论渎职罪的惩治与防范

【出处】《现代法学》1998年第4期
【关键词】渎职罪
【写作年份】1998年


【正文】

　　一

　　渎职罪是一种特殊主体的犯罪，根据新刑法的规定，是指国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，危害国家机关的正常活动，给国家和人民利益造成重大损失的行为。过去有人把渎职罪称为“统治阶级内部的犯罪”，这是因为此类犯罪的主体都是政府官员，他们的职务行为从不同的方面体现统治阶级的意志，政府官员一旦滥用职权或者玩忽职守，势必削弱国家职能，破坏政府形象，直接影响国家管理活动，造成人民群众对政府的不信任甚至反抗心理，这与所谓来自外部的，独立的个人反抗统治阶级的其他犯罪有很大的不同。因此，尽管国家的性质有所不同，渎职犯罪在各国的刑法典中都得到相当的重视。我国的新刑法在1979年刑法的基础上对渎职罪作了较大的修改，完善了刑法对渎职罪的规定，加大了对渎职罪惩治的力度，这对贯彻依法治国，从严治吏，提高国家机关的工作效率，完善我国的公务员制度，加强廉政建设等都有重要的意义。

　　1979年刑法对渎职罪规定过于简略，只有8条8罪。包括：1．玩忽职守罪；2．泄露国家机密罪；3．徇私枉法罪；4．枉法裁判罪；5．私放罪犯罪；6．虐待在押人犯罪；7．贿赂罪；8．邮电工人私拆信件罪。

　　如果按新刑法的编排，贿赂罪放在贪污贿赂罪一章，虐待在押人犯罪放入侵犯公民人身权利民主权利罪一章，邮电工人私折信件罪放入侵犯财产罪一章，作为渎职罪的就只有泄密罪，玩忽职守罪，徇私枉法罪，枉法裁判罪和私放罪犯罪5种；可谓“量少质弱”。79年刑法施行以后，全国人大常委会制定了24个单行刑事法规，将现实生活中新产生的，特别是市场经济兴起后愈演愈烈的新罪搜罗殆尽，基本上可以做到罚尽其罪，但对渎职罪却增加得不多，主要的有以下一些：

　　《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》的第12条规定：国家工作人员利职务之便，索取或收受贿赂，挪用本单位资金的，按贪污贿赂罪处罚。

　　《关于惩治假冒注册商标犯罪的补充规定》的第4条规定：国家工作人员利用职务对明知有本规定所列犯罪行为的企事业单位或者个人故意包庇使其不受追诉的，比照徇私枉法罪处罚。对本规定所列犯罪人员负有追究责任的国家工作人员不履行法律所规定的追究职责的依照玩忽职守罪或徇私枉法罪处罚。

　　《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》第6条之二规定：国家工作人员利用工作职务便利，走私、制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品的，从重处罚。

　　《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第9条规定：有查禁卖淫嫖娼活动职责的国家工作人员，为使违法犯罪分子逃避处罚，向其通风报信、提供便利的，依照徇私枉法罪处罚。《关于惩治生产，销售伪劣商品的犯罪的决定》第10条规定：国家工作人员利用职务对明知是有本决定所列犯罪行为的企事业单位或者个人故意包庇使其不受追究的，比照徇私枉法罪处罚。

　　负有追究责任的国家工作人员不履行法律规定的追究职责的，根据不同情况依照玩忽职守罪或者比照徇私枉法罪追究刑事责任。

　　国家工作人员滥用职权，假公济私，对检举，揭发本决定所列犯罪行为的举报人实行报复陷害的依照报复陷害罪追究刑事责任。

　　《关于惩治破坏金融秩序犯罪的规定》中规定对保险公司的工作人员利用职务上的便利，故意编造未曾发生的保险事故进行虚假理赔骗取保险金的，分别依照贪污贿赂和公司犯罪处理。银行或其他金融机构的工作人员在金融业务活动中索取或收受贿赂或者违反国家规定收受各种名义的回扣，手续费的分别按照贪污贿赂罪或公司犯罪处罚。

