论世界遗产的法律保护

摘要：2004年6月28日至7月7日，第28届世界遗产委员会会议在江苏省苏州市召开，会议批准了我国申报的一项世界遗产项目。至此，我国已有世界遗产30项，在世界国家中居第三位。我国在保护世界遗产方面，并不象其他一些国家那样拥有十分成功的经验。由于我国正处在建设现代化时期，大规模的基本建设及过度开发正对世界遗产构成威胁，因此，已认定的世界遗产及待报的世界遗产都面临一个如何依法保护的严峻问题。本文系统地分析了我国的保护世界遗产的立法及执法现状，结合国外成功经验提出保护世界遗产的法律对策。
关键词：世界遗产 立法与执法 法律对策

一、我国申报世界遗产的基本情况

（一）国际公约对世界遗产的界定。1972年11月16日，联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）。《公约》的主要之点是：

1、对世界遗产作了明确的界定。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的定义，世界遗产是指被联合国教科文组织和世界遗产委员会确认的人类罕见的、目前无法替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观。世界遗产有稀缺性、唯一性、独特性、不可再造性、不可替代性等特点。世界遗产是保护性、公益性事业，它的价值一般不用金钱来估量。世界遗产包括“世界文化遗产”、“世界自然遗产”、“世界文化与自然遗产”、“文化景观”。在20世纪，一些知名建筑师、时装设计师的作品也被列为文化遗产。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的界定，自然遗产指具有突出价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；地质和自然地理结构以及明确划为濒危动植物保护区；自然景观或明确划分的自然区域，如我国的三江并流、九寨沟、武陵源。自然遗产保护区包括：国家公园和其他早已指定的物种保护区。 根据《保护世界文化和自然遗产公约》的界定，文化遗产是指具有突出价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质的成分或结构、铭文、窟洞以及联合体，如中国的故宫；建筑式样、分布均匀或环境风景结合方面具有突出价值的单立或连接的建筑群；有突出价值的人类工程或自然与人联合工程及考古地址等，如中国的长城、秦始皇陵。文化遗产保护区包括：历史建筑、历史名城、重要考古遗址和有永久纪念价值的巨型雕塑及绘画作品。

2、明确了报批程序及标准。《公约》规定，各缔约国可自行确定本国领土内的文化和自然遗产，并向世界遗产委员会递交其遗产清单，由世界遗产大会审核和批准。凡是被列入的世界文化和自然遗产的地点，都由其所在国家依法严格予以保护。按照世界遗产的评定标准，必须具备以下六个条件才有望获得批准：所申报的对象必须代表一种独特的艺术成就，一种创造性的天才杰作；在一定时期内或世界某一个文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过重大影响；能为一种现存的或为一种已消逝的文明或文化传统提供一种独特的或至少是特殊的见证；可作为一种类型建筑物或建筑群或景观的杰出范例，展示出人类历史上一个或几个阶段；可作为传统的人类居住地或使用地的杰出范例，代表一种或几种文化，尤其在不可逆转的变化之下容易损毁的地点；与某些事件或现行传统或思想或信仰或文化艺术作品有着直接和实质的联系。

3、明确了管理机构。《公约》规定的管理机构是联合国教科文组织领导下的世界遗产委员会。世界遗产委员会于1976年成立，同时建立《世界遗产名录》。

4、明确了管理责任。《公约》规定，缔约国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出，责任在本国。该国应当为此竭尽全力，最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作。

5、规定了国际合作原则。《公约》明确规定，文化和自然遗产的所在国，在不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护。

（二）世界遗产管理机构的成果。自1975年《保护世界文化和自然遗产公约》正式生效以来，已有176个缔约国。截至2003年，共有125个国家的754处文化和自然遗产被列入《世界遗产名录》，其中文化遗产582处，自然遗产149处，文化与自然双重遗产23处。

（三）我国文物保护及申报世界遗产的阶段性成果。我国从1982年、1986年和1994年先后公布了三批国家级历史文化名城。第一批24座，第二批38座，第三批37座，加上2001年8月10日批准的山海关，共计100座。从1961年、1982年、1988年、1996年、2001年分五批公布了1268处全国重点文物保护单位。目前我国已知的地上地下不可移动的文物近40万处，除1268处全国重点文物保护单位外，还有县级文物保护单位6万处，省级文物保护单位7000处。我国现有博物馆2000余座，其中文物部门管理的1331座。全国馆藏文物11974228件，其中一级文物63235件。

我国于1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》。自1987年故宫、长城等第一批世界遗产入选以来，到目前为止已有29处世界遗产项目，位于意大利和西班牙之后，居全世界第三。29处世界遗产分布于19个省、市、自治区，如今基本都已成为国内外知名的旅游目的地。目前我国拥有世界遗产30处，分别为：

