标准和环境税等环境法基本机制的国际适用

【摘要】　　我国对高耗能、高污染、资源性产品取消或大幅度降低出口退税和课征出口关税，以及欧盟开始实施《化学品注册、评估、许可制度》（REACH），是近来在国际贸易与公共健康、环境保护问题上的两件大事。REACH 在相当程度上代表着国际环保潮流和先进的环境管理和风险预防理念，也被认为是今年国际技术性贸易壁垒的最新走向。我国采取进出口关税措施实现贸易平衡，减少贸易摩擦，投资导向，资源和环境保护等多重目标，是贸易和环境保护战略转换的重要一步，显现出我国外贸发展和环境保护的新思维，有多方面的深刻含义和深远意义。
【英文摘要】 China imposes export duties on some products related to high pollution and natural resources. EU has begun to carry out REACH regulation. These are two important matters. Reach represents an advanced environment management ideas and is regarded as a new direction on international trade barriers. The export policy of china has gone forward to protection for trade and environment.
【关键词】标准；出口税；环境与资源保护
【英文关键词】standards; export duties; environmental protection
【写作年份】2007年


【正文】
　　近来，在国际贸易与公共健康、环境保护问题上，有两件事非常令人瞩目，一是为进一步控制高耗能、高污染、资源性（简称'两高一资'）产品出口，促进贸易平衡。财政部、国家税务总局于去年和今年两次对钢铁等产品取消出口退税，或大幅度降低出口退税，对142项商品课征出口关税。二是欧盟2007年6月1日起开始实施《关于化学品注册、评估、许可和限制制度》(Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals, REACH) ，这涉及到化学品的生产、贸易和使用安全，对国际贸易和我国有关产品的进出口，乃至国内的生产和环境、资源保护会产生深远的影响。二者虽然看起来是互相独立的，一个是我国的关税措施，一个是欧盟的环境标准，但是都反映了国际贸易和环境保护问题的重要动向，我国许多企业为之所驱动，忙于调整自己的生产、经营和出口的战略。二者提出的问题及其深层次的原因和背景，需要我们进行认真的分析和深入的研究。
　　
　　一、我国以节省资源、保护环境为导向的关税调整
　　
　　（一）进一步控制高耗能、高污染、资源性（简称'两高一资'）产品出口，促进贸易平衡
　　
　　财政部、国家税务总局于2006年4月和2007年6月两次对钢铁等产品取消出口退税，大幅度降低出口退税，对142项商品加征出口关税。其中，重点是对８０多种钢铁产品进一步加征５％至１０％的出口关税. 另外，将去年已经征收出口关税的钢坯、钢锭、生铁等钢铁初级产品的税率由10%提高至15%。还对天然石墨、稀土金属、精炼铅、氧化镝、氧化铽及部分有色金属废碎料等产品开征10%的出口关税；对偏钨酸铵、氧化钼、钼酸铵、钼酸钠、菱镁矿、烧镁等产品开征5%至15%的出口关税。将镍、铬、钨、锰、钼和稀土金属等金属原矿的出口关税由目前的10%提高至15%；将煤焦油、部分铁合金、未锻轧锌、萤石、非针叶木木片的出口关税由目前的5%至10%提高至10%至15%。联系到此前已经出台的货币政策和行政手段，可以看到一系列宏观调控措施持续发力，'两高一资'产品和行业头上的'紧箍咒'越来越紧。
　　
　　在提高'两高一资'产品出口关税的同时，为鼓励进口，促进贸易平衡，对209项进口商品实施较低的暂定税率。其中，煤炭、软木和燃料油等资源性产品的进口暂定税率为0至3%；排液泵、密封件、轴承及阀门用零件、空调和冰箱用压缩机及其零件、工程机械零件、照相机零件等关键零部件的进口暂定税率为2%至6%。部分涉及百姓生活的日用品也实施较低的进口暂定税率。
　　
