改善保险业法制环境，促进保险业稳健快速发展
发布日期：2011-08-13 文章来源：互联网
关键词：改善 保险 法制 环境 促进 发展
保险法制，是以《保险法》为核心的一系列与保险商业经营管理和行政监管有关的法律、法规及规章的制定、实施和适用的统称。自从1995年《保险法》颁布实施以来，尤其是2000年以来，我国保险业也呈现出了良好的发展态势。保险业的外部环境和内部结构均发生了深刻的变化，保险主体逐步增加、保险业务稳步增长，保险市场日益活跃，保险业的监管不断加强，保险业对外开放和市场化进程不断加快，保险公司的经营管理水平也有所提高。可以看到，在保险业的发展过程中，以《保险法》为核心的保险法制，对于我国规范保险活动、调控保险市场的竞争、促进保险业的发展起到了制度基础和法律保障作用。但是，也应该看到，即使在上述良好的发展态势下，我国保险业的发展也存在很多问题和矛盾，其中，《保险法》的相对滞后与保险业的较快发展之间的矛盾尤为突出。为了促进保险业持续、稳健、快速发展，为保险业的发展营造良好的法制环境和基础保障，中国保监会未雨绸缪，适时地启动了《保险法》的修改工作，可以肯定地说，《保险法》的修改和完善，对于完善保险法制，加强保险业法制化建设，优化保险业发展环境，促进保险业的稳定、快速发展具有极其重要而又深远的意义。
一、当前保险法制建设中存在的问题
当前保险法制建设中存在的突出问题，一方面相对集中于《保险法》，另一方面《保险法》之外的问题也不容忽视。
（一）《保险法》的十大问题与缺陷
《保险法》是保障保险业发展的根本大法，，也是保险法制的核心。《保险法》过去在促进保险业的发展中起到了非常重要的作用。但是，《保险法》颁布实施已经10年有余，与10年前相比较，保险业的外部环境和内部结构都发生了深刻的变化，《保险法》存在的问题和不足日益显露，这些问题主要表现在如下十个方面：
1、关于《保险法》的基本原则
最大诚实信用原则、保险利益原则和近因原则是国际保险业公认的保险基本原则。其中，最大诚信原则贯穿于保险活动始终，居于核心地位。围绕这个原则，保险法建立了一系列与其他民、商事法律完全不同的法律规则，如保险利益规则、如实告知规则、危险程度增加的通知规则等等。1995年《保险法》不但没有强调最大诚实信用原则在调控保险法律关系过程中的地位，（未独条规定诚实信用原则，还不及诚实信用原则在《民法通则》和《合同法》中的地位），而且也欠缺全面贯彻诚实信用原则的具体制度（如保险“弃权与禁止反言”制度）设计。2002年在修改《保险法》时，虽然对该规定有所调整（独立地单列一条），但这种调整只是将诚实信用原则提高到了与《民法通则》和《合同法》规定的同等地位，从法律适用的角度说，这样的调整和规定，与其他法律规定的含义没有点滴不同（法律不会因为单列一条就使其含义发生变化），保险业界对这种调整意义的过高认识和估计没有任何法律价值。
保险利益原则对于规范保险合同当事人的保险行为具有重要意义，《保险法》对于保险利益的界定使人无法理解其真正含义，而且财产保险和人身保险的保险利益规则应有不同，这种明显的法律漏洞，不仅欠缺该原则对保险合同关系调控目标的准确定位，而且该原则在评价和维持保险合同的效力方面所应当具有的价值无法显现。
近因原则对于保险人是否应当承担保险责任具有基础意义，《保险法》没有任何条文对此进行规定，也没有任何条文隐含近因原则的适用。
2、关于被保险人的法律定位
