是非――汽车零部件案专家组裁决的思路

【出处】本网首发
【关键词】汽车零部件案；专家组裁决
【写作年份】2011年


【正文】

　　欧共体、美国、加拿大诉中国的“影响汽车零部件进口的措施案”（China-Measures Affecting Imports of Automobile Parts，WT/DS339、340、342），专家组于2008年3月20日作出裁决，上诉机构于12月15日作出裁决。这是WTO就中国贸易措施作出的第一个专家组裁决和上诉机构裁决。

　　一、涉案措施：进口组装一条龙

　　中国颁布的影响进口汽车零部件的三项政策措施，具体为：《汽车产业发展政策》（国家发改委令第8号）（简称“8号令”），2004年5月21日生效；《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》（125号令） （简称“125号令”），2005年4月1日生效；以及《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》（中国海关总署2005年4号公告）（简称“4号公告”），2005年4月1日生效。根据这些措施中规定的具体标准，如果中国汽车生产中使用的进口汽车零部件具备“整车特征”，则需对这些进口零部件征收25%的关税。该税率与“中国加入WTO议定书”附件8第I部分“货物减让表和承诺”）（“减让表”）中适用于汽车整车的平均关税率相当，而高于适用于汽车零部件的平均关税率10%。

　　根据以上规定，中国境内的汽车制造商要想开始生产一种使用进口零部件的新车型，并在中国国内市场上销售该车型，首先必须在开始生产前进行“自测”，确定该车型将要使用的进口汽车零部件是否具有整车的“基本特征”，以及是否因此而构成整车。[1]如果汽车制造商“自测”结果为构成整车特征，即用于该车型的进口零部件符合核定标准，那么下一步就要向国家发改委申请将该车型列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》（“《公告》”）中。汽车制造商若要在中国制造和销售汽车，必需进行此项申请，而且还要为用于该车型的进口零部件向商务部申请进口许可证。

　　如果汽车制造商的自测结果为不构成整车特征，国家整车特征专业核定中心将进行简单复审或现场复审，确定用于某一车型的进口汽车零部件是否符合涉案措施规定的核定标准。在此情况下，为了将车型列入《公告》，汽车制造商必须上报其自测结果以及核定中心出具的不构成整车特征的复审意见。之后，汽车制造商还必须履行以下多个程序。

　　车型列入《公告》以后，汽车制造商必须向海关总署申请对该车型进行备案。海关总署将申请分送给相关政府部门，包括汽车制造商所在地直属海关；如果备案申请材料齐备，汽车制造商所在地直属海关将对汽车制造商及其车型备案。在这一阶段，汽车制造商必须向其所在地直属海关缴纳税款担保（“税款担保”）。税款担保的担保数额按照每月预计进口的汽车零部件数量和价值计算；在实践中，担保数额相当于对每月预计进口的汽车零部件应用汽车零部件适用的关税税率（平均为10%）。

　　汽车制造商随后可以开始进口用于生产该新车型的进口零部件。用于某一已备案车型的构成整车特征的汽车零部件进口到中国时，必须以标注有“整车特征”字样的进口许可证为凭，还必须单独向当地直属海关申报，并提交其它相关文件。汽车零部件进口时须 “有担保”，这意味着须缴纳保证金（税款担保），而且进口这些零部件的制造商还必须遵照跟踪和上报要求。然而，这些汽车零部件本身并未受到任何现存的物理限制或海关有关其在国内市场上使用的任何其它限制。

　　有关车型的生产开始以后，在这些车型“第一批”生产完毕10日之内，汽车制造商必须向海关总署提交核定申请，海关总署随后指示核定中心进行核定并出具核定报告。核定工作由三或五名汽车行业专家组成的“专项核定小组”开展，内容包括对已生产的汽车和证明文件进行核查。核定中心应在接到海关总署指示后一个月内完成核定工作并出具核定报告，但实际上这一过程可能需要30日至几年不等。汽车制造商在等待核定报告期间可以生产和销售有关车型。