1、文化遗产：颐和园；长城；天坛；平遥古城；承德避暑山庄及周围寺庙；周口店“北京人”遗址；丽江古城；苏州古典园林；秦始皇陵；重庆大足石刻；武当山古建筑群；拉萨布达拉宫；洛阳龙门石窟；明清故宫；曲阜孔庙孔林孔府；莫高窟；青城山和都江堰；安徽古村落：西递、宏村；山西云冈石窟；庐山风景名胜区；明清皇家陵寝：明显陵、清东陵、清西陵、北京十三陵、南京明孝陵、辽宁明清皇家陵寝的盛京三陵和明清皇宫的沈阳故宫；高句丽王城、王陵及贵族墓葬。

2、自然遗产：九寨沟风景名胜区；黄龙风景名胜区；武陵源风景名胜区；三江并流。

3、文化和自然遗产：泰山；黄山；峨眉山-乐山大佛风景名胜区；武夷山。

二、我国世界遗产管理面临的主要问题

（一）认识错位。

我国文化和自然遗产资源十分丰富，具备申报世界遗产基础条件的地方也相对较多。近几年来，我国出现了空前的世界遗产申报热潮，全国有近百个项目宣布要申报世界遗产。世界遗产是保护性、公益性事业，而不是产业性、行业性的旅游资源。我国一些地方推动世界遗产申报热的主要动力是世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源所显现的垄断经营价值。有的地方为了申报世界遗产进行环境治理，将一些重要的反映遗产延续性的建筑以妨碍景观建筑为名予以拆除。有的地方规划部门设计套用一般旅游景点方案，严重破坏了遗产原有历史环境和风貌。有的世界遗产所在地的政府为了追求短期经济回报与政绩，直接参与世界遗产的开发甚至推动过度开发，使世界遗产遭受破坏。有景区被列为世界文化遗产后，单纯追求经济效益，旅游综合收入达10多亿元。有的景区被列为世界遗产后着力招揽更多的游客上山，核心区内的宾馆、酒店、招待所、疗养院占据显著位置。

（二）管理体制相对落后。

我国现在实行的是多元化、多层次的管理体制。从国家来说，自然遗产的管理划归建设部负责，文化遗产的管理则归国家文物局负责。而旅游、林业、环保甚至水利等很多部门在这些遗产地又都有其管理范围。代表中国政府与联合国教科文组织相对应的中国世界遗产委员会却又设在对世界遗产没有任何管理权的教育部。由于世界遗产分属不同的部门管理，管理工作效率较低，有时甚至发生政策方面的冲突。从理论上说世界遗产应该归属国家所有，但因其产权没有排他性，各级政府便成了遗产的实际管理者和操纵者。一些政府部门甚至企业都可以将国家公共资源作为自己或小团体谋取利益的工具。在这情况下，我国遗产资源管理就容易出现过度开发等混乱局面。

（三）资金不足。

我国各级政府财政经费投入严重不足。据有关资料显示，国家每年给基本包括了全部中国世界遗产在内的119处国家风景名胜区的拨款只有1000万元，平均每处只能分到8.4万元，仅够盖一个规格不高的厕所。而韩国现有的20处国立公园每年得到的政府拨款则相当于人民币3亿元。大量资金投入到开发而不是保护上，必定会损害世界遗产的长远利益。这种情况也造成了一些世界遗产负债累累。 重庆大足石刻申报世界遗产共投入资金5000多万元，其中重庆市政府补助1583万元，大足县财政和大足博物馆自筹1997万元，向农业银行贷款1800万元，每年的利息大概为170万元，后来因为发展需要再次贷款。目前未还贷款、利息和欠款的总额近3000万元。

（四）蚕食性毁坏。

近年来，世界文化遗产、全国重点文物保护单位山东曲阜孔府、孔庙等连续发生文物损坏事件。2000年11月，孔庙内一块元代石碑“御赐尚醖释奠之记碑”，被曲阜孔子旅游集团有限公司保卫科职工违规在孔庙内驾驶汽车撞毁，损失已无法弥补；2000年月12月，曲阜孔子旅游集团有限公司布置卫生大扫除，又发生了以水直接冲洗或擦拭古建筑和碑刻事件，造成油漆彩画的直接损失与古建筑、碑刻的隐患。又如长城从丹东虎山到嘉峪关全长7000多公里，由于沿线生态环境的不断恶化，再加上人为因素的破坏，破损现象非常严重。特别是在西部干旱荒漠区，多数地段都已被流沙埋于地下。目前长城只有三分之一修复和保护完好，另有三分之一残破不全，还有三分之一早就不复存在。长城脚下的许多村庄几乎家家都有用长城砖盖的猪圈、鸡舍。许多农民为了省事，干脆就在长城上挖洞做厕所，弄得长城千疮百孔。

