，遑论公诉权与审判权的分立。生产力推动下的社会分工细化进程仍在影响着司法权的结构。如鉴定制度即受到科学技术的深刻影响，“专业分工的不断深化将法官与当事人挡在了技术门槛之外，对鉴定的监督名存实亡，鉴定结论在诉讼中往往发挥着‘一语定乾坤’的重大作用”[7]。科技门槛使得法官的权力在某种程度上被削弱，而专家人或鉴定人凭借着社会分工细化的趋势正在逐步分享部分审判权。

　　作为国家公权力重要组成部分的司法权承担着缓和阶级矛盾的重要职责，反过来，阶级斗争又推动着司法权走向成熟，司法权从行政权中分离是在阶级斗争推动下实现的，阶级矛盾的激化促使国家公权力开始积极干预对犯罪的处理。司法权独立的过程中，不同的诉讼模式被选择。在纠问式诉讼模式的国家，其侦查、起诉和审判职权的混同为司法腐败打开了大门，成了封建专制极端化的重要工具，国家打击犯罪的活动反倒使阶级矛盾日益尖锐，迫使司法制度走上改革道路，通过分权方式促进司法公正；在控告式诉讼模式国家，由于“不告不理”原则往往不利于对犯罪的打击，社会秩序日益混乱，阶级矛盾的突显促成了新的司法改革，完成了“由起诉一般主义即公共弹劾主义向起诉权警察兼理主义方式的过渡，而且最终发展到起诉权由专门机关行使的模式”[8]。两种模式均在阶级斗争的推动下实现了司法权结构的合理化，确立了审判权中立和检察权独立的现代司法模式。

　　2．政治理性的直接决定作用。学者邱兴隆教授曾提出刑罚进化的根本动因在于人类对刑罚的理性的不断发现与追求[9]。这一观点抛弃阶级斗争理论而另辟蹊径值得商榷，因为刑罚制度是国家制度的组成部分，其设计最终体现的主要还是统治阶级的意志，将其拓展至“人类理性”的范畴是否失之过宽？然而这一思路也提供了有益的借鉴，毕竟执政者对国家权力结构合理性的追求是公诉权和检察制度产生的直接动因。

　　以分权制衡为主旨的“三权分立”理念是西方启蒙思想的重要内容，然而，“孟德斯鸠的分权，就其实质而言，是形式上的。它是一种统治方法。”[10]分权理论并非是启蒙思想家的突发奇想，而是对封建制国家政治实践的扬弃。一方面以宪法代替君命、法治代替人治，另一方面在政治体制上对封建制度配置公权力的方式予以继承和发展。实际上前资本主义的国家政治体制也存在着分权制衡的做法，只是这种分权是为了确保君权稳固，且并未像启蒙思想那样形成完整的理论体系。

　　分权制衡的政治理念在中国漫长的封建社会发展过程中也得到了实践，设置专司监督官吏职权的机构在封建制度成长之初即已存在。作为第一个统一的封建制国家，秦王朝深刻地影响了中国封建制的发展历程，而在其确立的统治制度中，已将公权力予以适当细化，并设置了完善的自上而下的御史制度。御史主要负责官员品行的监察、法令执行的监督等[8]，与丞相、太尉并称“三公”，足见秦朝统治者对于通过监督实现制衡以巩固中央集权的热衷。此后，御史制度历经各朝代的沿袭与完善，始终存在并为维护封建统治发挥着重要的监督职能。我国封建王朝始终未像西方一样孕育出检察职权，这与御史制度的发达是分不开的。

　　法国是检察制度起源最早的国家之一[11]，其以公诉权或检察权最初的设置也是封建君主基于制衡司法权的考虑的。15世纪时，国王代理人的职权范围由追诉权扩张到对判决的执行以及对裁判官的监督，公诉权的发展沿着分权制衡的道路又前进了实质性的一步。历经革命洗礼后，1808年的法国刑事诉讼法典以法律的形式明确规定了检察制度的基本内容，基本吸收了旧有检察制度的精髓，检察制度的宗旨从维护国王利益变革为维护宪政体制，但其为执政者监督制约审判权的基本功能并未发生本质改变。

