安理会默示授权使用武力理论的非法性

【出处】《河北法学》2011年第4期
【摘要】安理会“默示授权”使用武力，是一些国家在没有得到安理会明确授权使用武力的情况下，寻求的一种使自己使用武力的行为合法化的理论，其自提出以来就备受争议。无论是安理会，还是国际法院，也都未对此作出明确的回应或裁判。除了《联合国宪章》明确规定的安理会执行行动和国家行使自卫权以外，使用武力必须有安理会预先的明确授权（明示授权），否则将导致会员国无限制使用武力，对国际和平与安全造成威胁。在安理会的决议文本及行为皆不明确的时候，任何会员国不能通过对决议文本的宽泛解释推断安理会的意图，得出“默示授权”的结论。同时，安理会也应当加强其决议用语的法律性、明确性，以提高决议内容的识别性和可操作性。
【关键词】安理会；使用武力；联合国宪章；明示授权；默示授权
【写作年份】2011年


【正文】

　　引言

　　联合国安理会授权使用武力，是指安理会建议会员国使用武力恢复国际和平与安全的一种方式{1}。在1990—1991年海湾战争期间，安理会通过第678号决议又提出了一种合法使用武力的可能性，这种授权形式被称为“明示授权”（express authorization）。

　　随着实践的发展，“默示授权”（implied authorization）的理论在美英两国援用688号决议在伊拉克建立禁飞区（1991年）的时候被首次提出{2}。之后在美英等国攻打伊拉克、北约轰炸南联盟时，有关国家或学者都曾主张过“默示授权”的理论，认为其与之前678号决议所形成的明示授权形式并列作为使用武力的合法化理由{3}。这一理论的提出，在国际法理论与实践上均引起了极大的争议。

　　因此，本文的主旨是尝试对安理会授权使用武力的法律基础与其实践情况进行研究，探讨其授权形式，分析说明“默示授权”理论主张的不合法。

　　一、“授权”的法律基础及默示授权的出现

　　（一）安理会授权使用武力的法律基础

　　单从《宪章》的规定来看，以明确的语言表明安理会具有授权使用武力的职权的条款只出现在第8章所确定的“区域办法”中[1]。《宪章》在规定禁止威胁或使用武力的同时，规定了安理会执行行动和会员国行使自卫权两项例外。

　　作为联合国集体安全制度的强制措施之一，安理会可以依据《宪章》第42条“采取必要之空海陆军事行动，以维持或恢复国际和平及安全”，但这种武力强制措施应当由根据第43条之“特别协定”[2]所建立的联合国军队来实施{4}。然而由于冷战原因，使缔结“特别协定”所必需的政治上的一致无法达成，第43条形同虚设，第42条的实施也因此受到影响。

　　在此情形下，联合国只能援引《宪章》第7章对会员国进行授权，“通过会员国单独或在区域组织框架内对和平的严重威胁或破坏诉诸武力”。可以说，直到海湾战争的第678号决议，安理会从来没有真正启用过《宪章》第42条[3]{5}，第678号决议的授权，重新提出了在联合国集体安全框架下以武力解决威胁及破坏和平情势的可能性，特别是安理会在宪章第42条下发挥权威和作用的问题{6}。可见，授权使用武力是联合国所采取的一种变通办法，是安理会为了实现其维持国际和平与安全职能，将其武力强制措施的执行权交由会员国代为实施的一种方式{4}。

　　虽然授权使用武力已逐渐成为安理会的常见做法{6}，然而从历次安理会授权使用武力的决议来看，一般都只是笼统地说“根据《宪章》第7章”（“acting under Chapter Ⅶ of the Charter”），没有引用其他具有授权效力的规定来支持安理会的决议。而综观整个第7章，几乎没有出现“授权”的字眼。因此关于安理会是基于什么法律依据授权会员国使用武力的问题，学者仍有不同的观点。

