民事行政裁判执行的检察监督

　　我国《宪法》确立了人民检察院的法律监督地位，1989年、1991年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》又具体确立了人民检察院的民事、行政检察监督权。根据上述法律规定，从应然意义上讲，《行政诉讼法》第10条、《民事诉讼法》第14条都是授权性条款，人民检察院应当享有民事行政的检察监督权，包括对民事行政裁判执行的检察监督权。但自检察机关开展民事行政检察监督工作以来，几乎从未涉足民事行政裁判执行的检察监督。在倡导程序公正和执行程序独立价值的今天，为最大限度地杜绝执行过程中的随意性和权力滥用，重视和解决“执行难”、“执行乱”问题，显得极为重要与紧迫。因此，有必要对民事行政裁判执行建立起检察监督机制。

　　（一）澄清模糊认识，检察机关应当对民事行政裁判执行实施法律监督

　　长期以来，理论和实务界对我国《民事诉讼法》第14条“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”的含义存在分歧。一些人认为检察机关的监督不包括对法院执行活动的监督，另一些人则认为检察机关的监督不仅指对产生生效法律文书的审判活动进行监督，更应该包括对这些生效的法律文书的执行进行有效的监督。

　　公正的审判必须以公正的执行作为圆满的结局。作为法院审判权能内容之一的执行权，在审判权被监督的同时也应该予以切实、有效的监督。我国《民事诉讼法》第185条规定了检察院有对人民法院生效的翔决、裁定进行监督的权力，而法院的生效裁判并不仅仅指审判活动结束后产生的一系列判决、裁定。我国《民事诉讼法》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》以及一些司法解释中，对人民法院在执行过程中行使实体裁判权都有所规定，如对执行异议的处理、变更和追加被执行主体等等。而在执行活动中的这些实体裁判权与审判过程中的裁判权在性质上并无差别。由于在执行过程中有实体裁判权的存在，因而也就有出错的可能性，也就有检察机关监督存在的意义。而执行过程中的实体裁判权往往以法律文书的形式表现。由于法律文书的产生不同于一般的民事执行，检察机关对执行中产生的法律文书的监督其实质还是对法院审判权的监督。虽然同样的监督发生于不同的诉讼阶段，但其实质仍然是法律监督。因此，检察机关在此过程中依然以法律监督者的地位和身份出现。

　　（二）检察机关对民事行政裁判执行实施法律监督是实现司法公正的客观要求

　　失去监督的权力必然导致腐败。如前所述，在执行过程中暴露出来的腐败现象屡见不鲜，司法不公或司法腐败还未能得到有效遏制。虽然上述问题有审判人员政治素养、道德修养和业务素质的原因，但更有法律制度上的原因。因此，民事行政裁判执行监督制度的建立显得日益紧迫。

　　（三）现行执行程序中执行主体权力过大，执行当事人的权利救济手段缺乏，需要通过建立外部监督机制予以监督制约和弥补

　　根据我国现行（民事诉讼法》的规定，执行主体既有权处理执行中的程序性问题，也有权处理程序中涉及到的实体性问题，权力较大且集中。与此相反的是，现行《民事诉讼法》有关当事人在执行程序中享有的诉讼权利方面的规定却相当缺乏，特别是对于执行主体怠于执行、拒绝执行以及采取的单纯执行行为或执行救济行为不当或违法等情况对当事人的实体权利和诉讼权利造成损害时，当事人或利害关系人均无法获得及时、有效的执行救济程序作为保障。可见，我国法律显然缺乏对执行当事人的救济。由于既缺乏法律所赋予的当事人对执行主体的执行行为的合理约束，更缺乏对执行主体采取以上执行行为的必要的外部监督机制的设置，更加助长了执行主体怠于执行或滥用执行权力的陋习。

　　二、检察机关对民事行政裁判执行实施法律监督的范围和方式

　　民事行政裁判执行监督的目的是维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性。因此，监督的范围限于执行活动的合法性问题。执行活动包括三个方面:一是执行决定，即决定采取执行措施、决定执行程序的开始、停止和结束；二是执行裁判，即对执行中的争议进行裁决；三是执行实施，即采取执行措施。检察机关应针对民事行政裁判执行活动的这三个方面的合法性进行监督。监督的具体方式根据执行活动违法的情形而有所不同，主要包括以下几种:

　　（一）人民法院在民事行政执行程序中作出的终局裁判、决定、命令确有错误的，检察机关按照审判监督程序向人民法院提出抗诉。根据我国《民事诉讼法》第一百八十五条和（（行政诉讼法》第六十四条的规定，人民检察院对人民法院生效的民事行政判决、裁定如果发现确有错误，可以按照审判监督程序提出抗诉。这里的“生效裁判”不仅包括审判程序中产生的裁判文书，还应包括执行程序中形成的终局裁判法律文书。检察机关发现人民法院在民事行政执行程序中作出的生效判决、裁定、决定、命令有认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误、违反法定程序等情形，即有权对该裁判、决定、命令按照审判监督程序提起抗诉。

　　（二）人民法院在民事行政执行程序中执行不当或违法执行的，检察机关向人民法院发出纠正违法通知书。按照我国现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等法律和司法解释的规定，人民法院在执行过程中作出的一些仅为程序方面的非终局裁定，如终止执行、查封、扣押、拍卖、变卖等执行措施裁定，这类裁定所引起的执行不当或违法执行是人民法院在民行执行程序中最为常见的，也应是检察机关监督的重点。

　　（三）对人民法院拖延执行、执行不力或执行瑕疵及工作失误的，检察机关向人民法院发出检察建议书。在民事执行实践中，执行机关因各种原因或寻找各种借口拖延执行，不仅给申请执行人造成极大的负担，同时影响了其权利的实现。因此，在赋予申请执行人有权向有审判监督权的有关组织和人员反映情况的同时，应赋予申请执行人可以向检察机关提出申诉的权利。检察机关受理申请人的申诉后应进行必要的调查取证。如确属法院执行人员主观上的原因造成拖延执行或执行不力，检察机关应向人民法院提出检察建议，以督促法院的执行组织和执行人员加紧执行工作，保护当事人的合法权益。

　　（四）人民法院执行工作人员在民事行政执行过程中涉嫌职务犯罪的，检察机关依法予以查处，并可以建议执行法院中止原案执行。民事行政案件的执行过程中，有关人员违法办案、拿钱办案，搞权钱交易，或者故意刁难一方当事人，严重违反程序办案的情况也不少见，人民检察院只有积极参与其中，才能更有效地发现问题，并进行有效的查处。从最高人民检察院历年的工作报告中，我们可以总结出一些规律性的东西，如人民检察院抗诉案件越多，查处的违法办案人员就越多，两者基本上成正比例关系。

　　三、关于在民事行政强制执行立法中设立检察监督程序的立法建议

　　为此，在以上充分论证的基础上，我们主张在关于民事行政强制执行的立法中设立检察监督程序，其具体立法建议如下:

　　（一）关于民事行政裁判执行检察监督的立法体例

　　我国现行的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》均包含了执行程序，但由于民事、行政审判权与强制执行权是两种不同的权力，民事诉讼法、行政诉讼法与强制执行法在性质、地位、内容、任务、价值功能、程序制度等方面存在较大差异，因此，有必要重构《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的内容与体系，制定单独的强制执行法。最高人民法院和杨荣馨教授牵头的专家小组也分别提出了有关强制执行法的建议草案，全国人大亦将强制执行法的制定列人了立法规划。基于此，对民事行政裁判执行程序进行检察监督的制度和规范即应纳人独立的强制执行法中，作为单独进行考虑，从而合理地确定其体例、框架和具体的规范、结构。

　　（二）关于民事行政裁判执行检察监督的程序设计

　　对民事行政裁判执行程序的检察监督需要建立在对执行权性质的正确认识基础之上。按照通行的学术观点，民事行政裁判执行权不是单一的、孤立的权力，而是处于司法权和行政权边缘的一种相对独立和完整的国家权力，可以划分为执行裁决权和执行实施权，且其各自的权力属性、运行规律和程序都存在差异，需要分别确定不同的监督方式和监督程序。

　　1.关于民事行政裁判执行裁决权检察监督的程序设计

　　执行裁决权是具有明显司法属性的权力，尤其是民事行政执行判决、裁定、决定、命令，与民事、行政案件审理过程中的其他判决、裁定、决定、命令在本质上完全相同，可采取与之基本相同的检察监督模式，以抗诉方式对其进行监督，其具体的监督程序可参照审判监督程序设计。