　　综上所述，特别刑法中对渎职犯罪虽然有加所增加，但仍然不能概括现实生活中大量发生的渎职犯罪。为此，新刑法必需作出适当的反应。新刑法在总结1979年刑法和特别刑法中关于职务犯罪的基础上根据职务犯罪的发展趋势和自身特点采取了新的立法例。

　　（一）对职务犯罪采取多种立法体例。一是将贪污贿赂罪从渎职罪中分离出来，另立一章。贪污贿赂罪是职务犯罪的“正宗”产品，各国多将其放入渎职罪中，还有一些国家在将其放入刑法典的同时，又以专门的刑事法律如反贪污贿赂法，加以规定。这种特别法一般采取实体法，程序法和组织法“三合一”的立法体例。我国也曾设想过这种方案，但最后采取了在刑法典中单列一章的体例。这样的体例既体现了刑法的完整，又加大了廉政建设的力度。

　　（二）以渎职罪专章将具有普遍性的职务犯罪集中规定，如玩忽职守罪，徇私枉法罪、枉法裁判罪，泄密罪等。

　　（三）在其他各章中也收入一些渎职罪，如第254条的报复陷害罪，251条的非法剥夺公民宗教信仰自由罪等。这些罪都具有国家工作人员滥用职权或非法行使职权的特征，属于职务犯罪，但由于他们侵犯的客体主要是公民的民主权利，立法者在这里要保护的主要是公民的控告申诉权和宗教信仰自由，加之，为了体例上的协调，所以把它们放入了第四章。

　　（四）取消了第192条。192条的规定为“国家工作人员犯本章之罪，情节轻微的，可以由主管部门酌情予以行政处分。”显然，这条与“干部从严”的精神是相违背的。第32条既已对免予刑事处分作了明确规定，192条又对国家工作人员给以特别“关照”，就为以官当刑，以党纪代替刑罚开启了方便之门，对此，学者早有议论，新刑法删去这条自属应当。

　　（五）保留了一个小口袋。分解口袋罪是新刑法一个特点，是适应罪刑法定的客观需要，如流氓罪被分解为寻衅滋事，聚众斗殴，聚众淫乱，强制猥亵妇女儿童等几个罪名，但对渎职罪却保留了一个小口袋。新刑法的397条只将玩忽职守罪分解为玩忽职守罪和滥用职权罪。这是因为采取例举的办法很难将渎职罪概括完全，但玩忽职守又有一定的普遍意义，保留一个小口袋可以补例举之不足。这可以说是立法者的一点苦心。

　　由于篇幅所限，本文只研究新刑法第九章的渎职罪。新刑法的九章渎职罪共有23个条文，33个罪名。大致可分为三类：

　　（一）一般国家机关工作人员的渎职罪，包括：滥用职权罪、玩忽职守罪、故意泄露国家机密罪、过失泄露国家机密罪、国家机关工作人员签定，履行合同失职罪、非法批准征用，占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪、招收公务员，学生舞弊罪、失职造成珍贵文物毁损，流失罪。

　　（二）司法工作人员的渎职罪，包括：徇私枉法罪、枉法裁判罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑，假释，暂予监外执行罪。

　　（三）特定部门工作人员的渎职罪，包括：徇私舞弊不移交刑事案件罪、滥用管理公司，证券职权罪、徇私舞弊不征，少征税款罪、徇私舞弊发售发票，抵扣税款，出口退税款罪、违法提供出口退税凭证罪、违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪、放纵走私罪、商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、办理偷越国（边）境人员入境证件罪、放行偷越国（边）境人员罪、不解救被拐卖，绑架妇女儿童罪、阻碍解救被拐卖，绑架妇女儿童罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪。

　　以上只是一个基本的划分，由于我国公务员制度还不够成熟，在实践中，国家机关之间职能的运作往往受利益趋动的影响，以至有利的争着管，无利的都不管，职能交叉，重复的现象比较严重，例如土地审批的权力本属国土部门，但现实生活中，书记乱批土地的情况屡见不鲜，所以我们将它列入一般国家机关工作人员的渎职罪。渎职罪的数量的大量增加说明法立者对国家机关工作人员提出了更加严格的义务要求。

