对民事诉讼管辖争议的思考

本文所指的民事诉讼管辖争议，主要是指基于同一法律关系和同一法律事实，应由同一法院进行审理或者合并审理的案件，出现了两个法院都进行受理，且都坚持自己有管辖权，从而形成的争议。不包括法院与仲裁机构之间就同一案件重复受理和法院以民事诉讼立案受理，而公安机关以涉嫌刑事案件要求移送所形成的争议。

　　近年来，民事诉讼管辖权争议越来越多，尤以跨省域的民事诉讼争议居多。这种管辖争议主要是经济合同纠纷的管辖争议。民事诉讼管辖争议的实质是两个法院之间对民事案件争夺管辖权的问题。民事诉讼管辖争议问题的出现，从表现出来的形式上来看，既有专门法院与地方法院之间的管辖权争议，又有地方法院之间的管辖权的争议，从案件类型来看，则主要集中在不同的法院基于当事人不同的诉讼请求而各自强调各自的管辖权，并且出现了不少在管辖争议尚未解决的情况下，一些法院抢先判决的情况。民事诉讼管辖争议问题，应当引起我们的高度重视，因为这种争议的出现，不仅仅是某一案件当事人和某两个法院之间的事，这种争议将对人民法院作为独立、中立、公正的裁判机关的形象带来损害，对国家法制的统一和司法的严肃性将带来损害。笔者拟通过此文，对民事诉讼管辖争议的特点、形成原因进行探索，并就如何解决和治理民事诉讼管辖争议问题，结合法院的司法改革，提出自己的拙见，以抛砖引玉，期待民事诉讼管辖争议的解决。

　　一、民事诉讼管辖争议的特点

　　民事诉讼管辖争议，从争议的法院主体来看，既有专门法院尤其是铁路运输法院与地方法院之间的管辖争议，也有地方法院之间的管辖争议；从争议案件类型来看，在加工承揽合同纠纷与买卖合同纠纷案件较多；从争议的法院各自受理的依据来看，往往根据当事人的诉讼请求不同来确立各自的管辖权；从争议的法院的态度来看，争议法院主动协商进行移送的案件并不多见，出现了一些法院在争议尚未最终解决便抢先判决的情形。

　　（一）专门法院与地方法院之间争管辖。

　　我国的法院根据职能的不同，分为专门法院与地方各级法院。专门法院目前主要有铁路运输两级法院、海事法院、军事法院等。关于海事法院的案件管辖，因已经颁布了《海事特别程序法》，对海事法院的管辖作了明确、具体的规定，因此，海事专门法院与地方各级人民法院之间因海事、海商案件、扣押船舶等案件管辖发生争议的情况已经基本解决了。军事法院，以前基本不受理民事纠纷案件，最高人民法院于2001年6月26日发布了《关于军事法院试行审理军内民事案件的问题的复函》后，军事法院也只试行审理双方均为现役军人、军队管理的离、退休干部、军队在编职工、军内法人的民事案件。因此，军事法院在审理军内民事案件时与地方人民法院之间发生管辖权争议的可能性几乎为零。在专门法院里，铁路运输法院数量较多，其设置按照铁路线路的特点，在铁路局、铁路分局所在地设置铁路运输法院、铁路运输中级法院，全国目前共有十四家铁路运输中级法院、五十七家铁路运输法院，分布在除西藏以外的全国各地。铁路运输法院受理经济纠纷案件的范围，主要依据最高人民法院1990年6月16日颁布的法（交）发〔1990〕8号文件《关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定》，即主要是与铁路运输有关的经济合同纠纷和侵权纠纷案件。在铁路运输过程中所发生的各种合同纠纷、侵权案件的管辖方面，曾经出现过地方法院在受理铁路运输延伸服务案件、铁路建筑工程承包合同纠纷案件时，与铁路运输法院争管辖的案例。为此，最高人民法院曾于1996年发出《关于湖北省武汉市武昌县第六建筑工程公司与铁道部铁四局第五工程处修建铁路路基承包合同纠纷案件管辖问题的复函》、1997年对湖南省高级人民法院的复函《关于铁路工程承包合同管辖权的函》中，反复明确国家铁路在修建方面发生的合同纠纷，系铁路运输法院专属管辖。此后，此类经济纠纷出现的管辖争议逐步减少。但随着铁路运输企业全面走向市场，铁路运输企业的各种经济实体与铁路运输企业以外的市场主体的经济交往越来越频繁，纠纷也随之增加，加上铁道部原所属的铁路系统的工程局、处、物资单位等在参与地方经济建设中，也发生了许多经济纠纷。