　　2.关于民事行政裁判执行实施权检察监督的程序设计

　　执行实施权更具行政权的特征。由于行政权时效性强，一旦实施完毕后造成的损害较大、可逆转性相对较差等因素，又不适宜通过再审程序予以纠正，需要对民事行政执行实施权采取与民事行政执行裁决权存有差异的监督模式，可以纠正违法通知书、检察建议书等方式，要求执行法院依照司法赔偿案件确认程序和其他程序处理，或者采取相应措施自行纠正违法行为、工作失误及瑕疵，并及时予以回复，以避免和减少损失。

　　3．关于民事行政裁判执行检察监督权的具体程序设计

　　（l）抗诉程序。人民检察院认为同级人民法院在民事行政执行程序中作出的判决、裁定、决定、命令确有错误的，应当向其提出抗诉。上级人民检察院认为下级人民法院在民事行政执行程序中作出的判决、裁定、决定、命令确有错误的，应当指令其同级人民检察院向其提出抗诉。人民检察院提出抗诉应当制作抗诉书，说明据以抗诉的事实与理由，并附案卷及相关材料。人民法院对人民检察院提出的抗诉，应当裁定中止原判决、裁定、决定、命令的执行。裁定由院长署名，加盖人民法院印章。

　　（2）纠正违法程序。人民检察院认为同级人民法院在民事行政执行程序中执行不当或有违法执行的行为，应当向其发出纠正违法通知书，要求该人民法院依赚司法赔偿案件确认程序和其他程序处理，或者采取相应措施自行纠正违法行为。

　　上级人民检察院认为下级人民法院在民事行政执行程序中执行不当或有违法执行的行为，应当指令其同级人民检察院向该人民法院发出纠正违法通知书，要求该人民法院依照司法赔偿案件确认程序和其他程序处理，或者采取相应措施自行纠正违法行为。

　　（3）检察建议程序。人民检察院认为同级人民法院拖延执行、执行不力或执行瑕疵及工作失误的反映，经查证属实的，应当向其发出检察建议书，督促该人民法院采取相应措施自行改正工作失误或弥补瑕疵。上级人民检察院认为下级人民法院拖延执行、执行不力或执行瑕疵及工作失误的反映，经查证属实的，应当指令其同级人民检察院向该人民法院发出检察建议书，督促其采取相应措施自行改正工作失误或弥补瑕疵。

　　（4）执行中止程序。人民检察院认为同级人民法院执行人员在办理民事行政执行案件过程中涉嫌贪污贿赂、拘私舞弊、枉法裁判以及执行判决、裁定失职和滥用职权犯罪的，可以在立案侦查后向该人民法院发出原民事行政案件中止执行建议书，人民法院对此建议应及时作出处理意见，以确保案件的正确执行。

　　上级人民检察院认为下级人民法院执行人员在办理民事行政执行案件过程中涉嫌贪污贿赂、拘私舞弊、枉法裁判以及执行判决、裁定失职和滥用职权犯罪的，可以在立案侦查后指令其同级人民检察院向其发出原民事行政案件中止执行建议书，人民法院对此建议应及时作出处理意见，以确保案件的正确执行。

　　3．关于民事行政裁判执行抗诉案件的审理程序

　　人民检察院提出执行抗诉的案件，由人民法院执行裁判庭组成合议庭开庭审理。执行抗诉案件开庭审理时，应当通知抗诉的人民检察院和执行当事人出庭。抗诉的人民检察院应当派员出庭。

　　4．关于民事行政裁判执行抗诉案件的审理结果的处理

　　人民法院应当根据审理结果对执行抗诉案件作出书面裁判，并告知抗诉的人民检察院，同时送达执行当事人与利害关系人。执行判决、裁定、决定、命令确有错误的，人民法院应当依法纠正。

　　人民法院应对人民检察院发出的纠正违法通知书、检察建议书和中止执行建议书给予书面答复。

　　5.关于人民检察院在办理民事行政裁判执行申诉案件中的调（借）卷权

　　人民检察院认为必要，可以向人民法院执行机构调取或借阅卷宗，执行机构应当准许。

　　6.关于行使民事行政裁判执行监督权的人民检察院的级别

　　在目前的民事行政审判监督程序中，只有最高人民检察院、上级人民检察院有权对下级人民法院的生效裁判提出抗诉，是一种上对下的监督。而对于民事行政裁判执行程序的检察监督权，我们认为，应由执行法院的上级和同级人民检察院行使，这样既能确保由熟悉案情的人民检察院行使监督权，又有利于提高监督的效率，确保执行程序的高效性。（西南政法大学·常怡）

　　出处:《法学家》2006年第4期