　　二

　　新刑法对渎职罪的规定有以下几个特点：

　　（一）侵犯的客体具有广泛性。新刑法的渎职罪罪名较79年刑法的罪名增加了4倍，这说明在市场经济的体制下，国家机关及其工作人员的行为需要更严格的规范。仅从渎职罪专章的规定而言，33个罪从总体上都侵犯了国家机关的正常职责活动，这是它们的同类客体。但渎职罪的规定涉及国家机关活动的各个方面，包括国家的保密制度，土地管理制度，招生招干的正常管理活动，文物管理、保护机关的正常活动，司法机关的正常活动，执法机关的正常活动，公司设立审批登记机关和股票债券发行上市审批机关的正常活动，国家对公司登记监督管理制度，税收征管活动，森林采伐的管理制度，环境保护，防治污染的管理制度，传染病防治的管理制度，海关监督管理制度，进出口商品检验制度，进出口动植物检疫制度，商品质量监督管理制度，出入境管理制度等。有的犯罪在侵犯国家机关正常职责活动的同时，又侵犯了公私财产或公民的人身权利，民主权利。这种客体的广泛性显示国家管理职能的广泛，国家机关工作人员在社会生活的各个方面都对人民负责。

　　新刑法颁行前，对渎职罪的客体，一般主张是“国家机关的正常活动”，也有主张为“国家利益”、“国家机关的管理秩序”或“执行公务的廉洁与公正”、“忠诚公务职责制度”等。新刑法颁行后，由于将贿赂罪，邮电工人私拆信件罪移置另章，对渎职罪的客体又有了新的表述，如有的主张应为“国家机关的正常活动和信誉”，有的主张应为“国家机关正常活动以及与国家机关正常活动有关的公共财产、国家和人民利益”，有的主张为“国家机关的正常职责活动”等，大同而小异。比较起来，第三种意见似更确切。因为第一种意见“国家机关的正常活动”并不为渎职罪客体所仅有，暴力妨害国家公务罪，招摇撞骗罪等都可侵犯，至于“信誉”二字，可以包括在“国家机关正常职责活动”之中，不必单独指明。至于第二种意见，不仅文字冗长，而且“与国家机关正常活动有关的公共财产”只是贪污等罪侵犯的对象，财产所有制才是刑法所保护的社会关系，“国家和人民利益”，可以理解为一切犯罪侵犯的共同客体，“给国家和人民利益的重大损失”，是渎职罪的犯罪结果而非侵犯的客体“。“国家机关的正常职责活动”在“国家机关活动”前加上了“职责”二字，突出了渎职罪的“职务性”，与犯罪主体限定为”国家机关工作人员“协调一致，也有利于区别从外部侵犯国家机关正常活动的其他犯罪。

　　（二）犯罪主体具有特定性。渎职罪是一种职务犯罪，只能由具有一定职务的人构成。根据新刑法的规定，渎职罪的主体是国家机关工作人员，其范围比贪污贿赂罪的主体范围要小，即只包括新刑法第93条第1款的范围，在国家机关中从事公务的人员，不包括93条第2款的范围。所谓国家机关，是指各级权力机关，各级行政机关，各级司法机关和各级军事机关。与79年刑法相比，主体范围有所缩小，79年刑法对渎职罪的主体规定为“国家工作人员”，即包括在国有公司，企业，事业单位，人民团体中从事公务的人员。主体范围的缩小说明对渎职罪的设定更加规范，有利于此类犯罪的定罪量刑。

　　主体上的另一特点是没有单位犯罪，这是因为本章所要追究的是国家机关工作人员个人违背职责要求，实施了危害社会的行为，给国家和人民造成重大损失的刑事责任，这同为了本单的非法利益行贿，受贿，私分国有资产，私分罚没财物可以由单位构成不同。

　　长期以来，刑法对国家机关工作人员的规定存在一个误区，即无法将中共各级党组织的专职工作人员包括在内，新刑法也不例外。按照93条1款的规定，中共各级党委既不是行政机关，权力机关，更不是司法机关和军事机关；不是人民团体，也不是企业和一般的事业单位。事业单位是指受国家机关领导，所需经费由国家划拨的部门或单位，如学校、医院、科研机构等。党委部门不是由国家机关领导，相反，国家机关要受党的领导。根据93条第2款，党委部门的专职工作人员不是受国家机关委派，也不是“其他依照法律从事公务的人员”，因为至今没有这样的法律。