　　其中一种观点主张，安理会授权的根据是《宪章》第42条的规定，认为“行动不必一定是指在安理会控制和指挥下的武力行动，涉及这种控制和指挥的宪章其他条款不应与第42条联读”，虽然“行动可以指强制意义的执行行动而非授权，但即使第42条允许强制行动，这也应当包含较小程度的建议或授权行动的权力”{7}{8}。其方法实质上是将第42条和其他条款分开解读，认为对第42条的适用不必依赖于第43条事先缔结的“特别协定”。显然，这与《宪章》的制定者们在第42条及其后各项程序条款中所涉及的执行行动是不相符的{9}。

　　另一种观点认为安理会授权武力依据的是第51条关于自卫权的规定，然而，20世纪90年代以来，安理会授权会员国使用武力干涉一国的国内危机的情况时有发生，此时授权使用武力与自卫是没有关联的，因此，原先支持这种学说的学者现已改变其观点{9}。

　　当前，关于安理会授权武力的依据，普遍接受的主流观点是“国际组织的暗含权力”说{10}{11}。即“从法律上看，安理会的这种授权可以从安理会依据宪章第39、40、42和48条的各项职权综合考虑得出”{11}。鉴于联合国最主要的宗旨和职能是“采取有效集体办法”，“维护国际和平及安全”，安理会授权武力行动的权力正是来自它维持国际和平与安全的一般权利，尤其是第42条赋予它对武力执行行动的垄断权{9}。

　　由于国际关系不断变化发展，《宪章》不可能把所有条款都规定得面面俱到、详尽明确，采用授权的方法，是安理会不得已而为之的选择。由于缺乏会员国向安理会提供其实施军事行动所需部队的特别协定，倘若安理会无权通过授权决议，将没有其他可利用的手段履行其维持或恢复国际和平安全的职责。于是，联合国可以运用暗含权力弥补明示权力的不足，以适应不断变化发展的国际形势。以此而论，安理会授权使用武力的合法性是不言而喻的。

　　（二）“默示授权”理论的出现

　　随着国家实践的发展，在授权成为安理会的常见做法的同时，在理论上出现了两种安理会授权使用武力形式，即“明示授权”与“默示授权”，而关于使用武力是否可以“默示授权”这一问题，引起了极大的争议。

　　1990年海湾战争中，安理会通过第678号决议，决议中“授权会员国与科威特政府合作，……，采用一切必要手段维护和执行安理会660号决议和所有随后有关的决议，恢复该地区的国际和平与安全”，被认为是多国部队对伊拉克军事行动的法律依据{7}，其中“采用一切必要手段”（“use all necessary means”）的表达成为在决议中明确授权使用的范本{3}。与“默示授权”相对的，这种授权形式被称为“明示授权”。

　　而“默示授权”的理论于1991年美国和英国在伊拉克建立禁飞区的时候被首次提出{2}，英美试图援用安理会第688号决议支持其在伊拉克的武力强制措施，但由于决议中既没有援引《宪章》第7章也没有授权“采用一切必要手段”，因此英美的主张没有得到大多数国家的支持{3}。

　　然而自1991年至2003年期间，英美以及北约等国家和组织又几次提出以“默示授权”为理由正当化其实施武力的行为。以中国和俄罗斯为代表的多数国家依然表示安理会授权使用武力必须是预先的明确的授权，不承认英美等国所主张的“默示授权”的合法性{3}。但是因为无论是安理会，还是国际法院，都未对此作出明确的回应或裁判，因此，是否可以默示授权使用武力一直是一个争议性的问题。