　　价格劣势-出口减少-资源浪费与污染降低。这些产品的出口退税取消，
　　
　　乃至对其征收出口税，使其出口成本增大，价格竞争力降低。这样，会迫使国内钢厂，尤其是以生产半成品和建筑钢材为主的民营钢厂减少钢坯生产。钢坯的附加值低，大量出口是把污染和高能源消耗留给了自己，把高利润空间送给了外国。
　　
　　例如，济钢、南钢许多坯钢出口韩国，韩国人将这些钢轧成材，又卖回国内，其所得远在济、南之上。而济钢、南钢在生产坯钢的过程中大量消耗了对我国来说非常紧缺的能源，排放了大量的温室气体，并且造成了废气废水排放等其他污染。实在不是值得鼓励的事，而是必须通过经济手段和措施，通过政策和法律加以遏制和打压。
　　
　　再如，某些生产低端钢坯、钢材等产品的生产企业，利用政府以往鼓励出口的退税政策进口铁矿砂来生产粗钢，赚取微薄的差价，在目前我国铁矿石供应相当紧张的情况下，这种状况只会使铁矿石供需矛盾更为突出。
　　
　　（二）企业洗牌——行业整合——淘汰'两高一资'企业——见环境效益
　　
　　税率调整后，将会出现新一轮的企业洗牌。而这其中，小型钢铁企业首当其冲。小企业或生产钢坯，或生产长材，却很少用于出口，主要供应当地需求，出口退税取消以后坯、材价格低落，同时原材料价格却高涨，利润空间一再压缩。所以，此次税率调整，对利润较高的中型企业不会有多大伤害，但却会使小企业经历一个“大浪淘沙”的残酷过程，最终实现行业的优化调整。此举实际上是打压小钢铁企业，实现更快的行业整合和重组步伐。
　　
　　这有利于整个钢铁工业调整产业结构和能源消耗结构，由'两高一资'（高耗能、高污染、资源浪费） 向”两低一高”（低投入、低排放、高产出）逐步转型，促进资产重组和提高产业集中度。促进资产重组和提高产业集中度，除经济效益外，也有巨大的环境效益。大批经济效率低下，却大量浪费资源和大量排放废气废物的'两高一资'企业被淘汰，其环境效益是不言而喻的。
　　
　　如果行业重组到一定阶段，产品竞争力提高，国家为了鼓励高水平国际竞争，出口退税额度肯定会提高。
　　
　　（三）部分IT产品出口退税率上升——鼓励出口——吸引外资
　　
　　部分IT产品出口退税的税率却大幅攀升。2004年12月27日，财政部和国税总局发出通知，集成电路、移动通信设备、计算机等部分IT产品出口退税率由此前的13%提高到17%。
　　
　　出口退税率提高到17%就意味着全额退税，出口退税的调整对电子产业是个利好消息。近几年国内集成电路产业发展迅速，已经成为全球集成电路产业发展最快的地区之一。该产业的主要优势是低成本，而资金不足一直是困扰国内集成电路产业发展的主要瓶颈之一。上调退税率，一方面有利于增强国内相关企业的竞争力，进一步促进其出口；另一方面有利于吸引更多的外商直接投资进入该产业，解决产业资金投入不足的问题。同时，提高退税额度在一定程度上可以改善企业的财务状况，从而有助于企业在海外上市的成功。
　　
　　国产手机厂商在近年已经取得了骄人的成绩，但是面对国外手机品牌的强势反攻，国产手机厂商也不敢有丝毫的大意。很多国产手机厂商开始积极开拓海外市场，实行“走出去战略”。因此，对手机产业和国产手机厂商来说，出口退税率的上调无疑是一支强心剂。
　　政府通过提高出口退税率，发出了鼓励国内通信行业的制造企业走出去，并积极吸引外资进入集成电路业的信号。此举将直接降低产品的生产成本，提高企业的出口竞争力；同时由于投资环境的改善，更有利于吸引海内外资金投入我国电子信息产业，促进电子信息产业做大做强，从而有利于整个产业的长远健康发展。而就企业来说，获得了这部分的税收优惠，可以用在增加技术和产品的研发、扩大生产能力、提高员工待遇等方面，特别是对于集成电路这类起步较晚、基础薄弱、发展迅速、竞争激烈的行业而言更是意义重大。
　　
　　（四）对投资的导向作用：吸引外资与遏制投资过热。近年来高耗能产品出现生产过快增长问题，特别值得注意的是，'两高一资'产业投资反弹的压力也仍然存在，一些地区还在违规对高耗能高污染企业实施优惠政策来招商引资。
　　
　　据测算，钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材等6个高耗能行业的增加值占规模以上工业的33%左右、用电量占工业用电量的64%左右、能耗占全国工业能耗的70%左右，如果高耗能产业增长趋势不加以遏制，势必对今年全国节能减排任务的完成产生十分不利的影响。国家连续出台税收政策，调节这些产品的出口结构，遏制住'两高一资'产品的出口，相应地也可以减少国内产品的投资需求。也可缓解固定资产投资过热的问题。