（五）流失。

依附于世界文化和自然遗产的一些珍贵文物，不断地因被盗或管理不善于散失掉了。重庆大足石刻自从 1999 年成功申报世界文化遗产后，其石刻重要组成部分的宝顶山、北山、南山等被国家列为一级文物保护单位，其文物风险等级也相应被列为一级。由于众多石刻造像分布在室外，给文物管理带来一定困难，大足石刻艺术博物馆的 30 多名专职安全保卫人员和 8 条猎狗日夜巡逻保护，力量仍显薄弱。2004年2月11日，大足石刻石门山摩崖造像位于6号龛的杨柳手观音和7号龛的独脚五通大帝失盗。石门山摩崖造像为佛教、道教合一造像区，1996年，国务院公布为全国重点文物保护单位。此次被盗的杨柳手观音和独脚五通大帝都是石刻中的精品。杨柳手观音身高182、肩宽45、胸厚21厘米，表现出悲天悯人的情怀。独脚五通大帝身高192、肩宽44、胸厚25厘米，是江南作祟人间，喜淫妇女之鬼。此案发生后，经国家文物局批准，大足石刻核心景区的宝顶石刻电子监控安装工程全面启动。整个宝顶石刻区将安装 28 台摄影机、 40 台报警器，并将在佛湾周围山坡上安装 600 余米感应电缆防盗设备，采取声频和视频相结合的办法，对石刻实行 24 小时监控保护，确保万无一失。亡羊补牢，未为晚矣！

（六）非科学性修复。

据专家调查，辽宁丹东虎山长城是明长城最东端的部分，1990年通过考古发掘找到了遗址，1992年经批准进行了复建。虎山长城的复建工程，虽然对长城基址进行了周密的考古发掘，但并没有按考古所获得的长城式样、结构、材料进行复建设计。虎山长城用砖是极少，但是复建的虎山长城却大量的使用城砖。更重要是虎山长城基本上是在原址上进行的复建，几乎所有的考古遗址均遭破坏。

三、我国保护世界遗产的立法实践

（一）颁行国家法律法规。

1、文物及历史遗产保护专业法规。20世纪80年代以来，随着国家强调法制建设，我国的文物法律法规得到了较大发展。在加强社会主义法制要求下，1982年11月19日，第五届全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国文物保护法》。2002年10月28日又对《中华人民共和国文物保护法》作了修订。在这部法律基础之上，由国务院批准颁布实施的文物行政法规有《中华人民共和国水下文物保护管理条例》、《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》、《文物保护法实施细则》等，对《中华人民共和国文物保护法》作了细化和专题规定。

2、刑事保护相关法律。我国在《刑法》中列出独立章节初步规范了对文物犯罪的刑罚。依据《刑法》有关条款，对于一切妨害文物管理的犯罪行为，如故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物的行为；故意损毁国家保护的名胜古迹情节严重的行为；过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物而造成严重后果的行为；将收藏的国家禁止出口的珍贵文物私自出售的行为；以牟利为目的、倒卖国家禁止经营的文物的行为；国有博物馆、图书馆等单位将国家保护的文物藏品出售或私自送给非国有单位或者个人的行为；盗掘具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬的行为等，都须承担相应的刑事责任，情节严重的，可以被处以无期徒刑或死刑。《刑法》的实施，为文物及世界遗产的保护提供了强有力的法律武器，有力地震慑了犯罪活动。

3、治安管理相关法律。《治安管理处罚条例》第25条规定：“妨害社会管理秩序，有下列第1项至第3项行为之一的，处200元以下罚款或者警告……在地下、内水、领海及其他场所中发现文物隐匿不报、不上交国家的；……故意污损国家保护的文物、名胜古迹，损毁公共场所雕塑，尚不够刑事处罚的……”。

4、行政保护相关法律。（1）保护森林遗产。《森林法》中规定：“森林分为以下五类：……五、特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹林和革命纪念地的森林。”“特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。” （2）保护自然遗产。《矿产资源法》第17条中规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。第19条规定：“勘查、开采矿产资源时，发现具有重大科学文化价值的罕见地质现象以及文化古迹，应当加以保护并及时报告有关部门。” （3）保护遗产环境。《环境保护法》第17条规定：各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造，著名溶洞和化石分布区，冰川、火山、温泉等自然遗迹以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。《大气污染防治法》第12条规定，在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。（4）规划保护。《城市规划法》第4条规定：“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和户然景观。”第25条规定：“城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件，并应当避开地下矿藏、地下文物古迹。”

5、民事保护相关法律。《民法通则》规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”“所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有。” 《继承法》中规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，其中包括公民的文物。

