国际环境非政府组织的环境法地位

【摘要】目前国际非政府组织国际法律人格仍是一个存有争议的问题，但是非政府间国际组织对国际关系的广泛影响已经是不争的事实。从发挥国际非政府组织的作用、规制及其弊端的角度来看，承认国际非政府组织国际法律人格也是必要的。随着国际社会对环境问题的日益重视和国际组织化的进一步发展，对国际环境非政府组织在国际环境法上的主体资格的确认是其日益重要的国际地位的必然要求。本文主要就国际环境非政府组织的法律地位进行探讨。同时借鉴国外先进经验，促进我国非政府组织的环境法地位的确认与环保事业的发展。
【关键词】非政府组织（NGO）；国际环境非政府组织（ENGO）；法律人格；法律地位
【写作年份】2011年


【正文】

　　科技的进步和经济的发展给人类带来了巨大利益，与此同时也引发了一系列问题。上世纪以来，人类的生存环境不断地恶化，；而前苏联切尔诺贝利核污染、印度博帕尔联合炭化公司毒气泄露等事件更使得环境问题成了国际社会必须共同面对的焦点。于是，一批以保护生态平衡、合理利用资源、防止环境污染为宗旨的非政府组织应运而生了。这些非政府组织活跃在环保领域并给国际环境法带来了重大的影响。

　　《21世纪议程》指出：“各非政府组织和主要团体是执行《21世纪议程》的重要伙伴。”《里约宣言》等文件也都有旨在扩大国际环境法主体的倾向，呼吁进一步加强政府间国际组织和非政府组织在参与环境保护和发展相关的国际法立法、实施和执行过程中的作用。

　　一、国际环境非政府组织简介

　　那么，这些组织究竟是一个什么样的群体呢？

　　在国际法上，非政府组织是非经政府间协议而成立的，为促进政治、经济、文化等各方面国际合作而建立的一种非官方联合体。而国际环境非政府组织(ENGO)，则是指由不同国家的个人、团体、或联盟，为了促进环境保护领域的国际合作而建立的一种非政府组织。它具有非营利性和自治性的特征。ENGO的成员可以是政府、个人、团体和其他国际组织。当然，单纯的政府是不可能组成一个非政府组织的。如国际自然保护同盟(IUCN)，就是由国家、政府机构以及一些非政府自然环境保护组织组成的；ENGO的活动领域富有专业性。他们往往拥有一大批环境方面的学者和专家，容易发挥其专业优势，而其所涉及的活动，往往具有较强的领域性，如著名的绿色和平组织，就是由加拿大的一位工程师联合12名青年建立的，该组织的活动涉及到拯救海洋生物、反对基因工程、支持可持续发展等关于环境的专业性领域。20世纪末期以来，非政府组织作为国际环保事业的重要参与者，在国际舞台上更加引人注目，对国际环境法的发展和实施起到了不可替代的作用。因此，有必要对国际环境非政府组织在国际法中的主体地位进行探究。

　　二、国际非政府组织国际法律人格问题概述

　　（一）国际非政府组织国际法律人格问题的理论分歧

　　具有国际法律人格，是指“独立参加国际关系并直接在国际法上享受权利和承担义务，具有独立进行国际求偿能力者”[1]。国际非政府组织是否有国际法律人格在国内外学术界认识并不统一，而国际环境非政府组织作为国际非政府组织的一种，也包括在其中。

　　第一种观点只承认国家是国际法的唯一主体，不承认国际非政府组织的国际法律人格。例如，《奥本海国际法》最初几版及周鲠生教授1964年脱稿的《国际法》便持此观点。

　　第二种观点，没有直接指明所有国际非政府组织均具备国际法律人格，但未完全排除这种可能性。奥地利国际法学家阿·菲德罗斯在上世纪中叶便提出，以宗教组织和人道主义组织为代表的部分国际非政府组织“也作为国际社会中的主体而出现”。[2]《奥本海国际法(第九版)》中指出：“国家是主要但不是唯一的国际法主体。在国家以外的团体直接享有国际法上的某些权利、权力和义务的限度内，这些团体可以被视为有国际人格的国际法主体。”[3]