　　总之，可以说，“默示授权”是一些国家在没有得到安理会明确授权使用武力的情况下，寻求的一种使自己使用武力的行为合法化的理论。其自提出以来就备受争议。

　　二、“默示授权”实证与理论考察

　　（一）“默示授权”的实证分析

　　在实践中，典型的主张默示授权使用武力的案例分别是1999年北约对南斯拉夫联盟共和国（以下简称南联盟）的轰炸和2003年以美国为主的国家对伊拉克的战争。

　　1.北约对南联盟的轰炸（1999年）

　　有学者认为北约在南联盟事件中所处的地位属于区域组织，笔者认为北约主张其有安理会“默示授权”所引用的决议中所使用的语言是“在《宪章》第七章项下行动”，而不是依据第8章对区域组织的规定，因此对其的讨论可归于安理会授权会员国使用武力的范畴。

　　1993年3月，以美国为首的北约以科索沃地区出现所谓的“人道危机”为由，对南联盟进行了70多天的空中打击。北约在安理会决议并未明确授权使用武力的情况之下，公然对南联盟发动军事打击，然而，北约方面声称，根据安理会第1160号、第1199号和第1203号决议，北约“有权”采取军事行动{12}。

　　其理由主要可以概括为以下几点：（1）决议中确认了存在“威胁和平和安全”的情况，并且这三条决议都是在第七章下行动，满足使用强制措施的法律基础；（2）安理会在决议中赋予了南联盟义务，该义务具有强制性；（3）南联盟没有履行义务采取措施，以致科索沃地区的人道灾难继续恶化；（4）安理会在决议中授予了北约在南联盟不履行义务的情况下采取进一步行动的权力{13}。

　　然而，这一主张被大多数国家所反对。首先，安理会在决议中清楚载明它将仍然保留对解决科索沃危机的责任。其次，在第1203号决议的起草过程中，由于中国和俄罗斯两个常任理事国的反对，原有的使用武力条款已被排除。因此，安理会并没有授权北约对南联盟使用武力的意图。在北约行动之后，许多国家明确表明不支持北约行动的合法性，并强调安理会是惟一有权采取武力执行行动的机关，其授权会员国使用武力的形式必须是明示的{3}{14}。

　　2.美英等国攻打伊拉克（2003年）

　　2003年，英美联军再次以安理会默示授权为由对伊拉克发动战争，英美主张第678号、第687号和第1441号决议的结合共同构成了其使用武力的基础。该主张主要内容是{3}{15}：

　　（1）第678号决议授予会员国对伊拉克使用武力的权力；

　　（2）第687号决议要求伊拉克清除大规模杀伤性武器；

　　（3）第687号决议中止但并未终止第678号决议的授权使用武力；

　　（4）对第687号决议的“实质性违反”将恢复第678号决议授予的使用武力的权力{16}；

　　（5）第1441号决议确认伊拉克没有履行裁军义务构成了对第687号决议的“实质性违反”，并在决议中指出给予伊拉克“最后的机会”；

　　（6）伊拉克没有履行裁军义务从而恢复了第678号决议给予会员国的使用武力的权力。

　　然而，这一主张遭到了不仅是中国、俄罗斯，甚至一些欧盟国家的反对{3}{17}，认为13年前的第678号决议显然已经在伊拉克被驱逐出科威特后终止，不可以作为主张安理会授权的依据。同时，第687号决议中规定的“实质性的违反”也应当由安理会对此作出判断。应该指出的是，美英曾在1441号决议之后、攻打伊拉克之前向安理会提出对伊拉克使用武力的决议草案，但因为中国、俄罗斯以及法国的否决而没有通过{18}{19}。这同样表明安理会并没有授权会员国对伊拉克使用武力的意图。

　　（二）学者们对“默示授权”的不同观点

　　由于学者们对于“默示授权”的讨论多属于对个别事实的单独分析，因此缺乏一个统一的概念。根据上述几次事例，我们可以试着对“默示授权”作一个描述：默示授权一般是指会员国在安理会决议没有明确使用“采取一切必要手段”这一特定表述的情况下，通过对决议的解释，推断安理会具有暗示的、可推断的授权会员国使用武力的意图。