（二）颁行地方性法规。

由于我国地大物博，地区差别较大，因此文物及世界遗产保护工作在各个地区的内容和方式也会有所不同，保护管理的要求也不同，从而出现了依照《中华人民共和国文物保护法》，结合本地实际情况而制定的地方性法规和政府规章。2003年3月1日，由甘肃省人大常委会通过的《甘肃敦煌莫高窟保护条例》正式施行。这标志着作为全国第一批重点文物保护单位、中国第一批世界文化遗产单位的敦煌莫高窟的保护工作，进一步纳入了法制化的轨道。这部由41项条文组成的《条例》，充分体现了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针；明确了保护对象和范围，扩大了重点保护区，确定了一般保护区；规定了对损害文物行为的处罚措施和对文物保护有功人员的奖励办法；赋予敦煌研究院实施文物保护的责任和受政府委托的一些执法职能。《条例》明确规定：“敦煌莫高窟保护范围内的基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物及其环境造成损害”，因工作而“需拍摄敦煌莫高窟文物的单位和个人，应当经国家文物行政部门批准，按照规定缴纳费用”。还将科学保护技术的研究成果等知识产权、国内国际间的合作与交流纳入《条例》。四川省也出台了《四川省世界遗产保护条例》。2003年8月1日，一个专项保护长城的法律——《长城法》经过北京市政府的讨论、认证，正式执行。《长城法》的出台将对改善长城周边环境，还长城的本来面目，起到推动作用。

四、保护世界遗产的执法实践

长期以来，我国各级政府及司法机关严格执行《中华人民共和国文物保护法》及相关法律法规对保护那些潜在的、正在申报的、已经申报批准的世界遗产，做了大量艰苦的保护工作。这里仅对已批准的世界遗产执法保护情况作概括。

（一）有序整理。

周口店北京人遗址是世界文化遗产。该遗址自1927年开始大规模、系统的发掘，出土了大量珍贵的古人类、古动物化石及大量的石器和用火遗迹。由于历史的原因，核心区外的诸多化石地点记录不全，状况不明，有的地点因开山、采石等原因已经消失。 2004年3月18日，周口店北京人遗址博物馆根据有关法律规定，启动了一次史无前例的大调查，对近年来周口店北京人遗址陆续发现的新的古人类活动遗迹进行了整理，填补了27个化石地点没有一套系统完整资料的空白。

（二）节制旅游活动。

一些世界遗产和风景名胜主管部门充分认识到保护世界遗产的重要性，依法加强保护工作。《甘肃敦煌莫高窟保护条例》明确规定：“科学确定莫高窟旅游环境容量，对开放洞窟采取分区轮休制度或者限制游客数量”。2003年，拥有九寨沟、黄龙、峨眉山-乐山大佛及青城山-都江堰四处世界遗产的四川省推出了“预约旅游”模式，通过限制景区游人容量，来减少旅游对景区的破坏。四川省还关闭了景区的小水电和小煤窑，在景区推广清洁燃料，开展生态旅游，并加强周边的生态建设。每逢旅游淡季，实施景区景点封闭轮休制度，从而使当地景观质量不断提高。




（三）预防治安灾害事故。

2002年8月底，湖北省文物宗教部门根据国家文物保护法规定组成联合检测小组，对武当山古建筑群进行检查，发现武当山保护区有一些违反世界文化遗产公约的现象。检测小组向当地政府通报遇真宫的八条整改意见：严格控制临时设施；拆掉山门外左侧猪圈；制止山门外右侧的违章建房；清除山门内堆放的锯末、水泥；处理宫内西侧院的垃圾；东西配房严禁住人；要有文管人员住守管理；要做好防火工作。遗憾的是有关方面对这些措施没有落实。2003年1月19日发生一场大火，几乎将武当山古建筑群中的遇真宫彻底烧毁。调查表明，租用遇真宫的陈逵文化武术影视学校工作人员用电不当，导致电灯烤燃其他物品而引发了火灾事故。丹江口市人民法院经依照刑法及文物保护法规审理后认为，学生杨峡林违规搭设照明线路及电灯，埋下隐患。陈逵文化武术影视学校教练周晋波疏忽大意，继续使用违规线路及灯泡，导致火灾发生。二被告应当预见而未能预见可能造成的危害后果，造成遇真宫失火。对陈逵文化武术影视学校教练周晋波和学生杨峡林分别判处有期徒刑5年6个月和4年6个月。丹江口市文体局原副局长兼武当山旅游经济特区文物局局长罗志教等6人也因不认真履行职责，涉嫌玩忽职守犯罪。