　　3．历史、民族与文化等因素的影响。“法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的集中体现”[12]，即使在现今两大法系出现融合的趋势下，这一因素仍不能被忽略。在社会价值多元化日趋明显的大背景下，各国对公诉权的定位、检察职权的配置及检察制度的结构设计也体现出历史、民族与文化特性的影响力。

　　特定历史条件可能影响对公诉权属性的定位。如英国的控告式诉讼模式历史悠久，其犯罪追诉权属于私权范畴的理论长期居于主流。1829年后逐步建立起来的警察局承担了大部分的起诉工作。与此同时，私人起诉、政府检察官和其他公共机构在特定领域内也行使起诉权。但警察承担侦查与起诉职能同样面临权力垄断的问题，《1985年犯罪起诉法》的颁布实现了侦查权与起诉权的分离，由独立的皇家检察署行使公诉职能。可以说，英国检察制度的建立面临的问题主要是实现对司法制度中侦查权的控制，但其面临的历史条件也使得这一制度的构建具有独特的形式，即检察机关掌握的公诉权并不具有垄断性，如私人起诉权并不因检察机关公诉权的存在而取消，部分公共机构仍享有一定范围的刑事起诉权。

　　民族性格与文化积淀也产生不可忽视的作用。如美国是联邦制国家，奉行地方自治原则，“这一原则奠定了美国分散型和多样化的法律制度的基础”[13]，这种独特的法律文化是美利坚民族崇尚自由的性格在法律领域的表现。美国所建立的检察制度也受到这种民族性格的影响，具备了结构分散性、组织多样性和职业流动性等诸多特点[13]。又如日本历史上的“大化改新”、“明治维新”使得其国家历经了不同社会形态的跃升，其文化也逐步形成了开放性特点，即较易于移植外来文化。其古代的刑事诉讼制度因移植中国文化而具有中华法系的特色，明治维新后主要学习了以法、德为代表的大陆法系国家的刑事诉讼制度，在第二次世界大战后又大量吸收了当事人主义诉讼的因素，使其刑事诉讼程序的每个诉讼阶段都体现出自己的特色[14]。由此，日本现行刑事诉讼法“采取了以当事人主义为主、以职权主义为补充的诉讼结构”[15]。

　　三、公诉权在我国检察制度框架下的定位

　　学界对于我国人民检察院的法律监督机关定位历来颇有争议，主要集中在检察权的行政权与司法权属性问题及法律监督权是否为检察权之属性的问题[16]。对于检察权属性的质疑很大程度上聚焦于检察机关享有的刑事公诉权上，认为公诉权与法律监督权的混杂极易带来身份混同而造成不公的问题。本文认为，对于我国而言，公诉权的定位不能脱离我国的检察制度框架。

　　1．从历史角度审视公诉权的属性

　　从历史上看，检察权是在人类社会第二次司法改革时从司法权中得以独立的，是对第一次司法改革的深化。现代检察权的产生目的既包括废除纠问式诉讼，根据权力分离原则满足制衡法官的需要，也包括以受严格法律训练及法律约束的检察官，控制警察活动的合法性[4]。检察职权最初形态是以通过行使公诉权达到控制或制约对犯罪处理的目的而存在的，这实际上是司法权独立后，基于制衡司法权的考虑而采取的一种方式。这种控制或制约犯罪处理的方式最初是由国王授权的，带有一定的行政色彩。而现代检察制度的建立是基于司法体制完善的需要，是为了实现司法权内部达致制衡。在现代司法体制完善过程中，这种对犯罪处理的制约机制作为对审判权、侦查权有效的监督制约方式继续被沿用，并实际上被纳入到国家司法体制内。

　　前苏联的检察制度是司法制度史上的一次创新，其将检察权的性质归入国家法律监督权是以列宁的法律监督理论为基础的[17]。检察制度从封建社会的孕育到资本主义社会的确立，无不体现了其所承担的分权制衡的基本作用。不论前苏联在构建社会主义检察制度时是否已深入剖析了这一规律，其制度设计时确实体现了对检察制度分权制衡功能的青睐，赋予了检察制度“大监督”的功能，确立了检察机关作为专门的国家法律监督机关的地位。从前苏联1936年和1977年的《宪法》看，运用检察制度实现监督制约其他国家权力甚至法律运行各个环节已成为检察制度的根本目的。当然，这其中也包括通过刑事公诉权对犯罪处理的监督，且这一机制已明确纳入到法律监督轨道中。前苏联解体后，俄罗斯联邦在其《宪法》中将检察机关规定在司法权一章中，虽然造成检察机关地位的下降，但另一方面却仍然坚持检察机关为法律监督机关，对俄罗斯联邦宪法的遵守和法律的执行情况实施监督[18]。