被保险人应当是保险合同的重要当事人之一，其享有保险法规定的权利，也应当履行其相应的义务。《保险法》第2条和第10条将被保险人排除于保险合同的当事人之外（理论界无奈，只好称被保险人为保险合同的“关系人”），致使保险合同为被保险人设定义务没有基本的法律根基，对于解除保险合同是否需要通知或经被保险人同意等问题找不到答案，被保险人的利益在一定程度上失去了法律的保障。
3、关于保险合同的成立、生效和保险责任的承担
保险合同的成立、生效和保险责任的承担是三个不同的概念。关于保险合同的成立，如果《保险法》没有特别规定，则应适用《合同法》要约与承诺规则。但《保险法》第13条还是作了特别的规定，即保险合同因投保人和保险人就保险合同条款达成协议成立。那么，应当如何理解“就合同条款达成协议”，达成协议以什么为标志？法律没有规定。关于保险合同何时生效的问题，《保险法》未作任何提示性规定，实务上将第14条所规定的投保人交付保险费作为保险合同生效的条件，往往又面临不被法院支持的风险。关于保险合同效力的维持，《保险法》第18条规定保险人未明确说明的“关于保险人责任免除条款”不发生效力，但是何为“明确说明”，实务上难以判断，哪些条款应属“关于保险人责任免除条款”界定不清。保险法的这种规定不但不利于维持保险合同的效力，容易产生纠纷，而且对保险风险防范和行业声誉产生很大的影响。投保人为无民事行为能力人投保以死亡为给付保险金条件的人身保险，保险人承保的，合同是否有效？依照《保险法》第55条规定可否解释为无效？
4、关于保险合同的解除
保险合同成立后，除法律另有规定和保险合同另有约定的，投保人可以任意解除保险合同，但其解除是否须经被保险人或受益人同意？如未经同意对被保险人或受益人的利益产生影响的，应当如何处理？保险合同成立后，保险人依照保险合同的约定和《保险法》第17条、第28条、第37条、第54条、第59条的规定，可以解除保险合同，但保险人应当如何行使解除权？是否需要通知被保险人或受益人？保险人行使解除权是否应当有时间上的限制？除《保险法》第54条第1款对保险人行使解除权有2年期间的限定外，法无规定。
5、关于保险费与保险合同的效力及保险责任的承担
保险原理、保险的起源和保险业的发展史，可以说明保险费具有与普通民商事合同对价有别的、对于保险责任承担的重要意义。投保人不交、迟交保险费不应仅仅被视为违约行为，从保险整体上看，其将动摇保险合同的根基，保险法应当充分关注这个问题，并予以恰当的规定。《保险法》第58条的规定无疑是合理的，但除该条规定外，对于不交、迟交或部分交纳保险费的，保险人是否及如何承担保险责任？保险人可否解除合同或者保险合同是否终止？法无规定。由于保险法没有规定，即使保险合同约定相应的补救措施，能否获得法律支持，也具有很大的不确定性。
6、关于保险合同的解释规则
对于保险合同的条款发生争议时，应当如何处理？《保险法》第31条规定了对保险人的不利解释规则。这种不利解释规则，与《合同法》的规定有很大不同。为什么要作与《合同法》不同的规定？究竟应当如何适用该条款？是否合同条款有争议，就可以适用不利解释规则？是否该条款的适用仅限于保险合同所使用的语言文字的含义不清楚或有两种以上的解释的场合？不利解释规则的适用，是否应当有例外的规定？这类问题，保险法均无明文规定。
7、关于人身保险的特有规定