　　为了解决铁路运输法院案源不足所造成的司法资源浪费的问题，全国各铁路运输中级法院所在地的省（自治区、直辖市）高级人民法院根据最高人民法院《关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定》第十二条规定，即“上级人民法院指定铁路运输法院审理的其他经济纠纷案件”的精神，以规范性文件的形式指定铁路运输法院可以受理以铁路企业及其所属企业、事业单位为一方当事人的其他各类经济纠纷案件。铁路运输法院受理的其他经济纠纷案件，从铁路线路所经过的市、县、区的行政区域为其辖区。铁路运输法院与地方法院对铁路为一方当事人的其他经济纠纷案件均有管辖权的，原告可以选择向其中一个法院起诉。原告向两个以上的法院起诉的，由最先立案的法院管辖。铁路运输法院与地方法院对案件管辖发生争议，由双方协商解决，协商解决不了的，报请共同上级法院指定管辖。最高人民法院于2002年7月23日以法〔2002〕151号文件印发了《津、冀、晋、京四省市高级人民法院关于北京铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围协调会议纪要》和转发北京市高级人民法院关于指定北京市铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围的规定》，要求各高级人民法院在指导铁路运输法院立案工作时参考。该文件规定了北京铁路运输两级法院管辖铁路部门及其所属企、事业单位为一方当事人的民商事纠纷案件，包括除技术合同纠纷之外的知识产权纠纷案件不受理外，可以受理各类合同纠纷案件、债权债务纠纷案件、侵权损害赔偿纠纷案件、房地产纠纷案件、铁路所属企业破产案件；还可以受理一方当事人原为铁路部门，现仍从事铁路运输服务、铁路工程建设、铁道设备制造、铁路通信的企、事业单位发生的上述五类民商事纠纷案件；铁路运输法院受理上述案件如与地方人民法院发生管辖权争议的，原则上一般由铁路运输法院管辖。由于这类铁路企业、事业单位为一方当事人的其他经济纠纷案件，不一定是与铁路运输有关的合同纠纷和侵权纠纷案件，多为普通的合同纠纷或侵权案件，铁路运输法院与地方法院就案件类型而言，都可以管辖，就产生了铁路运输法院受理的同时，对方当事人又向地方法院起诉，从而形成了铁路运输法院与地方各级人民法院就普通民事案件管辖权的争议，由于铁路运输法院的设置如前所述非按行政区域设置，这类争议往往形成跨省域的争议，直至上报至最高人民法院。

　　（二）地方法院之间争管辖。

　　地方法院之间的管辖争议，一直是一个居高不下的问题。地方法院之间争管辖，多为跨省域的管辖争议，最后的结果是上报至最高法院指定管辖。地方法院之间的管辖争议，在案件类型上最多的为名为买卖合同纠纷实为加工承揽合同纠纷案件。如最高法院在关于山东省海阳市坤元纺织机械有限责任公司与河北省正定县光华印染有限公司承担合同纠纷案件的指定管辖一案中 ，山东省高院认为该案系加工承揽合同纠纷，加工行为地在海阳市，海阳市应为合同履行地，海阳市法院应享有管辖权，而河北省高院则认为双方所签合同为购销合同，合同中未约定履行地和交货地，应依原告就被告原则确立管辖，应由正定县法院管辖。最高法院认为，该案合同系名为订货合同，实为承揽合同，加工地海阳市应为合同履行地。遂指定山东省海阳市法院管辖该案。

　　还有本诉与反诉的分别管辖的争议。按照民事诉讼法的规定，本诉与反诉应当合并审理，而当原告提起本诉后，被告原本可以提起反诉的，却在另一法院另案起诉，形成管辖权争议。如原告以买卖合同起诉要求被告支付货款和承担违约责任时，被告却以产品质量造成其损害为由向另一法院起诉。