　　新中国建立初期，我国以前苏联为蓝本建立检察制度，并在1954年《宪法》中确认检察院的一般监督职权。然而，不久之后，由于历史原因，检察制度遭到严重破坏。1979年检察机关恢复重建时，虽然法律监督理论实际上并不具备完整的体系，但是对犯罪处理的制约机制作为最基础的监督方式仍被沿用并受到重视。值得注意的是，改革开放以来，检察制度虽然以法律监督为基点正在逐步完善，但是法律监督似乎被框定在对诉讼活动的监督上，如刑事诉讼监督、民事和行政审判监督等。同时，检察机关行使公诉权的活动更多地被视为行使司法权的方式，公诉权的制约功能往往被忽视或否定。但公诉权的制约功能并不因此而失去其存在的基础和意义，毕竟监督制衡属性从公诉权产生之时即已具备，在现代司法制度中，通过对犯罪处理的制约实现刑事司法的制衡仍是公诉权的重要使命。如在“严打”期间，我国检察机关贯彻国家从严打击犯罪的政策，与公安机关、法院形成打击合力，对犯罪分子形成了震慑效应；2006年12月最高人民检察院颁布了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，此即对社会主义和谐社会建设的呼应。在国家根据刑事工作所面临形势的变化而相应调整刑事政策的过程中，检察机关对犯罪处理的控制和制约作用也由依法从严走向适当宽缓，该作用机制实质上是检察权对侦查权和审判权形成制衡关系的表现，这种制衡本质上即属于法律监督的应有内涵。

　　2．法律监督体系下的重新定位--一种合理务实的思路

　　诚如上文所述，有着公诉权历史传统的国家在建立现代检察制度时，由于公诉权属性已经过一定阶段的发展而建立了较为完备的基础，检察制度的构建往往离不开这些既有的基础，使得各国检察制度定位各异。从传统的三权分立的角度考察公诉权并不能解决其定位问题，作为“革命之子”的检察官自产生之日起即体现了一种制度创新，检察职权最初形态是以通过行使公诉权达到控制或制约对犯罪处理的目的而存在的，这实际上是司法权独立后，基于制衡司法权的考虑而采取的一种方式。这种控制或制约犯罪处理的方式最初是由国王授权的，带有一定的行政色彩。而现代检察制度的建立是基于司法体制完善的需要，是为了实现司法权内部达致制衡。在现代司法体制完善过程中，这种对犯罪处理的制约机制作为对审判权、侦查权有效的监督制约方式继续被沿用，并实际上被纳入了国家司法体制内。这一发展过程使得公诉权既有司法权的部分特征，也具有行政权的部分特征，只是各国在特定条件下作出不同的制度选择而凸显其特定属性而已。

　　我国的国家公诉权与检察制度几乎是同步建立发展的，这使得我国在进行检察制度的设计完善时具备了对公诉权属性进行选择改造的基础，新中国借鉴前苏联而建立的检察制度并不存在检察权与公诉权的冲突，因为在制度建立之时公诉权即是作为法律监督权的组成内容的。新中国检察制度几经波折而将一般监督修正为法律监督，并实现职权设置的创新，把侦查权纳入法律监督职权的体系内。在深化司法改革过程中，我国不能忽视既有的基础，不能抛开司法现状而简单地采取全盘否定、直接移植的方式对检察制度进行所谓的“改造”。可以说，我国法律监督制度的发展现状是重新定位公诉权的现实基础。

　　从法律监督理论的角度看，不论公诉权监督制约的是审判权、侦查权抑或其他国家权力，均是执政者为实现公权力内控的一种制度选择。公诉权制度先是为维护君权而孕育于封建制度，后以维护宪政而完善于资本主义制度并建立现代检察制度，其监督属性到前苏联发展至巅峰而形成“大监督”的职权体系。因此，各国公诉权的发展无不是以制衡公权力为出发点的，只是因为历史的、民族的、文化的原因而存在不同的侧重，其本质始终是一种监督权。应当说，公诉权发展过程中的制衡属性为其在法律监督体系下重新定位提供了基本条件。