　　核定报告出具当月的10个工作日以内，汽车制造商必须进行纳税申报，并向当地直属海关提交有关从该车型开始生产到核定报告出具当月月末其间组装的所有相关整车的其它必要证明文件。当地海关随后将汽车零部件归类为整车，并向组装这些整车使用的所有进口汽车零部件征收“关税”和进口环节增值税。正是这种“关税”构成了涉案措施规定的“费用”。此后，汽车制造商必须在每月的第10个工作日前，作“纳税”申报，并提交其在前一月组装的有关车型整车的相关证明文件，而当地海关将把生产这些整车使用的所有零部件归类为“整车”，并征收“关税”。这一过程每月均须进行，除非且直到汽车制造商请求进行重新核定。

　　如果用于生产某一车型的进口零部件符合涉案措施规定的核定标准，那么组装该车型用的全部进口零部件将依据这些措施被征收25%的费用，并适用有关要求。 “构成整车特征”的汽车零部件采用多批装运——来自不同供应商和/或不同国家，在不同时间通过多批装运，——还是单批装运进口并不重要，这一点并不重要。汽车制造商是自己进口零部件，还是通过汽车零件制造商或其它汽车零件供应商等第三方供应商在国内市场上获得进口零部件，同样也不重要。然而，如果汽车制造商从上述独立第三方供应商处购买进口零部件，则可以从上述应缴纳的25%费用中扣除掉该第三方供应商进口这些零部件时已缴纳的任何关税数额，条件是该汽车制造商能够提供进口纳税证明。如果进口的选装零部件安装在某一车型上，那么制造商必须向核定中心报告，并在这些选装零部件实际安装之时进行申报，并为其缴纳25%的费用。

　　上述涉案措施在实际操作过程中存在的条件符合问题和例外情况，包括四个方面：

　　首先，如果用于生产某一车型的进口零部件的配置或组合变化可能造成该车型在是否符合125号令第21和22条规定的“基本特征”标准方面发生变化，汽车制造商可以申请对该车型进行重新核定，核定中心将出具复核报告。如果复核表明不再符合核定标准，那么将不再按照涉案措施对该车型及其生产所用的所有进口零部件进行管理。如果复核表明符合核定标准，那么进口零部件及该车型将按照上述措施实施方法进行管理，唯一不同的是汽车组装完毕进行“纳税”申报时必须向海关提交复核报告。

　　第二，如果进口时申报为整车的进口汽车零部件在一年之内未用于生产有关车型，汽车制造商必须在一年届满之日起30日内作纳税申报，海关将对这些进口汽车零部件征收10%的关税。

　　第三，国内汽车制造商或汽车零部件制造商对进口汽车零部件（不包括总成和分总成） “进行实质性加工”，所生产的汽车零部件按照国产汽车零部件对待，因此不计入核定标准，也不征收费用。

　　第四，根据125号令第2（2）款，汽车制造商进口全散件（CKD）和半散件（SKD）套件的，可在进口时向其所在地海关办理报关手续并缴纳税款。

　　二、是否违反国民待遇：毫厘之差决胜负

　　起诉方认为，以上措施违反了GATT第3条所规定的国民待遇原则。

　　汽车制造商在履行了以上规定的国内全套程序后，向海关上交“关税”。国内同类产品是没有“上交关税”一说的，怎么会存在国民待遇问题呢？

　　专家组的理解是：这种费用实际上属于GATT第3条第2款所指的“国内费用”（internal charges），而不是GATT第2条第1款（b）项所指的是“普通关税”（ordinary customs duties）。由于对国内产品不征收这笔费用，因此专门针对进口产品的费用就违反了国民待遇原则。