　　有担保的合同纠纷中，主合同与担保合同分别受理的管辖争议。在有担保的买卖或者借款合同纠纷中，当原告以买卖合同或借款合同为由提起诉讼时，当事人又以担保合同为由向另一法院提起诉讼。根据最高法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第129条的规定，在有主合同和担保合同的纠纷中，应当根据主合同确定案件管辖。主合同与担保合同选择管辖的法院不一致的，应当根据主合同确定案件管辖。但在司法实践中，当借款人提起主合同诉讼时，一些担保人为了归避责任，便以原告的身份主动在另一法院提起请求认定担保合同无效的所谓确认之诉。受理从合同诉讼的法院即使明知其他法院已经就主合同诉讼进行了立案，仍以其所受理的系确认之诉或者担保合同中约定了协议管辖为由，重复立案，形成管辖争议。



　　在民事诉讼管辖争议中，按照规定，两个以上人民法院对地域管辖有争议的案件，有关法院应当停止对实体进行审理，协商处理管辖争议。但有个别法院在管辖争议未进行协商处理前，径行进行实体审理并抢先做出判决。如最高法院在关于山东省青岛东方铁塔集团有限公司与湖南省延津县广播电视局建设工程施工合同纠纷指定管辖一案中 ，胶州市法院和延津县法院在知道当事人以同一事实向各自所在地法院起诉后，未进行协商处理就作出实体判决，后因两地法院在执行中发生冲突，才报请最高法院指定管辖。

　　二、民事诉讼管辖争议的原因分析：

　　通过对民事诉讼管辖争议的特点可以看出，出现管辖争议的，既有专门法院与地方院之间的管辖争议，又有地方人民法院之间的管辖争议；从争议法院各自的理由来看，都强调的是案由的不同、或当事人的不同、或诉讼请求的不同，主要表现为共同管辖和应当合并管辖的案件。共同管辖，是指两个以上的人民法院对同一案件都享有管辖权的，如因侵权行为纠纷的几个被告住所地分别在几个法院的辖区，以及被告住所地与合同履行地分别在两个法院辖区，使该几个法院都享有管辖权。合并管辖，是指两个以上的诉讼，因相互有牵连而合并由一个法院管辖。如本诉与反诉的合并管辖、主合同与从合同的合并管辖等。对于民事诉讼的共同管辖和合并管辖，我国民事诉讼法及最高法院的司法解释均有较为明确的规定。共同管辖表明两个以上法院对同一案件都享有管辖权，但这并不意味着它们都可以现实地行使管辖权。民事诉讼法第35条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。”最高人民法院在1994年12月22日的《关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》中“一、关于管辖”部分，规定了当事人基于同一法律关系或同一法律事实而发生的纠纷，以不同的诉讼请求分别向有管辖权的不同法院起诉的，后立案的法院在得知有关法院先立案的情况后，应当在七日内裁定将案件移送先立案的法院合并审理。因此，从表面上看，似乎只是争议的法院之间对于所受理的民事案件是否属于同一案件或者同一法律关系或者同一法律事实的理解上的差异而形成的争议，这些都可以从提高办案法官的法律水平得以解决。但这只是一种表面形象，因为既然最高法院有明确的规定，应当协商处理管辖争议，不得实体审理，但为什么仍有个别法院仍然抢先下判呢？因此，从实质上分析，有其深层次的原因。笔者认为有以下几个方面的原因。

　　（一）法院管理体制上

　　按照我国司法体制的现状，专门法院中，除海事法院已经成建制地完成了纳入国家司法体系，其人事、财权、物权已经与原所属的交通部门脱钩外，体系较为庞大的铁路运输法院的管理体制尚未理顺。铁路运输法院最初设置时，完全自成体系，从铁路运输基层法院到铁路运输中级法院，直至铁路运输高级法院。1987年，按照党中央决定，铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院予以撤销，铁路运输法院的审判工作交由铁路运输中级法院所在地的高级人民法院负责监督与指导。但是，铁路运输法院的人事权、财权、物权并没有相应地交由地方管理，仍由铁路运输企业即铁路局、铁路分局负责管理。这就形成了在我国已经进入社会主义市场经济，特别是已经加入WTO后，作为市场主体之一的铁路企业仍然管理着铁路司法机关（包括铁路公安、检察、法院）的怪象。铁路运输企业在与铁路外一方当事人的其他经济纠纷中，由铁路运输法院受理，铁路企业表现出来的就是扮演着“既当运动员，又当裁判员”的角色。在此类纠纷中，铁路以外的一方当事人几乎没有例外地提出管辖权异议，其理由也不外乎铁路运输法院无权管辖其他经济纠纷，铁路运输法院与铁路企业是一家等等，且铁路以外的一方当事人往往以各种理由另行向地方人民法院起诉，以此对抗铁路运输法院的管辖，从而形成铁路专门法院与地方人民法院之间的管辖争议。