　　3．公诉权制约功能解析--重新定位的必要准备

　　从法律监督的视野出发，公诉权在承担司法职能的过程中，其制衡属性也决定了其具有制约功能，完善其制约功能体系是对其进行法律监督重新定位的必要准备。这一机制大致包含以下内容：

　　（1）证据审查。“证据是认定案件事实的唯一依据，是正确处理刑事案件的坚实基础。”[19]刑事公诉权的制约功能很大程度上是建立在证据审查的基础上的，因为证据标准的设置与执行是司法活动规范性的体现。刑事证据标准应与刑事诉讼进程有所联系，但应区分为审前和审判两个阶段。把侦查和起诉并入审前阶段并适用同一标准，才能确保公诉权的制约功能付诸实现。当前我国司法实务中默认了侦查阶段证据标准的存在，检察机关证据审查权实际上“名存实亡”，侦查机关反而成为审前阶段的主导。可以说，公诉权制约功能的弱化甚至缺失是导致冤假错案的最主要根源。对于未达到提起公诉证据标准的案件，检察机关应当依法终结刑事程序，并确保犯罪嫌疑人得以恢复至刑事诉讼前的状态，主要指人身和财产等权益。我国刑事诉讼制度中，检察环节对于未达到证据标准的案件有两种处理方式，即绝对不起诉和存疑不起诉。

　　（2）价值判断。虽然检察机关审查案件时的价值判断并未得到我国刑事诉讼法的明确认可，但这一方式在实务中却是客观存在的。《刑事诉讼法》第141条规定的“依法应当追究刑事责任”即体现价值判断，这种价值判断主要体现在对犯罪情节的分析上。当前宽严相济刑事司法政策极大地丰富了价值判断的内容，并创造性地把刑事和解纳入价值标准的判断过程中。但这一标准的运用尚有不完善之处并存在被滥用的危险，因为价值标准尚未被立法确认，实务中也没有具体衡量的规则，较之国外显得十分单薄。如英国《检察官守则》即明确列举了必须起诉和起诉可能性不大的各种具体情况[20]。当前，对于不符合价值标准的判断仅局限在犯罪情节上，而处理方式则局限在相对不起诉上。

　　（3）规制判决。指审判权行使过程中，检察机关对审判活动实际产生的制约作用。主要有三种方式：一是通过起诉书一本主义实现规制。学界对于起诉书一本主义的认识不尽一致，但对其具有制约审判权的功能却是一项共识。二是通过量刑建议实现规制。量刑建议是当前检察机关积极尝试的一项制度改革，当前检察机关的量刑建议制度存在着以下不足：（1）普通程序案件量刑建议形成时间与提出时间的设置不尽合理，要求量刑建议在案件审结时即形成，而在发表公诉意见时向法庭提出。（2）量刑建议的审批程序与法律效力呈“反比”，经过如此严格程序的量刑建议实际上对刑事判决并没有实质上的约束作用。

　　四、代结论：属性选择与制度重构

　　如上分析，我国检察制度的改革完善离不开对公诉权属性认识的深化与明确。而根据公诉权所具有的制衡属性，结合我国法律监督制度的发展实际，将公诉权的属性定位于法律监督权无疑是具有合理性、可行性和必要性的。在明确属性选择的基础上，应当逐步推进制度的改革与完善，凸显公诉权的法律监督权属性，并把其司法权和行政权的特征纳入法律监督的轨道。为此，本文认为首先应当做好以下改革尝试：

　　1．改革现有的证据标准体系

　　这一改革虽然属于证据法范畴，实际上涉及的却是审前阶段的检警关系。根据现行《宪法》，检警在审前阶段是分工负责、互相配合、互相制约的关系，但这种关系实际上弱化了检察机关发挥法律监督职能的作用，或者说立法实际上将公、检、法三机关设计成为三个几乎完全独立的司法机构，使它们都拥有一些本应由中立司法机构所拥有的权力[21]，其中，公安机关因所处的诉讼阶段居先而取得了明显的优势。因此，检察机关在审查过程中即使认为侦查机关所收集的证据情况与自身掌握的标准存在差距，往往也很难加以改变。