　　但根据中国的国情和中国共产党执政党的特点，一切国家机关都受中国共产党的领导，中共各级党委实际上担负着决定性的决策和重要指挥以及一定的管理方面的国家职能，党委领导都要分管一定的行政事务，都拥有相当的权力，从实践中看，党委部门中的专职人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的案例也时有发生。为了规范国家机关工作人员的范围，体现适用法律平等的原则，有必要通过司法解释，明确将中共各级组织中的专职人员纳入国家机关工作人员，即第93条的第1款中。

　　（三）主观方面既有故意，也有过失。渎职罪一章是过失罪较多的一章，计有9种，包括玩忽职守罪，过失泄露国家机密罪，失职致使在押人员脱逃罪，国家工作人员签订、履行合同失职罪，环境监管失职罪，传染病防治失职罪，商检失职罪，动植物检疫失职罪，失职造成珍贵文物毁损、流失罪。根据新刑法的规定，对过失犯罪，只有法律规定时才负刑事责任。一般而言，对刑事责任的追究，程度上，故意重于过失；范围上，故意广于过失。渎职罪之所以过失罪较多，是因为国家机关工作人员担负着广泛的国家职能，他们在各个方面都应当对人民负责，必需兢兢业业，一丝不苟，忠于自己的职守，如果严重不负责任，放弃职守，或者官僚主义，尸位素餐，不履行或不认真履行职责，就是对国家义务的违背，自应承担法律责任，直至刑事责任。如负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员在工作中严重不负责任，马虎潦草，敷衍塞责，对环境污染，该检查的不检查，该防治的不防治，对造成或可能造成重大污染事故的单位，该处理的不处理，该整治的不整治，听之任之，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失，或造成人身伤亡的严重后果，即使分文未贪，也要按408条环境监管失职罪追究刑事责任。

　　在渎职罪中，对故意的表述除明示“故意”外，还有用“明知”的，如415条的放行偷越国边境人员罪即为”对明知是偷越国边境的人员，予以放行的“。有的条文，虽然没有用“明知”二字，但使用了“徇私舞弊”，“滥用职权”的字样，或对行为作了具体描述，如417条的帮助罪犯逃避惩罚罪，其行为特征是“向犯罪分子通风报信，提供便利，帮助犯罪分子逃避惩罚”，显然这也属于故意犯罪，值得注意的是渎职罪一章23条中，写有“徇私舞弊”或“徇私枉法”、“徇情枉法”的即有13条之多。“徇”为曲从之意，本是从事公务的人员，为了金钱、地位、恩怨、利害而以权谋私，以私害公，这是渎职罪故意的一个显着的特点。

　　（五）渎职罪的刑罚比较集中，最低法定刑为拘役，最高法定刑为十年以上有期徒刑，没有死刑，无期徒刑，也没有附加刑。

　　与97年刑法相比，新刑法对渎职罪的处罚有以下特点：

　　1．增加了法定刑的档次，更好地体现了区别对待的刑事政策，79年刑法一般只有一个法定刑或两个档次，新刑法规定有三个档次的，如徇私枉法罪增加了“情节特别严重的，处10年以上有期徒刑。”

　　2．提高了法定刑，加大了对渎职罪惩罚的力度。如玩忽职守罪的法定最高刑由5年以下有期徒刑或拘役，改为3年以上7年以下有期徒刑，私放在押人员罪的最高处罚由5年以上10年以下提高为10年以上有期徒刑。

　　3．取消了附加刑，97年刑法对泄密罪规定了可以剥夺政治权利，新刑法取消了这一处罚。

　　新刑法对渎职罪的处罚还有一个特点，即将故意与过失同罚，如397条，滥用职权罪和玩忽职守罪，398条的故意泄露国家机密罪和过失泄露国家机密罪都是同一量刑幅度，有悖于主客观相一致的原则和故意重于过失的通例，似有疏漏，另外取消剥夺政治权利的附加刑，也值得斟酌。