（四）整治。

世界文化遗产所在地文物的巨大商业价值刺激了不法分子的犯罪欲望，他们大肆侵害活动。为此，我国公安机关持续开展了严厉打击盗掘、盗窃、走私文物、破坏自然环境等违法犯罪的行动。2003年，公安机关及其他执法机关和 行政机关开展的打击破坏国家重点风景名胜区行为的整治行动就取得了突出成效。 151个国家重点风景名胜区中有80％以上完成了标志、标牌的设置；39个风景名胜区制定了管理条例或保护条例；查处了1686起违法违规建设案件，有效地遏制了风景名胜区的违规开发建设活动。 1995年夏天，大足石刻北山景区北塔内一尊佛像头被盗。案发20多天后，公安机关在成都龙泉驿将犯罪嫌疑人王某捉获，后经重庆市中级人民法院审判，王某被判处死刑。2003年9月8日，作为世界文化遗产、国家重点文物保护单位清西陵重要组成部分的火焰牌楼上的4尊高1.7米、重1.5吨的石雕蹲龙和一个高2.5米、重3吨的火焰宝珠纹石刻被盗走。5件文物均为世界教科文组织在册的保护文物。易县公安机关积极展开侦破行动。9月12日，公安机关在天津市一个粮库内将被盗文物起获，10名犯罪嫌疑人被抓获归案。

五、保护世界遗产的国际合作

（一）加入国际公约。

到目前为止，我国已经参加的四个文物保护国际公约：分别是《保护世界文化和自然遗产公约》、《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》、《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》、《武装冲突情况下保护文化财产公约》。为了加强保护历史文化遗产的国际间协作，我国政府于1989年9月25日加入了《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》。该公约主要宗旨就是保护缔约国的文化财产免受偷盗、秘密发掘和非法出口的危险。该公约强调各缔约国均有义务建立保护文化遗产的国家机构，配备合格的工作人员，履行协助制订旨在切实保护文化遗产特别是防止重要文化财产的非法进出口和非法转让的法律或规章草案，组织对考古发掘的监督、制订并不断更新一份其出口将造成文化遗产的严重枯竭的重要的公共及其私有文化财产的清单，对任何种类的文化财产的失踪进行适当宣传等。这里的“文化财产”一词系指每个国家，根据宗教的或世俗的理由明确指定为具有重要考古、史前史、历史、文学、艺术或科学价值的财产，如考古发掘或考古发现的成果，100年以前的古物、动物群落、植物群落、矿物和解剖物以及具有古生物学意义的稀有收集品和标本，有艺术价值的财产等。

1997年3月7日，我国政府决定加入《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》。该公约适用于缔约国返还被盗文物、归还因违反缔约国为保护其文化遗产之目的制定的文物出口法律而移出该国领上的文物等国际性请求。该公约中的文物系指因宗教或者世俗的原因，具有考古、史前史、历史、文学、艺术或者科学方面重要性，并属干该公约所列分类之一的物品。根据该公约规定，被盗文物的拥有者应当归还该被盗物；缔约国可以请求另一缔约国法院或者其他主管机关命令归还从请求国领土非法出口的文物。2003年，联合国教科文组织发表了“全球防止非法贩运文化财产报告”，该报告公布的数字是，全球47个国家的218个博物馆中中国文物就有163万件。在国际组织的共同努力下，我国索回流失海外的珍贵文物数万件，涉案文物的追缴也得到了国际组织的协助。

（二）发展国际合作关系。

我国政府高度重视世界遗产保护的国际合作，与世界各国、有关国际组织特别是联合国教科文组织建立了广泛、深入的合作关系。在联合国教科文组织的倡导下，我国政府应柬埔寨政府的邀请，承担了世界文化遗产吴哥窟周萨神殿的保护修复工作，受到柬埔寨政府和有关国际组织专家的好评。我国和国际社会在世界遗产保护领域合作的经常化、制度化，是推动和促进中国世界遗产保护的重要内容。目前，我国世界遗产的保护工作与联合国组织的标准、与人类实施可持续发展战略的要求还存在较大差距。要通过加强与国际组织及相关单位的合作，使我国的世界遗产工作走向一个新的阶段。

六、制定保护世界遗产的专业法律

我国目前最紧迫的任务，就是制定《中华人民共和国世界遗产保护法》，将世界遗产的保护和管理纳入法治轨道。

（一）制定世界遗产专业法律是适应世界形势的需要。

从1978年世界遗产委员会公布第一批世界遗产以来，除了自然环境的变化、时间本身的磨砺外，最主要的就是人类活动的影响，其中大规模的经济开发和过度旅游，是直接的破坏因素。法国是保护世界文化遗产法制健全最早的国家之一。1793年，《共和二年法令》问世。1913年12月31日，法国制定了《保护历史古迹法》，这是世界上第一部保护文化遗产的现代法律。意大利统一后陆续出台了一系列有关文物保护的条例。在意大利共和国宪法第九条中明确规定，意大利共和国负责对国家的艺术、历史遗产和景点进行保护。1950年，日本政府颁布了《文化财保护法》，以法律的形式规定了无形文化遗产的范畴，领世界之先。俄罗斯作为《保护世界文化和自然遗产公约》缔约国，其世界遗产受《公约》和专门的国家法律保护。2000年，莫斯科文物保护中央局出台了《历史文化遗产保护和使用条例》，划定了一批新的文物保护区。美国几乎每个国家公园都有独立立法。根据这个世界形势，我国制定保护世界遗产的专项法律势在必行。