人身保险有其特点，《保险法》基于人身保险的特质，规定有诸多特有的制度。但是，其中有些制度的规定，并不能够完全反映人身保险的特质，反而成为阻碍这些制度妥当适用的障碍，主要有：（1）《保险法》第60条人身保险的保险费不得用诉讼方式强制请求支付。健康保险和意外伤害保险的保险费，与财产保险的保险费，并无性质上的差异，保险人是否能以诉讼请求投保人支付？（2）《保险法》第66条第2款规定保险人可以按照合同约定对被保险人的自杀承担保险责任。但如果保险合同对被保险人的自杀若没有约定，保险人是否应当给付保险金？被保险人在保险合同成立后经过2年自杀的，保险合同是否仍可以约定不给付保险金？（3）《保险法》第68条规定保险代位求偿权不适用于人身保险，但人身保险合同中约定的以填补被保险人的医疗给付为目的的保险给付，是否也不适用保险代位权？（4）《保险法》第65条规定投保人、受益人故意造成被保险人死亡、伤残或者疾病的，保险人不承担保险给付责任。该条规定的立法目的何在？保险人以受益人故意加害行为为由，拒绝向被保险人或其他受益人承担责任，有无充分依据？
8、关于保险公司的业务范围
《保险法》规定了财产保险合同、责任保险合同以及人身保险合同的基本法律规则，但对信用保险、保证保险等没有任何规定。《保险法》第92条第1款在界定财产保险和人身保险业务时，没有就新的保险业务作例如“以及中国保监会规定的其他保险业务”的规定，使保险公司对保险业务产品的创新受到了很大的法律限制，也使保险公司在业务创新中承担着非常大的法律风险。例如，由于法律没有对保证保险进行规定，司法实践中对其是否属于保险争议很大，征对保证保险案件的判决极不统一，有的认为是担保，有的认为是保险，有的认为其是以保险之名，行担保之实，由此给保险公司造成了极其巨大的经济损失。
9、关于保险公司的偿付能力及其维持
保险公司的偿付能力及其维持，涉及保险公司注册资本的实缴、各项责任准备金的提取、自负责任的负担及再保险安排、保险公司的资金运用、经营管理水平等诸方面。95年《保险法》要求保监会对保险公司的偿付能力予以监管，但并没有规定监管保险公司偿付能力的完整措施，主要规定有监管保险准备金和基金提取、再保险办理、资金运用等制度而不够全面。2002年修改后的《保险法》在授权保监会建立健全保险公司偿付能力监管指标体系、制定保险公司提取和结转责任准备金的具体办法、制定保险保障基金的提存和使用办法以及决定保险公司的再保险事宜等方面作了完善，而且相对弱化了保险公司严格的分业经营制度，适当放宽了保险公司资金运用的限制。但是，《保险法》分业经营的制度安排对促进保险业稳健、持续、快速发展所起的正面或负面作用是否应当用真正科学的态度和方法进行考量？应当说《保险法》过分强调保险公司资金运用的安全性，严格限制保险资金运用的立法价值取向是1995年特定的经济环境和历史条件下的产物，在经济环境和历史条件已经发生根本性改变的今天，固守这种价值取向的依据何在？是否有进一步修正的价值空间？
10、关于《保险法》的立法体例与商法的意思自治
《保险法》将保险合同法和保险业法规定于一部法律中，受到不少学者的诟病，认为国际上较为通行的做法是将保险合同法与保险业法分别立法；从立法的科学性上讲，将遵循不同原则的公法和私法放在一个法典里，有违法律自身的逻辑，并且有很多问题在立法技术上无法解决。从立法的科学性和目前我国立法的发展趋势来看，修改保险法时应当采用保险合同法和保险业法分别立法的体例。我们认为，立法机关将保险合同法与保险业法合并规定于一部法律中，并无原则性的问题，《保险法》的立法体例现存的问题并不在于是否将保险业法与保险合同法合并规定于一部法律，关键的问题是，作为私法范畴的保险合同法在立法理念和技术上，是否应当赋予保险合同当事人更多的意思自治和保险业务创新的空间？在这个问题上，新修订的《公司法》的价值取向有颇多可借鉴之处。
（二）保险法律适用的辅助机制没有建立