　　支持默示授权的观点认为，这些所引用的决议赋予了受攻击国具有强制力的义务，并且给予了其他会员国监督并在其不履行决议义务的时候采取强制措施的权力{15}{20}{21}，而且，在武力行动发生后，安理会并没有通过任何形式对攻击国进行惩罚和制裁，反而多是通过决议决定由攻击国对受攻击国进行维和，这种沉默也给予了攻击国主张存在默示授权的理由，认为这是一种事后的承认，亦是一种默示授权[4]。

　　然而，反对默示授权的学者认为，授权武力是安理会独享的权利，多数国家甚至是北约的部分成员国都主张，使用武力必须有安理会的预先的明确的授权，否则会使安理会决议被扩大解释，造成会员国无限制使用武力，对国际和平与安全造成威胁{22}{23}。虽然由于英美等攻击国的反对，安理会没有通过决议反对武力行为，但多数国家仍然持反对和谴责态度，在授权维和的决议中，安理会也没有表示任何赞成之前行为的态度。

　　2001年，英美再次引用默示授权理论在伊拉克的禁飞区采取武力行动，伊拉克呼吁国际社会对英美行为进行谴责。作为回应，联合国秘书长安南强调，只有安理会可以决定在禁飞区的行动的合法性，只有安理会可以为禁飞区及在此发生的强制措施提供法律基础{24}。这一发言间接拒绝了英美提出的任何以安理会决议为基础以正当化其单边武力行为的理由{3}。

　　三、“默示授权”的合法性分析

　　（一）安理会授权使用武力的条件

　　判断默示授权的合法与否，与明示授权相同，首先都应当分析其是否满足授权武力的条件。根据《宪章》的规定，安理会本身依第42条所采取的行动除了必须依赖“特别协定”等实施的程序要求之外，还要求满足其他的一些条件。

　　基于“国际组织的暗含权力”，授权是安理会不得已而为之的选择，在缺乏会员国向安理会提供其实施军事行动所需部队的特别协定的情况下的最后的补救手段，它来自于安理会对武力执行行动的权力。因此经授权而由其他国家或组织来采取的行动，无论其主张的是明示还是默示授权，同样须满足《宪章》对武力执行行动的条件。

　　首先，安理会采取武力行动的先决条件，或者说实质性条件，是《宪章》第39条规定的：“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”。该条被认为是《宪章》第7章的基础条款，因为只有存在“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的情况，有关的问题才能进入到《宪章》第7章。因而，只有符合第39条的情况，才适用第42条，也是安理会行使决议授权使用武力权力的法律基础{5}{13}。

　　其次，适用第42条的一个前提，是安理会认为第41条所规定的措施不足或已经证明为不足。这意味着，军事行动应是安理会采取的最后补救手段，只有在安理会认为非武力的措施不能奏效时方可使用武力{5}{9}。

　　再次，第42条的有效实施还取决于安理会五个常任理事国的一致性。如前所述，对威胁或破坏和平之情势的断定权在安理会，实施第42条采取军事行动的决定权也在安理会{25}{26}，而根据《宪章》第27（3）条，对于非程序性事项的表决，每个安理会常任理事国都拥有否决权，只要一个常任理事国投反对票，议案或决议就不能通过。从某种意义上说，五大国的否决权对安理会授权使用武力决议起着一种牵制作用{9}{27}。

　　最后，安理会授权下的武力行动应严格遵守国际法上公认的比例性要求，这体现在第42条中所使用的“必要的”一词的表述上，反映了《宪章》对其在一定程度上的限制，使得使用武力的行为不能超过“维持或恢复国际和平和安全”所要求的必要范围{28}。

　　此外，由于《宪章》的精神是以和平方法解决国际争端和禁止非自卫性的使用武力，这就要求当授权武力所要达到的目标完成以后，联合国对武力的授权即告终止。如当谈判达成永久停火协议后，授权终止，各会员国对违反协议的国家不能单方面地以武力做出回应，而必须由安理会通过一个新的授权决议方可使用武力{29}。