　　建议抛弃侦查阶段也有证据标准的观念，建立审前统一的证据标准，由检察机关依法严格把关。在此基础上适当改造审前阶段的检警关系，把检察机关介入犯罪处理的时间从侦查终结时前推至案件侦破时。这样既可以发挥检察机关对犯罪处理的制约作用，也可避免造成司法资源的浪费，至少证据补充侦查程序已无存在的必要性了。

　　2．建立公诉自由裁量权制度

　　当前确认并完善公诉自由裁量权具有积极意义，有利于更好地发挥公诉权的制约功能，这也符合公诉权的司法权特征。美国刑事公诉自由裁量权具有可资借鉴的意义，其刑事公诉中的裁量包括是否提起公诉的裁量和对起诉指控内容的裁量，其中检察官的主导作用主要体现在选择性起诉与辩诉交易两项制度中[22]。据此，可以从以下三个方面进行尝试：（1）以合作性司法为基石重构相对不起诉适用体系。建议在价值判断的基础上重构相对不起诉的适用体系，在原有犯罪情节判断标准的基础上，可增设社会公益标准。对于重罪案件是否起诉的公益标准应严格把握，可由检察机关向同级或上级人大提请研究审批。（2）建立宽严相济语境下的辩诉交易制度。我国建立辩诉交易制度并不能仅仅着眼于效率问题，其理论根基应在于社会主义和谐社会理论，即侧重于纠纷处理。建议结合宽严相济刑事司法政策，对于当事人和解的刑事案件，适当减低证据标准，减少侦查资源投入，提高刑事诉讼效率，并形成诉讼效率和刑事和解相互促进的良性关系。（3）以犯罪的预防控制为取向建立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度为犯罪处理开辟了另一有效的控制途径，对于犯罪嫌疑人而言，不用接受判罪结果的前提是其遵守暂缓起诉的要求，有利于其在刑罚体系外接受改造，同时免除“犯人”的标签也有利于其回归社会。

　　3．从监督角度规范公诉权的行使

　　当前的法律框架下，检察机关提起公诉的行为似乎仅仅被视为一个普通的诉讼行为，立法并未对其作整体上的制度设计。为真正发挥公诉权在刑事审判过程中的制约功能，可从以下方面进行改革尝试：（1）真正建立起诉书一本主义。一是改革起诉书格式，起诉书仅作事实性陈述，证据情况于庭审调查时再行举证。二是提起公诉只移送起诉书及必要的换押手续，证据材料一律于庭审调查结束后移交法院。三是庭前证据交换程序与案件审理应由不同法官进行。四是刑事判决内容不得超出起诉书指控的范围。五是应废除法院对撤回起诉的审查权，诉权的行使应专属于检察机关。（2）建立庭前证据交换机制。庭前证据交换机制有利于庭审活动顺利进行，防止出现诉讼突袭的情况。通过庭前证据交换，检察机关得以充分实现对案件的整体把握，既可确定辩诉争点，确保支持公诉到位；也可使量刑建议进一步理性化，全面考虑各种因素。（3）完善量刑建议制度。提出量刑建议应当遵循检察官的客观义务，“应当在对被告人犯罪事实的概括和个人情况调查基础上，综合衡量被告人所犯之罪的社会危害性和被告人的人身危险性，以客观的态度提出量刑建议。”[23]建议立法明确规定法院判决内容应体现检察机关的量刑建议内容，对于采纳与否决的理由均应在判决书中予以阐释。