　　明明是向海关上交的费用，怎么会属于“国内费用”呢？

　　专家组是从解释“国内费用”和“普通关税”这两个词的内涵入手的。专家组首先解释“国内收费”一词，研究了该词的通常含义、第2条第2款 “进口到境内”一词提供的直接语境以及第3条附注提供的语境。专家组还参考了GATT和WTO法律体系，认为它们可以对其解释提供支持。对于 “普通关税”一词，专家组研究了该词的通常含义、第2条第1款（b）项第一句话中“在进口时刻”一词提供的直接语境以及第2条第1款（b）项第二句话中论及“其它税收或费用”时“对进口或有关进口”这一词组提供的语境。专家组认为：第2条第1款（b）项第一句话中“在进口时刻”一词的通常含义，如果在其语境中并根据GATT之目的和意图考虑，应当包含不可忽视的严格和准确的时间要素。这意味着缴纳普通关税之义务是在商品进入另一成员国境内之时与该商品相联系的……正是在商品进入另一成员国境内之时，并且也只有在这一时刻，才产生缴纳上述普通关税之义务……而且进口国在当时或随后实施、评估或复评、征收或收缴普通关税的行为，也正是基于商品在这一时刻的状况。与普通关税相反，缴纳国内费用之义务并不因商品进口而在其进入另一成员国境内之时刻而产生，而是因为国内因素（例如由于商品在国内二次销售或在国内使用）而产生。商品一旦进口到另一成员国境内，缴纳国内费用之义务就产生了。进口来的商品的状况看起来是对此国内收费估价的有关依据，但进口来的商品的状况并不一定与其在进口时刻的状况一致。然后，专家组把其对“普通关税”和“国内费用”的理解总结如下：如果支付费用的义务不是基于产品在进口时而征收，它就不能是第2条第1款（b）项第一句话所规定的“普通关税”，相反，它是指第3条第2款规定的“国内费用”，即根据国内因素计征的费用。

　　明确了这些费用属于“国内费用”，接下来，专家组开始审查涉案措施，认为涉案费用的某些特征，具有重大法律意义。专家组强调，在国内计征费用的义务发生在汽车零部件被组装成机动车辆后。专家组还极其重视这样的事实：即该费用是对汽车制造商征收，而不是对一般进口商征收；以及这样对具体的进口零部件收费的依据，是当其他进口零部件或国产零部件与那些进口零部件一起被用来组装汽车模型时才征收，而不是根据具体的零部件在进口时进行征收。此外，专家组认为下面的事实至关重要：同时在同一集装箱或船只内装载的相同的进口零部件，根据用它们所组装的车型是否符合措施中规定的标准，而对其征收费用的比率有所差异。根据涉案措施的这些特点，专家组的结论是，对汽车制造商征收的费用属于 “国内费用”。

　　三、是否违反关税约束的义务：退后一步双保险

　　在诉讼中，起诉方还提出了一个“选择性”主张：如果专家组认为根据这些措施征收的费用构成了一种普通关税，那么这种普通关税也与第2条第1款（a）项和（b）项不一致，因为它的征收超过了中国的减让表中规定的汽车零部件的关税的范围。

　　专家组虽然已经裁定了“国内费用”，但没有行使“司法节制”的权力，回避这个问题，而是决定分析这个选择性主张，理由是：所有起诉方都提出了这一主张； 各起诉方在这些措施是否符合第2条的问题上持有不同意见；第3条第2款和第2条之间的精确的界线可能不是很清晰；假如上诉机构不同意专家组关于前提性问题的裁决和这种费用做为一种国内费用符合第3条第2款的范畴的描述，则有助于上诉机构完成分析；如果争端解决机构通过了专家组裁决，而当事方愿意选择性采纳关于第2条的裁决，则《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）所宣称的“快速解决”争端（第3.3款），“依据[DSU]所规定的权利与义务以及所涉及的协定令人满意地解决争端”（第3.4款），“解决争端的积极的方案”（第3.7款）和“有效地解决争端，使所有的成员国受惠”（第21条第1款）的目标，也许会得到促进。

　　这个分析是比较简单的。专家组经审查后发现，中国的减让表中对机动车的关税规定没有把在多批装运中进口的汽车零部件依据它们组装进一辆机动车中而包括在它们的范围之内。因此，在这个意义上，这些措施可以被认为是属于《1994年关贸总协定》第 2条的范畴，中国的措施起到了对进口汽车零部件征收的普通关税超过了其减让表汽车零部件部分中税目规定的减让的作用，不符合第2条约束关税的义务。简而言之，中国承诺“机动车”关税为不超过25％，而“机动车“是不包括“构成整车特征的汽车零部件”的；零部件关税为不超过10％，现在却征收了25％，这就违反了约束关税的义务。