（二）制定世界遗产专业法律是克服我国现有专业法律之不足的必然要求。

《中华人民共和国文物保护法》（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）对保护文化遗产有所涉及，但保护遗产并不是重点。它主要偏重于对可移动文物的保护，对不可移动文物的保护作用是十分有限的。《文物保护法》第一条开宗明义地强调制定本法的目的是要保护历史文化遗产。其保护的重点是：具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑；历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等；反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。从我国已申报批准的30项世界遗产项目看，根据《文物保护法》的定义，涉及古建筑13处、古文化遗址2处、古墓陵2处、石窟寺和石刻、壁画4处可受到该法的保护，而涉及风景区1处，自然遗产4处、文化和自然遗产4处则于法无据，不能受到《文物保护法》的保护。《文物保护法》中只列了重点文物，而未列自然遗产和文化遗产。事实上，自然遗产、文化和自然遗产应当高于“文物”价值，却不受法律的保护，就难免出现严重损坏文化遗产和自然遗产的问题了。

（三）制定世界遗产专业法律是克服我国刑法保护世界遗产之不足的必然要求。

我国长城作为世界文化遗产，具有重要的文化价值和经济价值，但对其某一部分的价值如何认定就十分困难。这一特点决定对长城破坏事件的罚款，很难做具体核算。我国刑法规定相关罪名，可以对长城破坏行为予以制裁。但是因为长城作为特殊性很强的文物，如何用这些法典的规定予以具体的保护，却面临着许多具体的问题。对长城造成破坏性犯罪的行为方式主要是“毁损”，包括故意毁损和过失毁损。有关的法律文件对毁损的解释是将文物、名胜古迹损坏甚至毁灭。长城不同于其他的单体建筑，任何的破坏行为那怕最小的也都会对长城造成不同程度的毁损，但任何的破坏行为那怕是最大的，也不可能一次性给万里长城造成毁灭性的破坏。由于司法机关无法对长城的损失程度，给出定量的认证，至使犯罪嫌疑人很难受到相应刑事责任的追究。

我国刑法规定侵害文物的10个罪名，分别是故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪、过失损毁文物罪、非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪、倒卖文物罪、非法出售、私赠文物藏品罪、盗掘古文化遗址、古墓葬罪、盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪、抢夺、窃取国有档案罪 、擅自出卖、转让国有档案罪。其中只有两个罪名涉及不可移动文物，其余罪名基本上都是涉及可移动文物。而我国现有的30项世界遗产几乎全部是不可移动遗产，这些不可移动的遗产无法受到刑法的保护，处于十分危险的境地。目前，要保护这些不可移动遗产只有依靠《森林保护法》、《矿产资源法》、《环境保护法》的相关条款，显然缺乏力度。世界遗产不仅要由行政法来保护，而且要用刑法来保护。对于严重损毁破坏世界遗产的行为应规定为犯罪，给予刑事处罚。《世界遗产保护法》应当规定世界遗产的保护范围、保护的行政程序、享受的税收优惠等内容。规定任何一项世界遗产，在我国的领土上都必须受到保护。《世界遗产保护法》，要抵挡人们的占有冲动，抵挡事主的利益冲动，抵挡官员的政绩冲动。对待毁灭世界遗产的人要象对待贪污腐化的人一样，受到严惩。《世界遗产保护法》还要注意与联合国《保护世界文化和自然遗产公约》接轨，因为《公约》对缔约国的国家保护有明确要求和原则规定。《世界遗产保护法》要明确损害世界遗产损失赔偿法律标准，使各级政府和共同执法部门有所依循。要确立严格的法律监督机制，以加强对世界遗产的保护。

七、借鉴国外经验，健全国内法律体系

实践证明，世界遗产得到良好保护，必然有赖于管理的法制化。我国目前应当借鉴国外保护世界遗产的经验，抓紧制定有关世界遗产保护管理和开发利用方面的规范、制度和其它政策性文件，以期形成符合我国实际的法律法规体系。