尽管《保险法》存在上述诸多问题，但并不能因此而否认〈保险法〉对于保障和促进保险业发展的价值。其实，〈保险法〉中存在的很多问题，并非一定要通过修改法律本身来解决，关键是要建立起一个良好的保险法律适用的辅助机制，如对于〈保险法〉立法粗疏的问题，可以通过制定保险法实施细则来解决，对于保险法律适用中存在的、相对突出的、普遍性的法律问题，可以提请最高法院制定相关的司法解释来解决，对于仅仅属于行业内关于保险法律的理解和适用的问题，中国保监会完全可以通过批复或指导意见来解决。但是，近十年来，类似于上述保险法律适用的辅助机制并没有建立，保险业的法律意识和法律理念似乎处于封闭的沉睡状态，似乎认为〈保险法〉一经制定或修改就成为一劳永逸的事。一味地将保险法的适用问题寄希望于〈保险法〉的不断修订，显然是不现实的。这个问题的产生和持续存在，与保险业和保险监管机关的法律意识淡漠和行业的封闭性有着一脉相承的直接关系。
（三）保险法律实务研究的缺位
法律是一门思辩性和实务性很强的科学，在西方，法学是哲学的一个分支。保险法律颁布实施后，关于保险法律的理论与实务的研究与争鸣就居于十分重要的地位。这种研究与争鸣，一方面有助于法律的正确理解和适用，另一方面，有助于及时发现法律的漏洞（包括技术漏洞和价值错位），促进法律的修改和完善。但是，在保险业（包括保险理论研究机构），对保险法律适用的研究并没有予以应有的重视，这种轻视的倾向也是直接导致保险法律适用的辅助机制没有建立的重要原因之一。即便是在启动《保险法》的修改工作之后，关于《保险法》的理论与实务研究，也还是处于实质性的缺位状态。应该说，在全国人大尚未将《保险法》的修改列入立法计划之前，保险监管机关启动修法计划是及时的，同时，也有充裕的时间来系统地检索和考量包括《保险法》立法价值取向在内的一系列理论与实务问题。但是，我们却没有看到这样的迹象，从报送国务院的修改草案看，也仅仅是个头疼医头、脚疼医脚的文本而已。
（四）司法领域对保险法律的研究已经走到了保险业的前列
伴随保险业务的持续、快速发展，起诉到法院的保险合同纠纷案件也大幅度增加。由于保险业保险法律研究的缺位，司法系统不能从保险业得到保险法律适用研究的理论和实务支持，转而启动了自身研究保险法律适用的机制，大范围的保险法律适用研究热在法院系统展开，紧接着全国各地部分法院不同口径的关于保险法律适用的若干问题指导性意见陆续出台。尽管法院在法律的理解和掌握上有保险业不可比拟的优势，但保险业务毕竟存在着与普通商事法律不同的基本原理和法律规则，而绝大多数法官对保险业务没有直接或间接的体验，对保险原理和保险法律理解的偏差在所难免，由此导致保险法制的统一性和严肃性已经和正在经受着严峻的挑战。
由于上述诸多问题的存在，近些年来，保险业的法制建设一直处于比较混乱的状况，由此导致保障保险业发展的法制环境渐趋恶劣，一个具体的表象就是，诸如世都百货退保案、广州信诚人寿保险合同案、哈尔滨非法持枪案、席卷全国的保证保险合同纠纷案、浙江工商保险“霸王条款”风波、深圳重疾险条款诉讼案等案件层出不穷。一定意义上说，上述案件的爆光属于保险业界的“丑闻”，其对保险业的所产生的负面影响将是深远的，对保险业发展环境的伤害也是不可低估的。
二、加强保险法制建设，改善保险法制环境，促进保险业发展