　　“即使这些费用属于普通关税，也违反了约束关税的义务。”这便是专家组的想法。

　　四、是否违反中国承诺：釜底抽薪定乾坤

　　125号令第2(2)款规定：汽车制造商在进口完全拆装（全散件(CKD)）或半拆装（半散件(SKD)）套件时，可以向制造商所在地区的主管海关申报这种进口和纳税，并且这些法规将不会适用。125号令第21(1)款规定：进口全散件和半散件套件的目的是用于组装汽车的，应当被视为整车。

　　涉案措施中提到的全散件和半散件套件指的是全部，或几乎全部的组装一辆整车所必须的汽车零部件和组件，它们必须在一次单独的货运中包装和运输，而且在它们已经进口进入进口国之后必须经过装配过程而成为一辆整车。《中国加入WTO工作组报告书》第93段规定：“工作组的某些成员对汽车部分的关税待遇表达了特别的关切。在回答关于机动车套件关税待遇问题的时候，中国的代表确定中国没有针对机动车完全拆装的套件或机动车半拆装的套件的关税税号。如果中国制定这样的关税税号，关税税率将不会超过10％。” 起诉方认为，现在中国对全散件和半散件套件征收了25％关税，因此违反了报告书中的承诺。

　　专家组认为，中国已经承诺，如果设立对全散件和半散件单独设立关税税号，则对全散件和半散件制定的“关税税率”不会高于10%。换句说，中国的承诺是以设立单独的全散件和半散件关税税号为条件，而该税号在中国加入WTO时并不存在。但是加拿大提供了一份中国2005年《海关进出口税则》，其中十位数级的税号中包括针对汽车的“成套散件”税号。例如，税号87.03（“主要用于载运人员的客车和其它汽车”）项下八位数级别的税号，如8703.2130.90和8703.2334.90，其描述码表明是“成套散件”。因此，专家组认为，中国在其国内税则的八位数级别上对全散件和半散件设立了单独的关税税号，因此满足第93段的条件。此外，专家组还经过分析认为，即使没有加拿大所提供的证据，涉案措施“实际上”也设立了关税税号。因此，专家组裁定，中国已经违反了第93段中的承诺。专家组还认为，如果中国对全散件和半散件设立关税税号，其税率不应超过10%。

　　专家组作出这一裁决，有两个重要前提：全散件和半散件的费用是在进口那一刻交纳的，因此属于“普通关税”；而125号令使用“可以”一词，赋予了汽车生产企业免除进口全散件和半散件时受措施中规定程序的约束的选择权，可以按照普通关税程序进口，但按125号令规定的机动车辆标准缴纳关税，也就是说，125号令的程序免除，但费用不免除。

　　对于后一个前提，上诉机构作出了一个颠覆性的解释：对于具备“整车特征”的汽车零部件而言，涉案措施创设了一套程序和费用，而程序是为了确定费用而设置的，因此程序和费用是不可分的；对于全散件和半散件套件，在汽车制造商选择进口时交税的情况下，125号令的措辞是“这些法规将不适用”，表明不适用的是125号令的全部内容，而非仅仅程序，因此上交的费用也并非涉案措施所规定的费用（25％），而是普通关税（同为25％）。既然涉案措施的程序和费用不包括全散件和半散件套件，当然就谈不到涉案措施违反第93段的问题了。上诉机构这一招釜底抽薪，专家组这个方面裁决的命运就可想而知了。

　　上诉机构还进一步解释说，它同意专家组的这个规定为进口全散件和半散件套件的汽车制造商提供了一个选择的观点。但上诉机构与专家组的看法不同的是关于这个选择的范围。上诉机构认为，这个提供给汽车制造商的选择是一种可以在进口时申报全散件和半散件套件的进口的选择，并且因此免除对其应用125号令的法规，包括根据法规征收的费用。如果没有使用这个选择，那么就要完全应用这些法规。换句话说，进口这些套件的汽车制造商将要服从受到涉案措施规定的行政程序，125号令第21(1)款中的标准，以及在装配后和核定后要被征收的费用。就是这种在装配之后产生的费用被专家组归类为国内费用。然而，在其对第2(2)款解释的上下文中，专家组也说到“在一定程度上一个进口商利用在125号令第2(2)款中提供的选择并且按照常规海关程序进口全散件和半散件套件…这些措施中规定的全散件和半散件套件进口的待遇（例如，对全散件和半散件套件的进口征收费用）属于GATT第2条的规定，而不是第3条的规定。”