　　（二）安理会授权使用武力的决议用语具有的特点

　　安理会授权使用武力的决定通常表现为决议的形式{30}。根据《维也纳条约法公约》，对决议的解释首先应当是文本解释，因此，决议作为会员国主张授权的法律基础，同时也是区分明示授权与默示授权的重要依据，其用语应当满足一定的条件，即必须具有授权使用武力的意图。在实践中，对应《宪章》对适用第42条所规定的条件，授权决议的用语应当至少具有以下特点：

　　首先，由于满足《宪章》第39条是采取第42条武力行动的先决条件，所以在决议中应当确认存在“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的情况{5}。

　　其次，在决议中应当援引《宪章》第七章，这使决议具有强制力，是会员国采取武力措施的基础{31}，因此“在《宪章》第七章下行动”（“acting under Chapter VII of the Charter”）的语言亦被认为是授权使用武力的文本要求，应当体现在授权决议中。

　　第三，在决议中使用“采用一切必要手段”（“use all necessary means”）的表达。这也是据以区别明示与默示授权的要点。如前所述，安理会在第678号决议中使用了“采用一切必要手段”的表达，授权会员国使用武力。在之后授权武力的决议中，安理会都选择了相同的或类似的表述，这一表述也被国家和学者承认并接受为安理会授权使用武力的文本范本{3}。

　　值得注意的是，美国在1990年海湾战争时显然希望得到明确的文字，如“use force”、“use militarry”等，以对伊拉克使用武力，但由于苏联的反对，授权决议最终使用了“采用一切必要手段”的措辞。在这种情况下，尽管安理会具有明显的授权使用武力的意图，但其措辞却使这种意图变得模糊。模棱两可的语言使安理会的授权决议变成了一个采用开放式意图的语言（open—ended language）、具有宽泛目的（a broad purpose）的法律文本，导致授权的目的、意图、效力范围以及接受授权国家的权限等重要问题相对模糊{29}。正是这种缺陷，给了一些国家进行扩大和引申的空间，并由此而衍生出“默示授权”这一主张寻求对其使用武力行为的正当化。

　　（三）“默示授权”的主张不具有合法性

　　基于以上的论证，笔者认为，根据《宪章》的规定以及国际社会的实践，除非是行使自卫权，任何国家或组织在采取涉及使用武力的行动时，都必须获得安理会预先的明示授权，即在安理会的决议文本及行为皆不明确的时候不能通过对决议文本的宽泛解释推断安理会的意图，得出“默示授权”的结论。其原因主要有以下几点：

　　1.对决议的宽泛解释不符合《宪章》的基本精神

　　由于默示授权与明示授权的主要区别即在于决议中有没有明确授权的语言“采用一切必要的手段”，因此，对安理会决议的解释便显得重要。在实践中，默示授权通常是通过对安理会决议的文字进行扩大解释，主张从中推断出安理会具有暗含的可推断的授权使用武力的意图{29}。

　　在此，必须要提及《宪章》的基本精神，即应尽可能限制国家单方面使用武力。固然《宪章》第39条赋予了安理会对国际和平与安全情势和实施强制措施的自由裁量权，但安理会的解释权和行动权应遵循联合国的宗旨和原则。《宪章》中所提到的“约束武力”，不仅是约束联合国会员国乃至非会员国在处理国际关系时的原则，也同样是联合国自身必须遵循的基本信念，“联合国是为关注国际争端的和平解决创立的，依靠军事手段的政策只是极端的、最后的办法”。其中，不明确的、容易被滥用的安理会授权也应在被约束之列。因此，安理会授权使用武力必须根据《宪章》关于减少在国际社会中暴力的目的来解释，不应当认为安理会授予的是可以根据宽泛解释而推导出的大量使用暴力的权力{29}。