（一）明确保护世界遗产的指导思想。

确立正确的指导思想，实际上就是要对世界遗产的本身含义有一个正确的认识。世界上对文化遗产保护也有一个认识过程。法国大革命中，宫殿被砸，教堂被毁，文化遗产受到不同程度的破坏。一个名叫格雷茹瓦的教士提出了“文化遗产是民族文明的生命”的命题。他的忠告被接受了，许多遗产得以保护下来。俄罗斯保护文化遗产的口号是：保护文化遗产就是保护俄罗斯母亲。在日本，二战以后，文物的不可再生性、价值普遍性和产出地域性等原则被学术界深刻探讨而逐步成为共识，文物保护逐步成为政府的基本职能和衡量民族责任感的一个标尺。我国从指导思想上讲，应当把祖国的文化遗产、自然遗产看作是中华民族的生命和根基。保护这些遗产就是保护中华民族的生命和根基，谁危害这些遗产，就是危害中华民族的生命和根基，就应当受到制裁和处罚。当前保护文化遗产要注意把握三个层次：第一、保护文物古迹。主要包括古建筑、古墓葬、古遗址、石刻、名人故居和近现代有纪念意义的建筑物等。文物古迹要特别注意保护它的历史环境。名胜风景区更要重视整体环境的保护。第二、保护具有传统风貌的历史街区。有些建筑物单独看，可能不够确定为“重点文物保护单位”，但是建筑群加在一起，其价值就得到升华，就能反映某一历史时期城市的传统风貌特色。第三、保护历史文化名城。历史文化名城，关键是要看其保存有价值的历史遗产多少。而且名城的现状格局和风貌应保有历史特色，具有成片的历史街区。历史文化名城，除了要保护有形的、实体的内容外，还要保护无形的、传统的、原生态文化。也就是说，要继承和发扬优秀的在特色地域中生长的历史文化。如民间艺术、民俗精华、民间工艺、传统戏剧、音乐等。

（二）建立有效的、法定的管理体制。

各国世界遗产保护有多种模式。俄罗斯设立了专门的机构保护世界遗产，即隶属于外交部的俄罗斯教科文组织委员会，下设俄罗斯遗产委员会，从事保护、调查、评估已录入《世界遗产名录》的文化和自然遗产，并负责提名新的申报项目。俄罗斯的遗产委员会与俄罗斯文化部下属的文物保护局是两个性不同的工作部门。前者具有与世界接轨的意义，而后者则是普通文物保护机构。墨西哥国家人类学和历史局是国家负责文物保护工作的最高也是唯一领导和管理机关，主要职能是对文物的保护、研究、传播和培养专业人员。它向全国32个州级行政单位派驻代表，领导和管理地方的文物保护工作。这种管理体制的好处是具有权威性和唯一性。国家人类学和历史局依法统一领导、管理全国的文物保护工作，有职有权。1975年，意大利政府正式组建文化遗产部，负责意大利的文物保护工作。意大利政府还组建了一支专门保护文化遗产的“文物宪兵”部队。这是目前世界上唯一的一支专门保护文化遗产的武装部队。“文物宪兵”们听命于文化遗产部部长。借鉴世界上的有益经验，我国应该建立由相关管理部门联合组成的中国世界遗产管理委员会并设专门机构，对世界遗产保护和利用等重大问题进行科学决策，对实施行为进行有效管理，形成切实可行的规划、决策与实施体系。要理顺地方政府与国家世界遗产管理机构的工作职责。制订操作性强的世界遗产保护开发规划。通过广泛深入地开展遗产资源的基础研究工作，制止过度开发利用行为。

（三）以法律规范修复工作。

凡涉及古城的建设，不能以破坏历史文物为代价，必须完整地保留文物的遗迹原状。对古城内遗迹的保护，要修旧如旧，不搞新的。要依法规范具体的修缮行为，制定具体的遗产修缮办法。要规定其建筑物外部结构属于政府，任何房屋开发商和商店经营者、居民，所购买的只是房子内部的使用权，但不拥有对建筑物整体改造的权力。房子的维修按国家制订的法律进行，不能自作主张。如果要修理、改建，即使是很小的项目，也要看看法律是怎么规定的。要重视重建，制定重建系统办法和标准，对复制的也应当视为文物。

（四）依法开展宣传教育工作。

2004年6月28日至7月7日，第28届世界遗产委员会会议在江苏省苏州市召开。会议通过了《苏州宣言》。会议呼吁国际社会和世界各国重视青年人在世界遗产保护中的作用，加强针对青年人的世界遗产保护教育。世界各政府和机构要采取一致行动，制订本国本地区关于青年世界遗产教育的具体目标，定期举办全球论坛，帮助欠发达地区也能进行对青少年教育。我国要按照这次会议的精神，加强世界遗产的宣传普及工作，增强全社会的保护意识。要通过系统、循序渐进地开展世界遗产的普及宣传工作，提高公众、特别青年人对世界遗产保护工作的认识，使大家都能主动承担保护的责任与义务，参与到保护的行列中来。各级学校还应当利用宝贵的文化遗产对学生开展生动活泼的历史、文化、艺术教育。为加强宣传效果，可参照国外的作法，每年组织一个文化周活动，活动期间所有公立博物馆免费向公众开放。