　　三

　　与国外刑法相较，我国新刑法对渎职罪的规定更为详尽。世界一些具有代表性的国家，其刑法中渎职罪的规定一般只有十多条，且大都将贿赂罪纳入其中。如日本刑法为13条，韩国刑法为14条，奥地利刑法为12条，西德刑法为28条，但经修正案删去多条，较多的是泰国，有两章26条。我国刑法如果将渎职罪和贪污贿赂罪两章共计，则有38条，如把其他各章中的职务犯罪加起来，就有50多个罪名。仅从这一点看，不但说明了新刑法比较彻底地改变了”宜粗不宜细“的立法模式，而且反映了立法者对渎职罪的高度重视。不过其他国家刑法对渎职罪的规定也有许多值得称道的。

　　1．有的国家对渎职罪的规定极其详尽，如西班牙刑法采取集下分章的体例，第七集为“公务员执行职务时所触犯之罪”，集下又分为“失职”，“看守囚犯不忠”，“泄露秘密”，“不服从及拒绝援助”，“滥用职权侵犯贞操”，“贿赂”，“盗用公款”，“诈欺及非法勒索”等12章，共54条。动用刑事法律干预公务员的职务行为的领域相当广泛。瑞士刑法将“违反职务或职业义务之罪”置于一章。其321条规定之“侵害职业秘密罪”之主体包括神职人员，律师，辩护人，公证人，以及医师，牙医师，药剂师，助产士等，甚至“大学生泄露其学院所知悉之秘密者”，也构成侵害职业秘密之罪。

　　2．有的国家在设计罪名时很有针对性，其中也有可以借鉴之处：如韩国刑法有“妨害他人权利行使罪”，指公务员滥用职权，“使他人行使无义务之事或妨害他人行使权利”。“公开发表被疑事实罪”，这是指“行使监督或协助有关检察，警察或其他犯罪搜查之人，将其执行职务获知之被疑事实，公判前即予以发表”。西德刑法有“诱引属下犯罪”之罪，凡“上司诱引或企图诱引其属下犯罪，或容忍其犯罪者”，要依其所诱引或容忍之罪处罚。奥利地刑法还规定有“以不正当手段获得公职”之罪。对“明知依法规或法规命令不得委以特定公务，欺瞒有委任公职权限之官署，使委任自己以此等公职者”要处以一年以下自由刑。这些罪名对规范公务员的职务行为，制裁那些滥用职权，侵犯公民合法权益，妨害审判程序的正常进行，以及买官鬻爵者很有针对性。有的国家把教会人员规定为视同公务员。这是和这些国家的国情分不开的。

　　从上述引证看来，建立高效、廉洁的政府，是现代国家共同追求的理想价值。其实，从对国家公务员来说，廉洁是最低要求，正如要求普通公民不偷、不抢一样；高效，发挥公务员最大的能量，管好公务，才是最高要求。但由于权力本身的二重性，现实生活中，对权力腐蚀、引诱的因素太多，官员的是否廉洁成了政府形象的首要标志，而如果一个政府官员连最起码的廉洁都做不到，高效就更无从谈起了。正因为如此，新刑法除将贪污贿赂罪单列一章外，还对渎职罪一章花大力气作了修改。

　　中国古代刑法把杀人，放火，抢劫，盗窃等犯罪作为惩治的重点。如《法经》就有“王者之政，莫急于盗贼“的规定。但统治阶级在重视一般刑事犯罪的同时，也不放松对统治阶级内部的犯罪。以唐律为例，《唐律疏议》502条，几乎有一半和职务有关，其中有不少规定颇有深意。”如“职制律”中的“官员有数”规定“诸官员有数，而署置过限，及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”。“贡举非其人”规定“诸贡举非其人，及应贡举而不举者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。”这对精兵减政，防止机构臃肿，避免人事腐败，很有针对性。“职制律”中还有一条叫“长吏辄立碑”，其内容为“诸在官长吏，实无政绩，辄立碑者，徒一年，若遣人妄称己善，申请于上者，杖一百。”这一条可称之为“树碑立传罪”。在“户婚律”中还有“部内旱涝霜雹”和“部内田畴荒芜”之罪。条文规定“部内有旱，涝，霜，雹，虫，蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。”“部内田畴荒、芜者，以十分论，一分笞三十，一分加一等，罪止徒一年。”而且，本罪专门规定州，县各以长官为首，佐职为从。