　　4．围绕构建法律监督体系改造内部职权配置

　　诚如上文分析，由于我国理论界对检察权性质认识的相对模糊和争议较大，导致实务中检察机关的内部职权配置也存在明显冲突，譬如，公诉部门配置的职权既体现司法属性的内容（包括提起公诉、出庭支持公诉等），也体现法律监督属性（包括对侦查活动的监督、对审判活动的监督等），而主诉检察官制度的探索似乎又与检察一体化的改革取向存在表面上的矛盾。同样的问题也出现在检察机关承担的侦查职能上，如果将检察机关侦查权定位于行政权，则也将面临与公诉权一样的尴尬境地，即两种或多种属性集于一身，其行为的公正性将受到质疑。由此，我国检察制度改革在内部职权的配置上最为关键的问题在于能否在制度重构时真正围绕法律监督权建立完整的体系。限于篇幅，本文提出以下几点建议：（1）保留公诉部门，但其职能应凸显司法属性，并可适当拓展职权范围，既负责提起刑事公诉的活动，也负责涉及国家重大利益、社会公共利益等重大民事、行政诉讼的起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权等。（2）建立专门的刑事诉讼监督部门，实现对侦查权和审判权的制衡。从参与为监督的方式出发，改革现有办案机制。对原有的二人办案制适当改造，避免实务中存在的一人实际包办的问题，由公诉部门一人作为第一承办人，由诉讼监督部门一人作为第二承办人，各司起诉与监督职责，同时第二承办人也对第一承办人形成制约关系，弥补诉讼监督在检察环节的缺失。（3）侦查监督部门的权限建议适当分割，关于逮捕的审查，可借鉴国外做法，确立为司法审查权，实现对限制人身自由权力的制约；关于其他侦查活动是否存在违法等问题的监督，确立为侦查监督权。由于两项权能也均体现为对刑事活动的监督，建议均并入刑事诉讼监督部门，作为二级职权。

　　除了公诉权能改造外，建议以同样的旨趣改造自侦部门，成立法律监督调查部门，专司国家人员执法活动中违法和犯罪的调查工作。应把调查活动纳入法律监督轨道而非定位于行政权，凸显调查活动的制约属性。在其二级权能中，除保留原有的反贪和反渎两项内容外，建议增设行政违法行为调查权，以纠正违法的检察文书形式等，督促纠正行政工作人员存在的一般违法行为。




【作者简介】
苏琳伟，厦门大学法学院刑事诉讼法学博士研究生，福建省漳州市芗城区人民检察院研究室主任、主诉检察官。


【注释】
[1]Encyclopaedia of the Social Sciences v．12，p．545．转引自曾宪义．检察制度史略[M]．北京：中国检察出版社，2008．233。
[2]李春雷．中国近代刑事诉讼制度变革研究（1895-1928）[M]．北京：北京大学出版社，2004．107。
[3]孔璋．中美公诉制度比较研究[M]．北京：中国检察出版社，2003．1-2。
[4]许永俊．多维视角下的检察权[M]．北京：法律出版社，2007．32，1。
[5]严明华，陈柏新，张少林．论公诉权的性质[J]．政治与法律，2008，（5）。
[6]徐显明，等．外国司法体制若干问题概述[M]．北京：法律出版社，2005．124-126。
[7]齐树洁．民事程序法研究[M]．北京：科学出版社，2007．88。
[8]洪浩．检察权论[M]．武汉：武汉大学出版社，2001．41，43。
[9]邱兴隆．刑罚的哲理与法理[M]．北京：法律出版社，2003．27。
[10]何勤华．西方法学史·第二版[M]．北京：中国政法大学出版社，1996．115。
[11]戴玉忠．检察学的发展历史、研究现状与前瞻[J]．人民检察，2007，（15）。
[12]M．A．格林顿．比较法律传统[M]．北京：中国政法大学出版社，1993．6-7。
[13]杨诚，单民．中外刑事公诉制度[C]．北京：法律出版社，2000．85，92-101。
[14]宋英辉，等．外国刑事诉讼法[M]．北京：法律出版社，2006．576。
[15]卞建林，刘玫．外国刑事诉讼法[M]．北京：中国政法大学出版社，2008．235。
[16]卞建林．共和国六十年法学论争实录·诉讼法卷[C]．厦门：厦门大学出版社，2009．64。
[17]邓思清．检察权研究[M]．北京：北京大学出版社，2007．28。
[18]外国司法体制若干问题概述课题组．外国司法体制若干问题概述[M]．北京：法律出版社，2005．147。
[19]卞建林．刑事诉讼法再修改的背景和热点难点问题[EB／OL]．//www．procedurallaw．cn/,2009-11-01。
[20]Gray Slapper & David Kelly．The English Legal System[M]．9th edition,Routledge．Cavendish，2009．pp．293-294．
[21]陈瑞华．问题与主义之间--刑事诉讼基本问题研究·第二版[M]．北京：中国人民大学出版社，2008．34。
[22]齐树洁．美国司法制度[M]．厦门：厦门大学出版社，2006．581。
[23]高一飞．程序超越体制[M]．北京：中国法制出版社，2007．292。