　　
　　（五）保护环境和资源以及贸易平衡的效应。从最近的税收调整可以明显看出，政府停止出口退税或者征收出口税的产品，大都属于初级产品、低端产品和资源紧缺型产品。'事实上，两高一资产品已经成为宏观经济运行过程中多个问题的集合点，在这种情况下，取消对它们的出口退税，提高有关产品的进出口关税税率，有利于遏制出口，为缩小我国的贸易顺差作贡献。而对于附加值高、产品竞争力不强的高科技行业，国家在很长一段时间内还会保持出口退税支持。
　　
　　二、欧盟实施REACH法规
　　
　　2007年6月1日起，欧盟开始实施REACH法规。REACH法规是《关于化学品注册、评估、许可和限制制度》(Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals, REACH) 的简称，是一个庞大而复杂的法规体系，涉及到化学品的生产、贸易和使用安全，它监控着化学品的整个生命周期，涵盖了数万种化学品的生产、使用、销售过程。其正式的法规文件达849页，相应的配套技术指导文件达数千页。
　　
　　REACH是欧盟在综合原有的40多部化学品管理指令和法规的基础上完成的。从2001年欧盟公布《未来化学品政策战略白皮书》到2003年正式推出REACH征求意见稿，再到2006年12月18日欧盟理事会和议会正式批准以及2007年6月1日正式生效，REACH法规经历了七年的酝酿和反复修正。
　　
　　REACH是目前世界上最为激进的化学品管理法规。其基本的用意是要建立起一个中央数据库，对欧盟管辖范围内的每一家化学品生产或进口企业，其生产/进口量在每年1t以上的化学品进行登记（除豁免者外），并提供这些化学品对人类健康及环境影响的评估资料。对人体或环境影响较大的所谓“高关注”物质，其使用与进口还需要得到监管部门的特批。法规还对某些物质的使用范围做出了特别的限制。为执行REACH法规，欧盟专门设立了一个新机构“欧洲化学品管理署（European Chemicals Agency）”来全面负责法规的实施。
　　
　　REACH的首要目标是保护人类健康和环境安全，并且保持和提高欧盟化学工业的竞争力，追求社会可持续发展。其超前的健康、安全、环保理念得到部分发达国家的认同。目前美日等发达国家已经发展到信息化、科技化时代，其污染重、能耗高、劳动密集型、过程危险的工业项目和产品已部分淘汰或向外转移。然而，从国际贸易和国际经济的角度来看，REACH法规已被公认为是今年国际技术性贸易壁垒的最新走向，其实施导致国际市场对环境标准和环保的要求进一步趋紧。而且，欧盟REACH法规出台后，美日等发达国家可能会迅速跟进，制定更加全面的化学品管理法规，甚至可能会出台比REACH法规更加严格的要求，对境外产品的市场准入设置更加严苛的条件。
　　
　　REACH法规中的注册是指对现有化学品和新化学品，只要是年产量或一次进口量超过1吨的，其生产商或进口商均需向REACH中央数据库详细提交产品有关信息；评估是指由主管机构认真评价所有年产量超过100吨的化学品的注册信息，特殊情况下，也包括产量较少的化学品；许可是指对易引起极大关注的物质或其成分有害的化学物质， 如致癌、诱导基因突变或对生殖有害，政府主管机构将对其按某一用途的使用方法给予具体授权。
　　
　　为了实现这一目标，欧盟委员会将建立专门的化学品监控管理体系，并于2012年前实现所有相关化学品的统一管理。该体系对欧盟市场上约3万种化工产品和其下游的纺织、轻工、制药等产品分别纳入注册、评估、许可3个管理监控系统。
　　
　　按照欧盟拟订的时间表，产量在1000吨以上的化学物质，应在3年内完成注册；产量在100至1000吨的化学物质，6年内完成注册；产量在1至100吨的化学物质于11年内完成注册，未能按期纳入该管理系统的产品不能在欧盟市场上销售。REACH法规涉及的产品范围很广，不仅对化学行业产生影响，而且对使用化学品的下游相关产业如纺织、电子、汽车等行业的影响可能更大。
　　