　　唐律的这些规定吸收了中国古代从严治吏的传统。从严治吏是战国时期法家的重要思想。当时的法家代表如韩非等力主“明主治吏不治民”。韩非曾有段很精辟的话：“救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。”显然，韩非已经明确地认识到官吏的作用不在于做一个老百姓的事，而在于使老百姓做事。这一思想经过秦国的政治实践而制度化。对官吏“循名责实，严行赏罚”，官吏犯罪，推荐者要负连带责任。当时荀子曾入秦考查，归来后，发表观后感说：“入其国，观其士大夫，出于其门，入于公门，出于公门，归于其家，无有私事也；不比周，不朋党，倜然莫不明通而公也，古之士大夫也。”以今天的观点来看，这种从家门到衙门，从衙门到家门的“两门干部”未必是好干部，但不结党营私，不拉帮结派，一心为国的官吏在当时是难能可贵的。秦朝的暴政受到历代的抨击，但从严治吏却成为一种法律文化传统被后出所继承。

　　四

　　从惩治渎职罪的对策而言，法律是重要的，不可或缺的，但却不是唯一的。世界各国的经验都是实行综合治理，即采取法律的，经济的，行政的和道德的多种手段。当然，这四种手段并非彼此独立，而是互相交融的，如经济手段中的“财产申报”制度。也是一种法律规定，而所有的手段中，又无不需要以道德为基础。结合我国实际，以下几点值得注意：

　　（一）建立健全各种规章制度，首先是国家公务员制度，要使国家工作人员的升降进出，奖惩考核规范化，制度化，清除人事问题上的腐败；其次是各种具体制度，如政务公开制度、财产申报制度、离任审计制度、错案追究制度、行政执法责任制度、罚缴分离制度等等，这些制度对促使国家机关工作正常有序、高效廉洁地运转有非常重要的作用。如自今年1月1日起正式实施的《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》就是我国行政处罚制度的一项重要改革。

　　（二）强化监督机制。权力不受监督，必然走向腐败，这句法学家的名言，已为无数重复的历史事实所证实。从表面看，我国的监督机制已不可谓不完备，人大的权力监督、纪委和监察的纪律监督、政协的民主监督、检察院的法律监督、新闻媒体的舆论监督以及群众监督都在一定程度上发挥作用，各地也不断创造出一些行之有效的办法。河北省今年3月制定了《加强和完善舆论监督的意见》，要求全省各主要新闻媒介都要开设舆论监督的专栏、专题和节目，其中批评报道不得少于五分之一。吉林市两级法院在1997年执法大检查中，面向社会发布公开信1000份，公开新闻发布会6次，群众座谈会18次，接待群众来访488人，对群众举报的11名违纪人员进行了处理，但通过对公开执法检查中反映出的问题的整理，发现竟有82％的问题是按常规检查不能发现的，可见群众监督之重要。因此，从总体看，监督不力仍是一个亟待解决的问题。

　　由于我国封建制度的长期存在和人治思想的根深蒂固，民和官的监督与被监督的关系常常被颠倒。强化监督机制除完善监督法规，尽快制定《监督法》外，还必须强化监督意识；监督者要敢于监督和善于监督，即“监事”，又“察人”，被监督者要自觉接受监督，主动争取监督，不怕揭，不护短，不能以“内外有别”而文过饰非，抵制监督。

　　（三）贯彻国家工作人员从严的精神，严格执法。在已往的司法实践中，对渎职罪的追究存在许多误区，除了法条规定较为粗疏以外，主要是思想上和体制上的问题。从思想认识而言，一些干部，特别是领导干部，缺乏平等执法的思想，宽官而严民，玩忽职守者造成的上亿的损失在他们眼里似乎只是“小菜一碟”；有的是因为与犯罪者有千丝万缕的联系，“兔死狐悲，物伤其类”；有的更怀着不可告人的目的，怕“拨出萝卜带出泥”，所以对渎职犯罪千方百计地包庇纵容，甚至横加干扰，造成对渎职罪的举报难、立案难、取证难、判处难，致使有些严重渎职的国家机关工作人员，以“交学费”等理由，“因祸得福”，或异地为官，或变相升迁，或为其安排一个“总经理”、“董事长”的肥缺，弃政从商，用商场得意弥补官场失意，助长了某些官员有恃无恐的心理。从体制而言，主要是责任不明确，无法追究，有的委过于“集体领导”，有的推托于“上级指示”，最终不了了之。