市场经济就是法制经济。随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，和社会主义市场经济法律体系的建立和完善，法律在保障经济发展和产业发展中发挥着极其重要的作用，一定意义上说，某一方面或产业的法律制度的设计框架，直接决定着、或影响着、或制约着这个方面或产业的发展方向或发展前景。《保险法》是保险业的基本性法律，其对保障和促进我国保险业的发展价值不可低估，值得庆幸的是，研究修改〈〈保险法〉〉的工作已经提上议事日程。但是，保障和促进保险业的稳健、持续、快速发展，仅仅依靠〈〈保险法〉〉是远远不够的。加强以《保险法》为核心的保险法制建设，必须在修改、完善《保险法》的同时，进一步加强《保险法》适用的研究，同时注意充分发挥〈海商法〉《合同法》、《公司法》等与保险业有关的法律、法规的作用，改善保险法制环境，为保险业的发展创造良好的环境，并为保险业的发展提供强有力的法律保障。
（一）研究修改《保险法》，为保险业的发展构建良好的基本法律保障平台
一定意义上说，《保险法》是保险业生存和发展的根本大法。修改和完善《保险法》，无疑对保障和促进保险业稳健、快速发展具有非常重要的意义。虽然《保险法》的修改尚未列入立法机构2006年的计划范围，但是，当前启动〈保险法〉的修改研究工作正当其时。本文以上列举了〈保险法〉存在的十大问题或缺陷，尽管笔者较长时间从事保险法律理论与实务的研究与操作，也积累了一些经验，对上述十大问题也有自己的看法或建议，但笔者个人意见或建议的表达在此并不重要，重要的是，修改〈保险法〉并无解决某十大或二十大问题的局限，关键是要展开对〈保险法〉修改的研究与争鸣，以达到通过修改〈保险法〉，实实在在地解决一些必须解决的有碍保险业发展的问题，或者设计一些能够促进保险业长远发展的制度的目的。笔者希望，保险业不应局限于仅仅为修改〈保险法〉而修改〈保险法〉，应当借〈保险法〉修改之机，通过〈保险法〉的修改研究的过程，来实现对保险法律规范价值的再发现，以通过〈保险法〉的修改和完善，为保险业未来的发展创造广阔的发展空间和强有力的制度保障。
（二）尽快建立保险法律适用的辅助机制
如果仅仅表达笔者的个人意见，我们认为，现行〈保险法〉总体来说，还是一部还不错的法律。如果需要对〈保险法〉存在的缺陷或不足进行分类，可以分为两类，一类是制度性的安排问题，需要通过论证作出改变；另一类问题则属于法律规定不明确，只是需要进一步规定明确而已。对于前一类问题，根据笔者的了解，现在分歧还很大，如果要对一些制度安排作出实质性的改变，还很难达成一致意见；后一类问题，并不必然需要通过法律修改程序来解决，如前所述，可以制定〈保险法〉实施细则、也可以通过最高司法机关制定司法解释，有的问题还可以通过别的方式来解决。从这个意义上说来，〈保险法〉的修改时机是否成熟，还是一个值得商榷的问题。与此相反，建立保险法律适用的辅助机制，却是保险业的一个非常现实而又迫切的问题。如果这个建议具有合理性和可操作性，我们希望，保险业有关机构尽快能够行动起来。可以预言，保险法律适用的辅助机制的建立和运行，对于正确适用〈保险法〉，规范保险业务经营和管理，改善保险业当前的法制环境，必将具有非常重要的现实意义。
（三）用好、用足现行法律、法规，为保险业的发展服务
提及保险法制建设，多数人保险业人士的第一反应就是修改《保险法》，其实这种想法是不对的。应当充分地认识到，保险业仅仅是我国社会主义市场经济体系中的一个环节，甚至只是一个微不足道的环节，对于保险业自身运营的特殊规则方面的问题，国家已经颁布专门的《保险法》（包括《海商法》的部分内容）给与了充分的考虑和安排，在此之外，保险业的经营与管理还是要遵循国家其他法律、行政法规的规定。在处理这个个性与共性的问题上，保险业的视野就显狭隘，具体表现是过分地强调了个性，却不同程度地忽视了共性，例如，1999年《合同法》的修改，2005年《公司法》、《证券法》的修改，这些重要法律的修改和变化，无疑对保险业的经营产生非常大的影响，但是，有多少保险公司根据新的《合同法》相应地调整了保险合同条款？有多少业内人士真正研究了《公司法》、《证券法》的修改，对规范保险公司管理、改善保险公司治理结构究竟产生怎样的影响？