（五）依法开展培养人才工作。

要建立各种形式的世界遗产及文物保护中心，把保护中心办成培养各种文物保护人才的基地。保护中心根据文物保护工作的需要，可设绘画、雕刻、纺织品等修复专业，学员不仅要学习有关的历史和技术知识，还要学习与工作关系密切的化工、物理、生物常识。还可让保护中心担负一些世界遗产的保护和修复工作及负责对全国文物的跟踪与观察。要重视对世界遗产保护专业队伍的建设。对于丧失职业道德或直接造成文物损失甚至监守自盗的个人要坚决处理，构成犯罪的要依法追究其刑事责任并清除出文物职工队伍。遗产保护单位要会同本地公安、消防等部门不断开展深入细致的全面检查，防微杜渐，消除隐患。遗产保护部门要定期向地方政府汇报世界遗产安全工作进展情况，确保文物万无一失。对于检查中发现的事故隐患暂时无法消除的，应暂停对社会开放。

（六）探索市场化保护世界遗产的新路。

法国政府在遗产的保护上可以说不遗余力。10年前文化预算在法国财政总预算中的比例开始超过1%，其中有15%是用来保护遗产的。近几年来，意大利在文物保护经费保证方面作了不少努力。每年大约20亿欧元的财政预算保证文物保护的经费开支。自1996年以来，意大利通过法律形式规定，将彩票收入的千分之八作为文物保护的资金。同时，还在税收方面制定了一些有利于文化事业的政策。印度建立了国家文化基金会。国内外团体和公众在免税的情况下，通过基金会对特定或普遍的项目提供资金或捐赠。我国要借鉴这些经验，建立引导多元化资金筹集机制，为世界遗产保护工作寻求资金支持。世界遗产资源作为国家公益事业性的社会资源，保护的主体应该是政府。国家要加大对世界遗产保护的财政支持力度。西方发达国家对于世界遗产的保护，政府财政投入的同时，很大程度上还要靠企业资助和非政府组织的协助。市场化运作本身并不等于资源破坏，在世界遗产资源保护主体的市场化选择进程中，政府需要研究如何规范和引导市场做好保护工作。但是，用市场化运作手段保护世界遗产，只适用于能够直接产生经济效益的世界遗产资源，对不能直接获取市场价值的遗产资源，不可能采取市场化的运作方式。如周口店北京猿人遗址、民族语言、地方音乐和戏曲等以科学研究价值为主的遗产资源，就必须由国家建立必要的机制，确保世界遗产的保护。国家可以采取向已进入市场经营的世界遗产地收取一定管理费，建立世界遗产基金，用于不能采取市场化运作的世界遗产地的保护工作。

（七）加强对世界遗产科学保护的研究。

20世纪90年代以来，文物保护专家积极推动先进科学技术进入文化遗产保护领域。早在1917年，印度考古研究所就设有一个化学处理处，负责博物馆展品和其他文物的化学处理和保存工作，分析研究古迹的材料来源和和古迹损坏的原因，从而发现改善和保存它们的方法。自19世纪下半叶开始，日本科学技术被迅速应用于文物研究和保护。先后于1930年和1952年成立的东京国立文化财产研究所和奈良国立文化财产研究所，已经成为亚洲地区的文物保护研究和教育的基地。拉美和加勒比的遗产保护面临的一个很严峻的挑战就是当地频频爆发的自然灾害，因此，这些地区的国家也正考虑利用卫星技术等科学手段促进遗产保护。我国对世界遗产科学研究上步子十分缓慢，应当借鉴这些成功经验，奋起直追，缩短差距。

参考资料

1、《我国文物保护方面的有关情况》，法制日报，2001年11月8日。

2、《28届世界遗产委员会会议开幕，并通过苏州宣言》，中国新闻社，2004年7月7日。

3、《他山之石——国外世界遗产的保护》，信息导刊，2004年，第24期。

4、《湖北严查安全生产领域失职渎职行为》，新华网，2003年8月21日。

5、《国家文物局首次表态：曲阜“水洗文物”确有其事》，人民网， 2001年2月16日。

6、郑园园、 张金江、 史克栋、 赵章云： 《保护历史文化遗产，看看国外怎么做 》，人民网，2002年8月9日。

7、丁波：《文物保护法制化的重要性及对策研究》，依法治市综合网 ， 2003年4月5日。

8、孙瑞江：《中国世界遗产的保护与开发——访中国长城学会秘书长董耀会》，千龙传媒，2004年3月11日。

作者：李贤华