　　“国家工作人员从重处罚”是新刑法重申的一条刑事政策，多处明载刑典，必须坚决贯彻，古代法家尚且能倡“法不阿贵，绳不挠曲”，“诚有功则虽疏贱必赏；诚有过则虽近爱必诛”，更何况共产党领导的社会主义国家呢？（四）强调从政道德。从政道德是国家工作人员的职业道德。虽然因为意识形态不同，从政道德的内容不尽相同，但世界各国都非常强调公务员的从政道德，却无不皆然，如美国制定有《政府官员道德标准法案》，《众议院议员和雇员道德守则》，日本制定有《关于官吏服务的命令》。澳大利亚学者提出防治公务员犯罪要把“道德放在首位”。许多国家还把这种从政道德和自己民族的文化传统结合起来，伊朗等宗教国家更把从政道德和古兰经结合起来，强调忠于真主和忠于政府的一致性。一般而言，西方国家公务员道德除注重廉洁，勤奋，服务公众的精神以外，还强调平等，民主和政治中立，以保证国家政务的稳定。我国有极其丰富的文化传统，历史上无数忠臣良将，清官贤吏，都深受这种传统的熏陶。如主张“修身，齐家，治国，平天下”，“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”，“临财毋苟得，临难毋苟免”，“官不私亲，法不遗爱”等等。这些警句格言虽经数千年历史长河的冲刷，仍不失其光辉。前代文人，不论从政治学，都喜欢自作箴铭以激励自己，宋朝的政治家范仲淹的两句名言“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，更将前贤的伟论提到了一个新的高度，至今仍可为国家工作人员的座右铭。唐代古之奇写过一首《县官箴》，其中有句云：“如山之重，如水之清，如石之坚，如松之贞，如剑之利，如镜之明，如弦之直，如秤之平”，讲得比较全面，也可起到以史为镜，以人为镜的作用。

　　新中国建立后，对党政干部，我们一贯提倡以“为人民服务”为中心从政道德。这是一种蕴含丰富，境界高尚的社会主义新道德。既坚持了马列主义的指导，又继承了民族传统道德的精华。市场经济建立以来，人们的思想意识，价值观念发生了激烈的碰撞，有人以为市场经济最高的和唯一的标准就是经济利益。开口必言利，办事必谈钱，见利忘义，为人民服务的宗旨在一些国家工作人员中被淡化，甚至被遗忘。以致利令志昏，追逐私利而不惜违法乱纪甚至走上犯罪的道路。

　　综上所述，要有效地预防和惩治渎职犯罪，必须端正执法思想，规范工作程序，强化监督机制，提倡从政道德，提高国家工作人员的整体素质，使之模范地遵守法律，准确地执行法律，对那些徇私舞弊，严重不负责任，对国家和人民造成重大损失的渎职犯罪必须严惩不贷。

　　前不久结束的第九届全国人民代表大会选举决定产生了新一届国家机构领导人，政府机构也进行重大改革，调整撤消了那些直接管理经济的专业部门，加强了宏观调控和执法监督部门，国务院的部由40个减少为29个，副总理和国务委员的职数也相应减少，这是建国以来最大也是最重要的一次机构精简，对我国推行政治体制改革，发展市场经济具有极其重要的意义。朱镕基总理在新一届国务院第一次全体会议上对政府工作人员约法三章，提出国家工作人员要全心全意为人民服务，恪尽职守，从严治政，清正廉洁，勤奋学习，刻苦工作等5项要求，这标志着对国家机关工作人员提出了更高的要求。从贯彻执行新刑法的角度而言，渎职罪的主体等方面也将会发生一些变化，这有待于进一步研究了。




【作者简介】
高绍先，西南政法大学法学系教授。