（四）加强与保险业务有关的法律的理论与实务研究，及时指导和纠正保险业务中普遍性的法律适用问题
法律、法规的制定和修改，只是法制建设的起点，正确适用法律来调整和规范保险行为，是制定和修改法律的目的，同时，希望法律法规将所有的保险现象预先规定得明明白白，是不可能的，也是不客观的。因此，保险业界应当将保险法律、法规的适用研究，置于非常重要的地位，改变长期以来轻视保险法律的研究，仅仅对保险原理和保险经济现象的叙述性、介绍性的研究风格，加强对保险原理和保险经济现象真正深入的、思辨性研究，一方面，通过该等研究促使各类保险法律关系的主体正确适用相关法律，进而推动保险业务的规范和发展；另一方面，及时发现和总结在法律适用中比较普遍的、争议较大的现象以及新生的保险现象，并与有权机关沟通，通过制定司法解释或指导意见的方式，实现保险法制的相对完善。与此同时，必须看到，法律的稳定性决定了其必然要滞后于活跃的经济现象，法律的完善性也只是相对于某一特定时期而言的，加强保险法律的研究，是对保险法律规范价值再发现的必不可少的过程，只有在相对充实的法律研究的基础上，才能为立法者对法律规范价值的判断提供优化选择的空间。
（五）建立和健全保险公司总法律顾问制度，强化保险公司保险业务经营的法律意识
说白了，保险业经营的保险产品是对被保险人或受益人的一份承诺。这种承诺的表现形式就是保险合同。除了保险资金运用外，保险公司几乎所有的经营管理行为均是围绕保险合同而进行。即使是保险投资行为，也与合同密切相连。从这个意义上说，法律的意识和法律的适用对于保险公司比对于其他行业应当更加关键和重要。但现实却相反，保险公司当前的法律意识和法律水平几乎是所有行业中最弱的。尽管保险公司被迫按照监管机关的要求，建立了所谓的“法律责任人”制度，但由于管理体制的原因，“法律责任人”制度仅仅是个摆设，根本无法发挥实际应有的作用。鉴此，我们建议，监督管理机构可以借鉴国有资产监督管理委员会的经验和做法，在保险公司建立公司总法律顾问制度，并通过合理得制度安排和设计，使这项制度在促使公司内部的规范运营和风险防范、促进社会整体保险法制建设中发挥实实在在的作用。
（六）尝试建立保险纠纷案件的协商、调解机制，减少保险诉讼案件对保险消费者的负面影响
投保容易，理赔难，是广大保险消费者对保险的普遍认识，近些年保险纠纷诉讼案件大幅度增加、判决保险公司败诉结果的报道屡屡见诸报端。上述现象，使社会对保险业的认识产生了极大的负面影响，一定程度上也抑制了社会大众对保险消费的需求，久而久之，或许成为保险业发展重要制约因素。为了改变这样的现象，建议通过保险行业协会尝试建立一种保险纠纷案件的协商调解机制，例如，可以参照仲裁机制，在行业协会下面设立一个保险纠纷案件调解委员会，设计一种对被保险人或受益人自愿、对保险人适当强制的案件听证制度，对于调解结果被保险人或受益人不服可以再寻司法途径，但保险公司应当遵守。类似这种制度的设计，可以充分发挥民间调解作用，减少保险纠纷案件的诉讼及其所产生的负面社会影响，同时也为保险业创造了一种和谐的发展环境。
作者：李记华 孙玉荣
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