　　（二）地方人民法院的设置上

　　我国地方人民法院的设置上，是按照行政区划的设置而进行相应的设置的。地方人民法院的人事权、财权、物权也是由同级人民政府负责管理的。在处理其所在地的当事人与外地的当事人的经济纠纷时，如果涉及到在当地影响较大的经济纠纷案件时，当地政府进行干预，法院缘于其管理体制上的弱点，往往无法独立司法，从而在其他法院已经受理的情况下，也以各种理由重复受理，从而形成管辖权争议。在这种情形下，地方法院成了地方的法院，而不是国家设在地方的法院。

　　（三）司法经费未纳入单独财政预算

　　我国目前地方各级人民法院的司法经费，尚未纳入单独财政预算，诉讼费在按规定上缴后，再由同级财政返还或者由上级法院按照一定比例返还，用于补充办案经费的不足。因此，为了多收入诉讼费以便多返还诉讼费，对于一些大标的额的经济纠纷案件，也往往以各种理由重复收案，形成管辖权争议。

　　三、解决民事诉讼管辖争议的对策及建议：

　　民事诉讼管辖争议的存在，是一种不容忽视的客观现实，处理得不当，尤其是在存在管辖争议且未得到解决的情况下，一些法院抢先判决的作法，在社会上造成的影响很坏，不仅当事人不满意，而且影响了人民法院作为国家审判机关的客观、中立、公正的司法形象，有损于法制的统一。针对民事诉讼管辖争议的形式以及原因，笔者建议可以从以下几方面着力解决民事诉讼管辖争议。

　　（一）理顺铁路运输法院的管理体制。

　　将铁路运输法院的人权、财权、物权从铁路企业剥离出来，将其纳入国家司法体系。中央9号文件已经明确提出了理顺铁路运输法院、检察院的关系，将其纳入国家司法体系的方针。最高人民法院作为最高国家审判机关，应将理顺铁路运输法院的管理体制提到议事日程上，会同有关部门及时解决铁路运输法院的管理体制问题。在铁路运输法院的管理体制理顺的基础上，最高人民法院可以本着国家司法资源的合理使用的原则，重新以司法解释的形式扩大铁路运输法院的民事案件管辖权。而且鉴于目前的地方人民法院的管理体制不可能有大动作的改革的情况，可以利用铁路运输法院设置系按点多线长，跨区域设置和管辖，取消其“铁路运输”的专门性，赋予其审理跨区域的民事案件的管辖权，将铁路运输法院改造成专门受理跨区域的民事案件的专门民商事法院。这样，既不增加编制，又在现行法律框架结构内进行改革，从而避免跨区域民事案件的管辖争议。

　　（二）对民事案件诉讼费的管理方面，取消按比例返还的作法，统一由各级人民法院上缴至最高人民法院，由最高人民法院统一在全国范围内进行调配使用，重点向贫困地区人民法院倾斜。从而在利益驱动的层面上，消除纯粹为了增加诉讼费收入及返还而争管辖权的动因。

　　（三）严格执行最高人民法院《关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》的规定。对于在管辖争议未解决的情况下抢先下判的法院，进行严肃处理。按照违反法定程序，以提审或审判监督的方式撤销该判决，并将案件移送有管辖权的人民法院。并对相关法院的领导、负有直接责任的审判人员追究违法审判的责任。最高人民法院及各高级人民法院应当对发生管辖争议的案例在全国或全省范围内通报。对于跨省域的民事案件，特别是发生争议的法院出现了在争议协商处理前抢先下判的情形的，直接指定由争议以外的第三家法院管辖。实际上最高法院在部分管辖争议案件的指定管辖中，鉴于跨省域，且双方当事人争议较大的情况，直接通知将案件移送给争议以外的法院管辖。如最高法院在关于无锡万利铸造有限公司与宁夏中卫县常乐金属镁厂、何世德等供货协议纠纷的指定管辖一案中，鉴于江苏无锡市锡山区法院与宁夏吴忠市中级法院抢管辖的事实，将案件指定由河北省三河市法院管辖。

　　参考书目：

　　姜兴长编，《立案工作指导与参考》2003年第3、4卷。

作者：赵彬