　　未达到REACH要求的厂商不能在欧盟生产或向欧盟出口化工品或制成品。据欧洲委员会预测，据业内专家分析，REACH法规将涉及欧盟市场上约3万种化工产品，影响我国大概3万多家企业，使我国出口欧盟产品的成本提高约5%，进口欧盟产品的成本增加约6%。。
　　
　　REACH法规将所有化学物质划分为“现有物质”和“新物质”。据估算，每种现有物质的登记注册、试验费用大约需要8.5万欧元（不含长期评估费用），每种新物质的登记注册、试验费用大约需要25.5万欧元（不含长期评估费用）。目前在中国的实验室还不能提供符合REACH要求的一些实验数据，大部分需要欧盟的试验室来作。这些费用必然增加我国化学品的贸易成本，降低我国产品在欧盟市场的竞争力。
　　
　　我国石油、化工、纺织、电子等行业将受到影响。从我国对欧盟出口石油和化工产品可以看出，多数为大宗、低值、原材料性的、生产过程污染比较严重的产品，也是欧盟不可缺少的塑料、橡胶、有机或无机化工原料及各种中间体等。这些产品往往缺乏相关的数据，或者达不到欧盟的技术标准。
　　
　　REACH今年涉及3万种化学物质，500万种商品，目前企业面临繁杂的登记注册工作。根据REACH法规的要求，我国向欧盟出口这些化学品和几千种化工下游产品将面临注册、评估、许可的问题，且必须通过欧盟境内的生产商或进口商进行注册。据欧盟估算，每种化学物质的基本检测费用约需8.5万欧元，每一新物质的检测费用约需57万欧元。据估计，增加的费用将使我国对欧盟石油和化工产品的出口成本普遍提高5％以上，将导致我国石油和化工产品对欧盟出口受阻，甚至退出欧盟市场。小企业由于成本增加出口将得不偿失。在进口方面，REACH法规实施后，欧盟的化学品生产商或出口企业必将高额的注册、评估费用打入产品成本，从而提高出口价格。据业界测算，我国从欧盟进口化学品的平均价格将因此普遍提高6％以上。
　　
　　应对REACH法规的要求相当急切，目前REACH法规中对企业影响最大的是注册，REACH法规提出了严格的注册时间期限。从2008年6月1日开始，新物质开始注册；2008年6月1日~2008年12月1日，现有物质开始预注册。
　　
　　国内相关行业对REACH法规重视不够。从欧盟白皮书到REACH法规草案公布至今的3年时间里，国内企业的反应非常迟缓，而美国、日本等发达国家从一开始就抓紧研究这一问题。美国由政府机构、协会、企业同时联络国际相关协会、商会，共同开展针对该法规的评议工作，先后提出了56条修改意见。在此基础上，他们还开展了大量游说工作，且取得了很好的效果，不仅拖后了REACH法规的生效时间，还极大地降低了新法规的管理力度，减轻了企业负担。
　　
　　虽然REACH法规对我国化工及下游行业带来很大影响，但也反映了市场上对环境保护和关注消费者健康的要求。因此，经营者必须从这一高度进一步转变观念，树立起绿色生产、绿色营销的思想，使我们的产品更精细化，生产的化学品更绿色化。打破REACH法规等各种“壁垒”的最根本办法是提高产品质量，我国化学品及下游产品的生产企业要努力采用国际标准或世界著名企业的实物标准组织生产，采用高新技术和清洁生产工艺，及时研究、搜集各国技术限制法规和技术标准，提高产品质量，适应国内外市场的需要。
　　
　　三、标准和环境税是环境资源法的基本手段
　　
　　从国际贸易和国际经济的角度看，REACH法规已被公认为是今年国际技术性贸易壁垒的最新走向，表明国际市场对卫生标准，环境标准，环保要求及其管理更为规范化，并得到进一步强化。欧盟REACH法规出台，美日等发达国家可能会迅速跟进，制定更加全面的化学品管理法规，甚至可能会出台比REACH法规更加严格的要求，对境外产品的市场准入设置更加严苛的条件。标准，标准化管理在国际贸易，经济和环境保护中的地位和作用更加重要，对我国的影响也越来越大。这个问题WTO已经强调指出，在其2005年度报告中，标准问题是最重要内容。
　　
　　REACH法规对于我国制定相关的国内环保、贸易管理法规来说，有着不同寻常的借鉴意义，这不仅是只为国际贸易计，因为我国有大量产品出口到欧盟国家，REACH是绕不过去的障碍，我们必须适应。更重要的是，化学品的对环境的污染和给人类健康带来的风险已经成为国际社会和各国严重关切的问题，REACH在相当程度上代表着国际环保潮流和先进的环境管理和风险预防的理念，值得我们认真学习和借鉴。
　　