　　第三种观点与第二种观点类似，也承认少数特殊的国际非政府组织具有国际法律人格，但认为绝大多数国际非政府组织在国际法上的地位不能与国际法律人格相提并论。因此，大多数的国际非政府组织是不具有国际法律人格的。[4]

　　第四种观点认为，尽管国际法律人格与国际法主体通常情况下表达的法律意义相同，但对国际法律人格和国际法主体应该加以区分：国际非政府组织具有一定的法律人格，但并不是国际法的主体。[5]这一观点确有一定新意，但与通行的国际法观点“国际人格者在国际法上具有法律人格，是指它是国际法的主体”[6]、“国际法主体，或称国际法律人格者，是指具有直接享受国际法上权利和承担国际法上义务能力的国际法律关系的参与者”[7]是相悖的。持此观点的学者对区分国际法律人格与国际法主体理由的阐释并不令人信服。

　　（二）国际非政府组织国际法律人格问题的实践矛盾

　　而在实践方面，目前国际社会存在国际非政府组织被普遍承认具有国际法律人格的实例。最著名的是国际红十字委员会，该委员会只是一个按照瑞士民法设立的国际非政府织，1906年第二日内瓦公约、1929年第三日内瓦公约以及1949年日内瓦关于保护战争受难者的四个日内瓦公约，都赋予它特殊的国际法上的地位，被广泛承认具有国际法律人格。[2]但是这仅仅只是极少数，“国际法学会在1923年、1950年多次通过建议承认非政府组织真正的国际地位的决议”[8]，但这些要求并未得到国际社会的普遍支持，像国际红十字委员会这样被承认具有国际法律人格的国际非政府组织仍不多见。

　　三、承认国际环境非政府组织国际法律主体地位的可行性

　　虽然非政府组织的国际法律主体地位目前并未得到广泛承认，但我个人认为，社会在不断地前进，随着经济全球化，环境的日渐恶化使之成为了全人类共同关注的焦点，解决环境问题需要更多国际层面上的合作，这样，国际环境非政府组织得到了进一步的发展，对国际社会的影响日益显著，国际环境非政府组织的国际地位也就显得举足轻重了。因此，无论从实践方面还是理论方面，对于国际环境非政府组织的法律地位的承认越来越显得紧迫。

　　（一）从实践方面探讨

　　国际环境非政府组织具有特殊的国际法律人格。这种特殊的国际法律人格体现在国际环境非政府组织对全球环境保护和国际环境法发展的推动作用中。这些作用表现在：

　　首先，促进国际环境法的编纂和逐渐发展。国际环境非政府组织通过参加国际环境会议、参与国际谈判、参加环境条约的拟订、组织非政府组织论坛等各种方式，促进了国际环境法的编纂和发展。20世纪90年代以来，联合国每次主持召开的世界性环境会议都有国际环境非政府组织的广泛介入；在涉及环境问题和环境条约的国际谈判中，从确定问题、议定日程及目标、提出有关规则、提供专家意见和有关信息、进行游说等各方面一直到缔结环境条约，国际环境非政府组织都发挥了重大作用，有时甚至作为国家的代表参加环境条约的准备工作。比如在《南极条约环境保护议定书》和《联合国气候变化框架公约》签订前的准备工作中，伦敦国际法环境中心是小岛国联盟代表团的一个成员；国际环境非政府组织参加了《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》及《防治荒漠化公约》等环境条约的起草工作；国际环境非政府组织与联合国的关系从参与经社理事会的部分会议扩大到组织非政府组织论坛，与联合国召开的政府间会议并行，实际上已成为联合国会议的一部分。

　　其次，监督国际环境法的实施。如国际环境民间组织积极参加《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《防治沙漠化公约》、《联合国气候变化框架公约》等重要环境条约的缔约方大会，回顾和审议条约的实施进展情况，敦促有关国家执行条约或对其作相应修改和调整。有些国际环境非政府组织通过与国家、政府的合作帮助国家实施其签署或加入的条约。比如，IUCN与中国国家环保总局签署了合作备忘录，并且自2001年开始，在生物多样性、生物安全和生态保护等领域，与中国国家环保总局、外交部、国家林业局、农业部、建设部、国家海洋局等部门展开合作，以帮助中国执行《生物多样性公约》，保护中国的生物多样性和生态环境。到目前为止，IUCN已经帮助75个国家制定和实施了国家自然保护和生物多样性计划。例如由于绿色和平组织的坚持，每年被捕杀的鲸的数量不断减少；而欧共体也决定禁止进口海豹皮制品。

