当前民事行政检察监督难的原因与对策

　内容提要：本文阐述了检察机关在民事行政法律监督中，没有一部具体、完整而统一的法律来监督法院审判活动，造成检察机关在民事行政审判监督上存在一定的困难和难以监督的因素，通过事实分析，提出了一些如何完善民事行政检察监督措施。

　　根据民事诉讼法和行政诉讼法规定，民事行政检察监督是指人民检察院依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，纠正错误的判决、裁定，保证审判活动公正、合法和维护公民、法人、行政机关合法权益的一项重要法律制度。其主要内容包括：按照审判监督程序依法对已生效的错误判决、裁定提出抗诉；查处民事、经济、行政审判活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、冤枉裁判的犯罪行为；对审判及诉讼过程中存在的其他违法行为提出纠正意见及建议等。从我们经历的民事行政检察实践来看，由于《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》关于民事、行政法律监督程序未作出具体监督规定，最高人民法院和最高人民检察院也未就民事行政法律监督问题作出统一的司法解释，因此，检察机关在行使民事行政法律监督的过程中没有一部统一而完整的法律来监督，以致在民事行政检察工作上存在监督困难因素。对这些因素的产生我们将如何加强和完善检察机关的民事行政监督呢？本文就这一问题谈些粗浅认识和看法。

　　一、现行民事、行政监督难的原因分析

　　随着检察机关民事行政检察工作不断向深度和广度发展，现阶段检察机关有限的民事行政法律监督已越来越不适应司法实践的客观需要，主要体现在以下几个方面：

　　（一）、监督形式单一，强制性不够

　　虽然《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。但是在具体采取何种形式监督问题上，除《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》分别在第185条和第64条规定检察机关对于人民法院已生效的判决、裁定可以按照审判监督程序抗诉外，则没有更具体的规定。从法律角度来看，检察机关对法院的民事行政法律监督形式只有唯一的合法的一种，就是按照审判监督程序抗诉。

　　（二）、监督时间滞后，形成监督被动

　　根据《中华人民共和国民事诉讼法》第185条和《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定，检察机关的民事行政法律监督就是按照审判监督程序对已发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，这就是表现在所谓的“事后监督”方式。这种监督方式，具有一定的被动性：

　　首先，不利于检察机关收集证据。按照审判监督程序提出抗诉的案件都是一审至二审后的民事行政案件，如果再去收集、调查新证据来证实原判决、裁定确有错误绝非易事，而证据的特点要求在收集证据时要迅速、及时，时间久了证据收集就相当困难，对调取新证据与当事人初提交法院的证据之间也难以相互印证，甚至会相互矛盾，这也是检察机关办理民事行政抗诉案件抗诉成功率低的一个重要原因；

　　其次，不利于发现和纠正审判中的违法行为，这种监督方式监督的是一审或者二审已生效的判决、裁定，一审和二审审判人员的审判活动是否违法，采取这种监督方式是难以发现，即使发现了，也因审判人员的违法行为已成为事实而难以纠正，有时根本无法纠正，从而使检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督几乎成了一句空话。

　　（三）、程序上无法律约束法官不规行为，形成监督不力

　　根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定，检察机关对法院已生效的判决、裁定只能依照审判监督程序提出抗诉。然而在检察实践中，人民法院对人民检察院的抗诉往往采取消极态度，甚至故意规避检察机关的法律监督。如在深圳地区对检察机关提出抗诉的案件，原判确有错误，抗诉理由成立的也不改判，而是维持原判驳回抗诉；对检察机关依法提出的抗诉案件受而不审，久拖不决；对检察机关依法查处审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判案件不予配合甚至故意施加压力，设置障碍等等。而检察机关在行使民事行政法律监督权过程中，对于人民法院的上述行为则束手无策，无法采取强有力的措施保障自己的民事行政法律监督权得到充分、完整、及时有效的行使。

　　（四）、“死要面子”的思想作崇

　　法官对检察机关的抗诉案件，在审判监督上，可以说基本上是维持原一二审判决的，即使符合改判条件，也不改判。原因是抗诉案件的改判，是衡量法院审判质量和法官素质高低以及检察机关民事行政检察工作质量的重要标准。改判率越高，越说明原一二审法院审判质量和法官素质相对较低。正因如此，法院对检察机关的民事行政诉讼活动监督始终保持一种若即若离的消极态度，对事实清楚，证据确凿充分的抗诉案件都是以种种原因和种种理由为由故意规避，坚持其错误的观点不改判，长期以来形成法官在检察机关的民事行政审判监督上，不能站在维护法律统一的正确实施这个大局来积极主动再审抗诉案件。

　　（五）、人情因素的干扰

　　就法官个人来说，对检察机关抗诉引起再审的案件必然会涉及与原审法官的关系问题。如果这一关系处理不好，相互之间很容易产生矛盾。特别当前政法机关普遍实行错案责任追究制的情况下，案件的改判意味着原审法官可能要受到错案责任追究的处罚。这样就必然影响到检察机关监督效力。



