法院系统垂直管理体制的思考

　　人民法院作为国家的司法机关，在社会生活中具有十分重要的作用，尤其在依法治国的今天，法院调节社会关系的作用更是无可替代的。但长期以来，法院管理体制上存在的一些不足制约了法院职能的充分发挥。党的十五大已经提出推进司法改革，从制度上保证司法机关独立行使审判权的号召，使法院管理体制改革逐渐摆上议事日程。
　　一、现行法院管理体制的弊端
　　我国现行的法院管理体制实行的是以地方党委领导为主、上级法院领导为辅的双重领导体制，即法院主要是受地方党委的领导，向地方党委报告工作，同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。在这种管理体制中，地方党委起决定性的作用。实行以地方管理为主的体制有地缘优势，能保证管理的及时性和有效性，但从实践中看，这种体制也存在一些明显的弊端：
　　⒈审判的专业性受影响。法院的工作主要就是审判，但由于法院直接受当地党委的领导，所以当地党委认为是本地重要的活动，不管是否与审判工作有关，往往都要求法院参加，牵制了法院的精力。同时，由于行政权的扩张及习惯思维的影响，常常把法院与政府的一个职能部门同等看待。以致有的法院领导经常忙于应付当地党委政府的各种会议，甚至出现连幼儿教育工作会议也通知法院参加的情况。地方搞文明创建、行风评比，法院都不能例外。有的地方还抽调干警搞计划生育、下乡抚贫、拆迁征地等工作，使法院难以集中全力开展审判工作。最高人民法院虽然对这种情形于1999年专门发文进行制止，但效果并不理想，原因就在于管理体制上的条块分割。
　　⒉司法的公正性受影响。由于法院的人事权、财权等与法院和法官密切相关的权力基本上都掌握在地方手中，法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，就不得不考虑地方党政机关的利益。在行政审判中，不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。而对计划生育等一些敏感的行政案件，法院经常不敢受理。在审理和执行涉及政府的经济案件中，法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件，法官在判决时也往往不得不有所考虑，因为法院的经费、法官的人事权及生活保障都掌握在地方手中。
　　⒊法制的统一性受影响。由于法院的管辖范围与行政区划是完全一致的，这就为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益与整体利益的关系，对法院不恰当地施加影响，以为大局服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益，就会破坏法制的统一和权威。同时，如果地方党政不分，就更会加重这种负面影响。由于法官管理体制上的问题，使地方保护主义的存在具有相当的普遍性，从而形成“执行难”等问题。中共中央1999年11号文件转发的《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，说明了党中央对法院工作的高度重视，同时也说明地方保护主义到了相当严重必须切实加以解决的程度。
　　二、实行垂直管理体制的必要性
　　要解决现行法院管理体制中存在的问题，有必要实行垂直管理。所谓垂直管理，是指下级法院向上级法院负责，下级法院接受上级法院党委的领导，法院的人事任免权、财权由上级法院掌握。实行垂直管理必要性主要体现在：
　　⒈保证法官居中裁判地位的需要。法官就是居中裁判者，这就要求法官站在公正的立场上，不偏不倚地审理案件，不受外来因素的左右。公正是司法活动追求的主要价值目标，要实现这个目标，司法就应当是独立的，法官就不应受到来自地方各种因素的干扰。我国的宪法、诉讼法等法律也多处规定人民法院审理案件不受其他机关社会团体的干涉。实行垂直管理，可以使法官的中立地位得到最大程度的保障。1999年10月20日最高人民法院公布的《人民法院五年改革纲要》中就明确规定，法院改革必须始终坚持依法独立审判的原则。此外，实行垂直管理，上级法官在人事管理上享有自主权，就可从下级法院选拔优秀的法官，有利于提高法官队伍素质。
　　⒉强化法院职能的需要。司法是社会正义的最后一道屏障，法官的职责是神圣的。法官的中心工作就是审判，搞好审判，就可以维护社会稳定，就可以促进市场经济有序发展，就可以化解人民内部矛盾，这就是推进依法治国，就是为大局服务。所以，应当树立正确的大局观，抽调法院干警搞计划生育等工作就是为大局服务的观念应该摒弃。法院是无产阶级专政的机关，是国家机器，不是工具。抽调干警搞行政工作，正是“工具论”的表现。司法与行政应当各司其职，才能使国家机器协调高效运转。
　　⒊维护法制统一的需要。我国是统一的社会主义法制国家，法制是统一的，全国的市场经济体系也是统一、开放的。这就要求人民法院在审判实践中，必须维护国家的法制统一。即使是一个县级法院的判决，它效力也是及于全国的。坚持国家的法制统一，也是《人民法院五年改革纲要》规定的法院改革的基本原则之一。不能因为法院所处地理位置的不同，对同样的案件就作出不同的判决。司法权一旦地方化，就必然产生地方保护主义，偏袒本地当事人的结果，会使外来投资者丧失信心，最终必然阻碍本地市场经济的发展。实行垂直管理以后，法院就没有实行地方保护主义的压力与动力。
　　三、实行垂直管理体制的可行性
　　在法院系统实行垂直管理体制，不仅在理论上是必要的，在实践中也是可行的。
　　⒈有法律和政策依据。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的的基本方略，明确提出了推进司法改革的任务，为法院改革提供了政策依据。依法治国同时也写入《宪法》修正案，《宪法》具有最高的法律效力，为法院改革提供了法律基础。最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》则描绘了法院改革的具体蓝图。在《人民法院五年改革纲要》中，明确要求“从维护国家法制统一，实现司法公正的要求出发，积极探索人民法院组织体系改革。”“根据维护法律权威和司法统一的要求，积极探索人民法院干部管理体制改革，更好地实现党的领导和人大监督。”
　　⒉垂直管理能够加强和改善党的领导。人民法院要保证正确的政治方向必须坚持党的领导，在《人民法院五年改革纲要》中也明确“必须始终坚持坚持党的领导”原则。党的领导主要是路线、方针、政策的领导，由上级法院党委进行领导更有针对性，更能把握法院的特点，能保证在审判工作中始终坚持党的领导，是加强、改善而不是削弱党的领导。
　　⒊法院垂直管理已经局部展开。《人民法院五年改革纲要》规定：1999年底前，各省、自治区、直辖市高级人民法院对辖区的人民法院执行工作实行统一管理和协调体制。在条件成熟时，在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导的执行工作体制。根据我国的具体国情，法院的垂直管理也可以是渐进的过程，可以从审判工作的某一部分（如执行、行政审判）先行试点，也可以先在省级以下法院实行垂直管理，待条件成熟后再推向全国。
　　⒋垂直管理有先例可循。目前，在省级以下的工商、税务、海关等行政执法部门已经实行垂直管理，有效地克服了行政执法中的地方保护主义倾向。而法院实行垂直管理意义应当更加重大，对促进依法治国具有重要的作用。在法院改革中，我们有必要坚持从中国的国情出发，同时借鉴国外在法院和法官管理方面的有益经验。在不少国家，由于司法独立地位比较稳固，法官断案只服从法律，基本上不存在地方行政干预审判的情形。
　　总之，法院管理体制改革是一项系统工程，需要配套改革措施，如建立新型的法官选任制度、法官身份保障制度、法院经费保障制度等等。实行垂直管理还涉及到修改法院组织法、法官法等内容，需要社会各方面的探索、研究和努力。

作者：李富金