　　上诉机构提到，中国曾经论证，专家组关于第2(2)款意义的裁决，和专家组关于前提性问题的裁决是矛盾的，因为专家组也裁决这些措施征收了“一种费用”，并且一种费用不能够同时成为一种边境费用和一种国内费用。上诉机构称，专家组似乎认为有一种根据125号令征收的特殊的费用，而且它作为一种普通关税，可以对根据125号令第2(2)款对全散件和半散件套件的进口征收的“费用”进行不同的归类。然而，专家组没有解释为什么会这样。在研究前提性问题时，专家组恰当地仔细考查了这种费用的特征，评估了那些特征的重要性，并且判定根据涉案措施征收的费用是一种国内费用。与此相反，专家组没有解释根据第2(2)款对全散件和半散件套件的进口征收的“费用”的特征与那些其在早先前提性问题的裁决中已经做了确认的费用如何或是为什么不同。它也没有解释为什么这样的特征要求把根据第2(2)款对进口的全散件和半散件套件征收的“费用”描述为一种普通关税。上诉机构认为，这不是归类这种“费用”的正确的方法。

　　基于以上原因，上诉机构认定，专家组对125号令做出的以下解释是错误的：在125号令第2(2)款中对全散件和半散件套件的免除仅限于措施规定的行政程序，而不包括125号令第21(1)款中规定的独立的标准；尽管全散件和半散件套件的进口商可以决定采用125号令第2(2)款以免除措施规定的行政程序，他们为全散件和半散件套件缴纳措施规定的费用的义务来自于125号令第21(1)款。上诉机构认为，专家组后来的裁决，即涉案措施与中国在第93段中的有条件的承诺不一致，是以这个错误的观点为前提的，而这个观点认为涉案措施对符合125号令第2(2)款的进口的全散件和半散件套件征收了一种是普通关税的费用。上诉机构最终裁定：撤销专家组关于这种承诺的裁决（即8号令、125号令和4号公告与中国在其第93段中的承诺不一致）。

　　五、小结

　　具备整车特征的汽车零部件向海关缴纳的费用，要根据进口后组装成整车这一事实来决定，并且要履行一系列程序。专家组将这种费用界定为“国内费用”，而非“普通关税”，是否违反国民待遇的问题就迎刃而解了：进口产品交了这笔费用，而国内产品没有交，就是违反国民待遇的。这一界定，应当说是专家组在此案中的最大“创造”。至于“即使属于普通关税，也违反关税约束的义务”的裁决，则是顺水推舟，轻而易举设定一个“双保险”而已。

　　对于全散件和半散件套件，专家组认为中国设立了单独税号，税率也超过了10％，因此违反了承诺。上诉机构没有沿着专家组的思路走，而是首先审查涉案措施的性质，认定这些措施的规定根本就不适用于进口时交全费的全散件和半散件套件，因此就谈不上是否违反相关承诺的问题。上诉机构撤销专家组这方面的裁决，令人心服口服。至于对全散件和半散件套件征收25％关税这一做法是否违反中国承诺或其它什么义务，就不是上诉机构的职责范围了，因为本案需要裁定的，仅仅是涉案措施的问题。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。


【注释】

[1]125号令第21条和22条中规定了相关标准，该标准用于确定某一特定车型的进口零部件是否必须被认为是具有整车“基本特征”并因而须缴纳25%费用。这些标准表达为进口汽车零部件特定组合或配置，或用于特定车型生产的进口零部件的价值。某一车型生产中如果使用上述指明的进口“关键零部件”或“总成”组合，就要将该车型使用的全部进口零部件都判定为构成整车特征。多种总成组合情形都将符合这些标准，例如：车身（含驾驶室）总成加发动机总成；或者车身（含驾驶室）以外五个或以上总成加发动机总成。如果某一车型使用的进口零部件价格总合达到该车型整车总价格的60%及以上，也要将该车型使用的全部进口零部件判定为构成整车特征。进口全散件（CKD）和半散件（SKD）套件组装汽车也被判定为构成整车特征。自测结果必须上报国家发改委和商务部。