　　（六）、执法观念缺乏自觉接受监督意识

　　对民事、行政诉讼活动进行监督，是我国法制建设的完善。然而由于这一监督实施比较晚，受传统观念影响，有些审判人员对此不理解，总认为检察院依法实施民事行政法律监督，实质是在“鸡蛋里挑骨头”，不接受监督，即使错了也不愿改，只注重自己的审判面子和社会形象，而把当事人的合法权益以及国家法律的严肃性抛在一边。

　　二、完善民事行政法律监督的对策思考

　　要发展和完善民事行政检察，使其摆脱当前存在监督难的处境，我们认为，从现在开始，可以采取以下办法，逐步发展，逐步完善。

　　（一）、通过立法解释，完善民事行政法律监督程序，解决检法两家在抗诉的有关问题上的争议，使现行的民事行政检察中唯一的具体手段即按照审判监督程序的抗诉制度予以完善，使步入履行艰难的抗诉工作顺利进行下去。在立法解释中我们认为至少应该明确以下几点：

　　1、赋予人民检察院的调取案卷权。现行的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》没有具体规定人民检察院在办理民事行政申诉案件时，人民检察院可以调取原审人民法院审理的卷宗进行审查。一些法院以法律没有规定为由，拒绝检察机关调阅卷宗或者给部分调阅甚至处处打折扣，以致造成检察机关了解案情、收集新证据遇到重重困难，所以，检察机关在办理民事行政申诉案件时，调取法院的卷宗权是很有必要的。

　　2、规定人民检察院按审判监督程序提出抗诉案件，应由其同级人民法院再审，也即不能再指令作出原生效裁判的法院再审。

　　3、要明确再审的法律程序，检察机关在其中的活动以及职权；并对再审的期限，作出合理的规定。

　　4、最高人民检察院和最高人民法院在案件的抗诉与再审中存在不同意见，如属适用法律方面，可以参照全国人大常委会关于加强法律解释工作的“决定”精神，由全国人大常委会作出决定。

　　（二）、以全面开展民事行政检察的思想为指导，分两个阶段彻底完善人民检察院民事行政检察制度

　　第一阶段，考虑修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》。借修改之机，全面、具体地规定人民检察院提起诉讼、参与诉讼，按照申诉程序的抗诉和按审判程序提出抗诉以及抗诉案件的再审；细致地落实人民检察院对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的方式、手段和程序。

　　第二阶段，树立人民检察院开展民事行政检察是对全部民事、行政法律法规的实施实行法律监督，而不限于对诉讼活动、审判活动的监督的思想观念，认识到民事审判、行政诉讼只是整个法律实施过程中的一个阶段和多种实施方式中的一种。

　　（三）、赋予检察机关对已生效的民事调解书的抗诉权

　　检察机关对已生效的民事调解协议行使抗诉权有利于进一步完善审判监督程序，有利于进一步完善保护当事人的合法权益。如果检察机关对已生效的民事调解协议不能依照审判监督程序抗诉，则容易给审判人员规避法律创造机会。如《中华人民共和国民事诉讼法》规定，检察机关对调解书不能抗诉。如果检察机关对错误的民事行政判决、裁定提出抗诉而引起再审程序发生，人民法院再审后以调解方式结案，则变相地剥夺了人民检察的再抗诉权。

　　（四）、建立并实施民事行政抗诉案件向人大备案，请人大监督制度

　　凡是提请抗诉的案件经上级人民检察院审查决定提起抗诉的，要主动将抗诉书报送同级人大备案，对法院如期未审查的案件，要在了解情况后及时向人大汇报，紧紧依靠人大个案监督的力量来促使法院再审的及早进行。

　　（五）、提高自身素质，加强监督力度

　　由于法律没有对检察机关的监督地位做出硬性规定，造成再审的法院对抗诉机关当成普通当事人或申诉人的代理人看待，而没有足够的重视。对这种情况，检察机关首先要想到要打铁必须先得自身硬。在工作业务上一定要加强自身建设，不断提高民事行政检察执法水平。

　　1、要与时俱进，不断加强民事行政干部政治思想教育，要通过院校培训、在岗自修等方式，提高政治理论水平和业务知识水平，使民事行政干部树立高度的职业责任感和敬业精神，在法律监督上，做到立检为公，执法为民；

　　2、上级检察机关要经常深入调查研究，加强对下级检察院民事行政检察工作的指导，要不断总结经验和学习兄弟院好的民行监督工作长处；

　　3、要建立一整套科学的民事行政检察工作制度和办案制度，使民事行政检察工作有章可循，有法可依，对法院的审判活动做到违法必究，不公必抗，在社会上树立检察机关民事行政监督工作的权威。