　　2.“默示授权”无法满足安理会授权使用武力的条件

　　在上述两次默示授权的案例中，都存在要求使用武力的条款或提议由于常任理事国的否决权而被删除或没有通过的情况。如前所述，安理会的非程序性事项的实施取决于五个常任理事国的一致性，因此，在这种情况下，无法满足授权的条件，自然不可能通过有授权武力意图的决议，国际法院法官西莫（Bruno Simma）亦指出，此默示授权的主张无疑是对安理会意图的一种曲解{13}。

　　3.安理会的沉默不能被认为是对“默示授权”的支持

　　判断安理会是否有授权使用武力的意图还可以依据决议的讨论过程以及安理会在决议之后的行为{30}。在实践中，除了常任理事国的否决权使安理会不可能具有授权的意图之外，在事后，虽然安理会没有对未经明示授权的武力行为进行谴责或者制裁，但不等同于对“默示授权”主张的支持，也不能据此主张单边武力行为的合法性。安理会是一个政治机构而非司法机构，没有司法裁判权，其行为不能改变一个在前行为的法律性质{32}。

　　4.“默示授权”缺乏国家实践

　　不可否认，国际法在国家实践中发展，默示授权在某些特殊情况下可能得到支持而成立，有学者主张，在西非经济共同体对利比里亚进行干涉的案例中，安理会的事后赞扬可视为对默示授权的支持，但西非经济共同体作为区域组织，其使用武力的法律基础有别于安理会对会员国的授权，此外，单独的一个案例不能构成对默示授权理论的有力支持。

　　因此在目前的情况下，由于缺少法律的支持和被国际社会普遍接受的国家实践，“默示授权”的主张依然不具有合法性。

　　结语

　　在国际实践中，使用武力的国家为其行为辩护的理由越来越多，“默示授权”只是其中的一种。由于武力措施具有扩大冲突面的可能危险以及所涉的潜在损坏性，因此，在授权使用武力的问题上，必须严格按照《宪章》的规定，对安理会的决议进行合理的解释。根据《宪章》的宗旨原则及具体规定，国际规范只允许国家或组织在出现严重的威胁和平及安全的情况下使用武力作为穷尽和平手段后的必需的最后的救济，这就要求安理会必须明确授权使用武力，并且不能对没有明确授权的决议进行宽泛的解释，更不能主张“默示授权”。

　　为了避免会员国利用安理会决议文本的缺陷对决议做出宽泛解释行使武力，安理会应当加强决议用语的法律性、明确性，以提高决议内容的识别性和可操作性。当然，安理会是一个政策机构而不是一个司法机关，不能对会员国所主张的使用武力的行为做出裁判，其组成也使得决议的生成与否在很大程度上受具有否决权的常任理事国的左右，因此为了更好地维护国际社会的和平与安全，减少武力行为的发生，安理会以及各成员国都应当对安理会授权武力的问题给予十分的重视，并建立一个更好地解决相关问题的机制。




【作者简介】
张影恬，厦门大学法学院2009级国际法硕士研究生，研究方向：国际法。


【注释】
[1]《联合国宪章》第53条第1款规定：“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何执行行动。”
[2]《联合国宪章》第43条第1款要求会员国“担任于安全理事会发令时，并依特别协定，供给为维持国际和平及安全所必须之军队、协助及便利”；第2款要求特别协定应就军队的数目、种类、驻扎地点等做出详细规定；第三款规定“此项协定应由安全理事会与会员国或由安全理事会与若干会员国之集团缔结之，并由签字国各依其宪法程序批准之”。
[3]朝鲜战争涉及所谓“联合国军”的问题，但它在宪章的依据上存在着极大的争议。
[4]有一些学者承认事后默示授权的合法性，但局限在区域组织使用武力的情况下，这是基于对《宪章》第七章和第八章第53条的不同解释，他们认为区域组织可以在宪章53条下行使武力，只要安理会有明确指出构成危害国际和平安全，并且没有明确地否定进行干涉，就可以不需要安理会的预先的明示授权使用武力。


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