　　第三、帮助国际环境争端的解决。由于ENGO拥有大量的专家，法院在审理有关的案件中，往往需要得到他们的帮助。一方面，有些争端解决机构在有关的规则中首肯了ENGO的作用，世贸组织在《关于争端解决规则和程序的谅解》中规定，专家小组应尽可能从任何个人和机构得到有关资料和建议；另一方面，EGNO也积极地甚至是主动地向有关的机构提供援助和建议。而EGNO的积极参与，往往促进争端解决往有利于环境保护的方向发展。

　　第四、在促进法律理念创新方面的作用。世界人民对美好未来的共同追求，对共同面临问题的共识，例如对气候变化、环境的脆弱性、大规模毁灭性武器的担忧，促使他们用全球团结的精神，对待最急迫的全球问题。因此，“可持续发展”概念与思想逐渐成为世人的共识，并作为新时代的环境观和价值观的象征，写入众多的国际环境条约和协议之中，有力的推动了国际环境法的发展。海洋之母伊丽莎白·曼·鲍基斯教授就曾和“新海洋法之父”帕尔多大使最早提出“人类共同遗产”的思想，使之成为了《联合国海洋法公约》的指导性原则之一，为海洋环境法以及国际公域的环境保护提供了理论基础。

　　可见，国际环境非政府组织通过自身的行为与国家和国际组织形成了错综复杂的关系。国际环境民间组织在环境保护中的作用以及由此产生的上述关系，使其在国际社会中已具有一定的法律地位，在有些情况下还以国际法主体的身份参与国际关系。

　　（二）从理论方面探讨

　　在认为非政府国际组织具有国际环境法主体地位的理论中，有两种比较具有代表性的观点：自身存在说和隐含权利说。

　　自身权利说认为非政府国际组织能成为国际法主体是基于非政府组织的大量存在，广泛参与国际事务并对国际关系产生重大影响的这一事实基础。因此，它应当和政府间国际组织一道列为派生性的国际法主体[9]。根据自身存在说，在国际环境领域，非政府国际组织不仅大量存在，而且利用自身或联合的力量，广泛参与国际环境条约的制定，并监督其实施；促进环境教育，增强人们保护环境的意识，它的积极作用决定了它国际环境法律人格的确立。

　　国际非政府环保组织独立参与并影响国际关系就必须具有相应的隐含权力。隐含权力说认为，国际组织缔约权并不以国际组织的章程条款的明示规定为限，即使在章程毫无任何有关该组织缔约能力条例规定的情况下，该组织根据其章程所包含的宗旨与职能的需求，也应有一定的缔约能力。这种隐含权力对于非政府国际组织来说尤其必要。这是因为它们是由各国的自然人和法人订立协议自愿加入组成，往往不具有政府间国际组织成立是由各国协商一致的组织宪章或条约赋予的明示权力，国际非政府环保组织具有符合隐含权力要求的特点，为其具有独立的法律人格提供了依据。

　　三、美国环境法中非政府组织的法律地位及对我国借鉴意义

　　在美国环境法上，非政府组织(NGO)已成为美国环境治理结构中的重要角色。NGO充当立法者看家狗(watchdogs)、私人检察官之角色，推动了美国环境法的良性发展。在此方面，美国可以说是走在世界前列，而相比之下，我国这方面比较薄弱，因此NGO条款的引进，对我国环境法的完善，具有重要意义。

　　在美国联邦法律体系中，环境法是通过三种基本方式得以实施的：首先，政府机构有制裁违法者之权力。其次，公众或NGO根据《行政程序法》(APA)，具有迫使政府遵守法律与规章之宪法地位(资格)，[1]事实上，大部分针对一个联邦机构的普通环境诉讼案件之所以提出是基于政府从事的规范行为之失灵或从事了专断的、恣意的或违反法律的行为。最后，在某些环境法规中，公众被赋予直接实施环境法之权力——通过起诉第三方，如违反法律之个人或公司，扮演私人检察官之角色。