　　先前我国一直是出口导向型国家，衡量指标就是每年的出口数量。随着中国出口的迅速发展，这种粗放式的经营给中国的外贸发展带来很多弊病。企业无序竞争、出口价格过低造成国外反倾销频繁、出口产品的档次一直无法提高，中国面临的贸易环境日益恶化，与此同时，却给国内留下了大量的污染和稀缺资源外流问题。减少出口退税和对出口征税，不仅可以有利于改变中国在国际贸易谈判中的不利地位，同时可以通过税收的形式将以前无偿给外国用户提供的“福利?收回给国内，更主要的是可以迫使中国企业转而生产科技含量高和附加值高的产品，使我国从贸易大国发展成为贸易强国。
　　
　　我国采取进出口关税措施来实现贸易平衡，减少贸易摩擦，投资导向，资源和环境保护等多重目标，这是我们贸易和环境保护战略转换迈出的重要一步，显现出我国外贸发展和环境保护的新思维，有多方面的深刻含义和深远意义。1，鼓励高附加值产品出口，限制，遏止“二高一资“产品的出口，提高企业的出口效益，优化我国产品出口结构；2，既限制了目标产品的出口增加，又增加了我国的税收收入。与由进口国限制进口相比，如果由进口国征收反倾销税，这部分收入势将落入进口国政府囊中；3，可望减少贸易摩擦，此举表明我国对贸易争端的处置从被动转为主动，我国出口企业相应可望减少应对反倾销，反补贴等官司的支出；4，出口税措施透明、公开、公正，能够减少非关税措施（如，出口配额分配）中产生腐败的可能性；5，包括出口税在内的关税措施为WTO所认可和鼓励，何乐而不为？6，遏制住'两高一资'产品的出口，可以减少国内相应产品的投资需求。
　　
　　这些都表明，中国在外贸促进机制的掌握和运用上有了很大的提高，“手腕” 、“手段”更加高明。更为重要的是，这一轮的进出口关税措施，首要的目的和直接的目标在于落实科学发展观，保护资源和环境。遏止高能耗，高污染和资源短缺型产品的过度生产和出口。这对建立资源节约型经济，环境友好型社会有重大而深远的影响。这是我们第一次以税收为主要方法，进行宏观经济调控，出口调控和环境资源保护。这一举措表明，我们对国际经济法律机制，市场经济机制的掌握和运用越来越成熟，是我们向市场经济法制建迈出的坚实的一大步。
　　
　　通过确定标准进行污染排放控制，通过征收环境和资源税费，使企业的环境成本内部化，这是环境法保护环境和资源的最基本的机制和手段，也是环境法与其他法律部门的最基本区别。其他法律部门，例如民法，刑法，都是以追究和承担责任为核心机制，惟独环境法，不以责任问题为核心动力，而是通过公布标准要求社会一体遵行，来控制环境污染的程度，这就是环境法的预防为主的原则，而非污染发生事后追究责任的原则。同时，这也说明了预防为主原则与标准的关系，没有标准就无法进行控制，污染控制必然以标准为基础。
　　
　　随着经济全球化和全球环保时代的到来，国际标准大量涌现，标准化以及标准的国际化问题日益突出，越来越成为国际经济、贸易和维护人类健康、环境保护的核心问题。欧盟的环境法规REACH一出，便立刻产生了全球性的影响和效应。对其他国家来说，无论其是利大还是弊大，是严还是苛，都必须正视和接受，几乎没有选择的空间和余地，如果这个国家还要与其进行国际贸易和经济交往的话。这无形中提高了标准的广泛适用性，同时也使贸易壁垒产生的可能性增大。
　　
　　我们这个时代是一个以人为本，弘扬人权，重视民生的时代。政府的首要任务是保护人民的健康和安全，为人民谋福利。这一切都离不开对卫生，健康，安全标准的设定和维护。我们可以看到，食品安全，公共卫生，农药残留，家庭装修安全，越来越成为政府的重要工作和政令内容。而这些工作的进行和日常的监督管理，也是以标准为基础的。
　　
　　我们这个时代又是一个弘扬公众权利的时代，公众需要有对诸如环境事务，食品安全，用药安全等问题的知情权，决策参与权和诉诸司法权。而这些权利的实现，也与标准问题密不可分，而且首先需要对标准的知情和对标准制定和决策的参与。
　　
　　总而言之，我们的时代，我们的经济与社会，我们的日常生活，与标准的关系越来越密切，标准在保护我们的生活质量，保护我们赖以生存的环境和资源方面起的作用也越来越大。这一切都要求我们千万不要忽视标准问题，因为它正在渗入国计民生的各个方面。它正在与法律结合在一起，成为法制的重要组成部分，特别是成为诸如环境法，卫生法的有机组成部分。标准正在国际化，乃至全球化，成为国际法律体系的重要组成部分。


【作者简介】
那力，吉林大学法学院教授，博士生导师。