　　依据APA，公众可以寻求禁令或救济以对抗政府。起诉政府而获胜的NGO或公众也可以接受根据《平等接受审判法》之规定而要求合理的律师费用。

　　这就是所谓的“公民诉讼条款”，当然，它同样赋予公民(个人)去寻求停止侵害的禁令救济，在一些情况下，亦得要求实体的民事赔偿——由国库来支付。为公众从事执行之角色而提供的激励，国会(预算)列入了律师费用——使获胜原告因实施行动所引起的费用与成本得以解决。

　　当假设至少联邦政府有一些基本权力，特别是具有执行权力，决定是否与何时执行法律及决定怎样优先花费政府基金，那么，很明显，美国国会已通过公民诉讼条款之效力授予这些公民个人与NGO以基本权力。为此，公众与NGO得以采取更多的措施以完成作为立法者、看家狗(watchdogs)、私人检察官之角色。

　　在我国，之所以环境法执行效果差，其中的重要原因之一就是缺乏美国环境法所赋予NGO那样的法律地位。在坚持贯彻科学发展观与构建社会主义和谐社会的今天，应引进NGO相关条款，以促进我国环保事业之发展，促进中国可持续发展战略之落实：首先，NGO以生态知识作为标准，形成立法的院外集团，推动环境法的创立，参与政府环境政策与规章之确立，通过公民诉讼条款，可发展环境法制；其次，NGO作为看家狗与吹哨者，监督政府行为，促进政府选择环保与循环经济策略，利用诉讼的威胁手段，迫使企业遵守环境法，采取自愿性的对环境友善之企业行为；再次，作为私人检察官，代表政府执行机关，利用公民诉讼条款，对抗第三方，迫使企业遵守环境法；最后，通过NGO的积极行动，形成一种独立的“第三力量”，推动中国生态社会的建立和循环经济发展模式的确立。

　　四、结语

　　对于非政府组织的法律地位的确认，笔者认为应当是有条件有限制的，但是对于国际环境非政府组织法律地位的确认，应当不受其影响。在环境保护问题上，这些非政府组织相对易于接近决策者。而且这类政府难以解决或者不愿意处理的问题，非政府组织因为易于接近特定的服务对象而处理起来相对容易。而且法律主体核心要素在于法律关系参加者享有独立自由的法律人格，并且能够以自己的名义独立自主地参加法律关系，享有和行使法律权利，并承担和履行法律义务。国际环保非政府组织通过自己在国际社会中的行为，以及由此产生的与国家和其他国际行为体的关系，实际上在国际法中已经具有了一定法律地位，在某些特定的领域和事件中以主体身份参与国际关系，具备了独立参与并影响国际关系的部分能力，同时也具有直接享有和行使国际法权利并直接承担和履行国际法义务的部分能力。因此，应当对其法律地位予以确认。




【作者简介】
董芸汶，单位为北京林业大学法学系。


【注释】
[1]王铁崖.国际法[M].北京：法律出版社，1995。
[2][奥]阿·菲德罗斯等.国际法[M].李浩培译.北京：商务印书馆，1981。
[3][英]詹宁斯，瓦茨修订.奥本海国际法[M].王铁崖等译.北京：中国大百科全书出版社，1995。
[4]黄志雄.非政府组织：国际法律秩序中的第三种力量[J].法学研究，2003，(4)。
[5]陈彬.试论国际民间组织在国际法中的法律地位[J].现代国际关系，2004，(3)。
[6]刘超等.国际法专论[M].北京：知识产权出版社，2004。
[7]徐崇利.经济全球化与国际法中“社会立法”的勃兴[J].中国法学，2004，(1)。
[8][韩]柳炳华.国际法[M].朴国哲，朴永姬译.北京：中国政法大学出版社，1997。
[9]李先波.主权、人权、国际组织.法律出版社，2005.260。
[10]文同爱，李凝．试论非政府组织在国际环境法中的作用．时代法学．2006（2）。
[11]廖建凯，高虹，陈彬．试论国际环境民间组织在国际法中的法律地位．环境科学与管理．2006（2）。
[12]诸韬韬，朱作鑫，陆超南．论国际环境法中的非政府组织．安徽技术师范学院学报．2003．18（1）。
[13]黄世席．非政府间国际组织的国际法主体资格探讨．当代法学．2000（5）。