中国征信市场监管立法研究

【出处】《法学杂志》2007年第4期
【摘要】征信市场的健康发育和有序运行，丝毫也离不开有效的法律调整和规范。中国征信市场的健康发展期待加强征信监管立法。中国征信监管立法应明确界定我国的征信市场监管体制模式，征信监管法制体系架构，征信市场监管的目的、内容和法律责任。
【关键词】第三者征信；征信市场；监管立法
【写作年份】2007年


【正文】

　　市场交易蕴含着巨大的信用风险。培育和发展征信市场则是有效化解市场交易过程中由于信息不对称所带来的信用风险的有效路径之一。[1]经验表明，一个国家征信市场的健康发育和有序运行，丝毫也离不开有效的法律调整和规范。因此，切实加强我国征信市场监管立法研究，积极推进我国征信市场监管法律制度体系的建立，为我国征信市场的规范有序发展提供强有力的法律制度支撑和法治保障，是当前我国社会信用体系建设所必须重点加以研究解决的一项紧迫课题。

　　一、中国征信市场健康发展期待加强征信监管立法

　　为了有效解决我国市场经济发展过程中由于信息不对称所带来的信用风险，切实维护市场交易安全，努力降低市场交易成本和不断提高市场交易效率，我国于20世纪80年代末正式启动了社会信用体系建设，从而使得我国的第三者征信，亦即征信服务业获得了巨大的发展。据不完全统计，目前我国已拥有专门从事信用评估、信用征集、信用调查、信用担保、信用咨询等业务的征信机构大约有500家，其中信用评估机构大约有40家、信用征集与调查机构大约有50家、信用担保机构大约有400家。[2]这一情况充分说明，我国的征信业在经历了三大阶段的发展之后，[3]至今已经初具规模，并且正在市场经济发展中，尤其是在维护市场交易安全，提升经济决策质量和决策效率，促进信用经济繁荣与发展方面发挥着日益重要的作用。

　　然而，大量事实和理论研究表明，作为理性“经济人”的征信企业，在激烈的市场竞争中如果没有道德自律和社会他律机制的严格约束，任其信守所谓的“斯密信条”自由发展，是很容易出现“机会主义行为”的。因为征信企业为了实现其自身利益的最大化，往往会不择手段地做出损害其他社会主体的事情。此外，征信业与其他一般企业不同，它还是一个“外部性”极强的行业。征信所涉及的信用信息直接关系到国家机密、企业的商业秘密和个人的隐私，错误的征信结果将会误导市场主体的决策，征信业的恶性竞争可能侵害被征信对象的利益，造成资源配置不当和浪费，扰乱市场经济秩序，阻碍经济社会的发展。正是基于以上两大方面的考虑，国际上无论哪个国家的政府都要对征信业和征信市场进行严格的监管。我国自然也毫不例外。全国人大已于2003年底以修改《中国人民银行法》的形式赋予了中国人民银行履行监管信贷征信管理系统的法定职能，国务院也已着手起草有关规范征信活动的法律法规，[4]中央各部委，尤其是中国人民银行更是为我国征信业的发展和征信市场的培育做了大量艰苦细致的工作。但究竟应当如何科学构建我国的征信市场监管体系，如何架构我国的征信市场监管立法，则是一个亟须中国法学界进一步深入研究的重要课题。

　　二、中国征信市场监管立法亟待研究解决的几个问题

　　（一）关于中国征信市场监管体制模式的选择

　　国际经验表明，尽管世界各国政府都要对征信业和征信市场进行严格监管这一点是相同的，但各国政府所选择的监管体制框架却存在着巨大的差异。一般而言，主要有以下两种基本类型：一类为一元化的集中监管体制。这是一种以国家中央银行为监管主体的征信监管体制，德国、法国、日本等国实施的就是这种类型的监管体制。另一类则是以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的多元化的征信监管体制。这种类型主要以美国为代表，也最为典型。目前我国征信监管体制究竟应当采用何种类型？这需要国家有关部门在深入研究的基础上对此做出科学的选择，并以立法的形式加以规定。笔者认为，由于我国国情独特，所以在一个相当长的时期内都不宜选择上述两种征信监管体制。以中央银行为监管主体的征信监管体制，将本不属于金融业的征信业当作金融业来监管，并且将监管的触角无限地延伸到社会的各个行业和领域，不仅客观上存在着“越位”和“扩权”之嫌，而且最终也必将受阻于牢固的行业与行政壁垒而变得难以有所作为。实施以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的多元化的征信监管模式，从长远看不失为一种理性的选择，但由于我国征信立法严重滞后，加之社会的法治化程度不高，现阶段实施起来肯定存在着不少的困难。正是基于这种认识，笔者认为，比较适合我国现阶段具体国情的有效征信监管体制，应当是一种所谓“四位一体”（即集行政监管、行业自律、机构内控、社会监督为一体）的征信监管体制。实施这种征信监管体制，当务之急是要求我们抓紧做好以下四个方面的工作：首先，必须立法明确我国的行政监管主体。这一主体包括两大方面：一是应当设立一个全国统一的征信监管组织，并进行法律授权。由于征信活动以及征信服务的对象具有广泛性、跨行业性，所以光凭中央银行一家进行监管显然是不行的，必须建立一个全国性的统一监管组织。该组织可以定名为国务院信用监督管理委员会（简称信监委），应当立法确认其法律地位，授权由其统领全国的征信业，依法履行征信市场监管职能。二是还应对除中央银行以外的其他政府机构和准政府机构，如工商、审计、税务、环保、海关、质监、银监、证监、保监、商务等机构进行监管授权，以利于由它们分别履行本部门、本行业征信监管职能。其次，应当切实加强征信行业协会建设，立法规定其法律地位，并授予其适当的监管职能，以利于促进征信业行业自律机制的尽快形成。再次，应当制定征信企业的内控指引，努力形成和不断强化征信企业的自我约束机制。第四，还应建立健全对征信业的社会监督机制，充分发挥媒体、审计、监察、司法等社会力量对征信企业的外部监督作用。

　　（二）关于中国征信市场监管法制体系的架构

　　监管应依法进行。政府作为信用制度和政策的主要供给者，无疑应当切实加强以法律为核心的信用制度和信用政策的有效供给。制度作为市场博弈和政府监管的规则，不仅是建立和维持市场主体之间信用关系的关键，而且同时也是实现有效监管的前提和根本保障。美国为了有效规范信用行为，并对征信市场实施有效监管，政府一方面推动国会先后制定实施了《公平信用报告法》、《公平债务实施法》等16部法律；另一方面又依据这些法律分别制定了一系列信用行政规章。正是这些不断健全完善的法律法规，为美国社会信用管理体系的正常运转提供了牢固的制度保障。目前，我国社会信用体系建设的基本现状是：社会信用制度供给严重不足，信用立法一直处于十分短缺的状态。信用制度的缺失是最大的缺失，其必然产生的后果，就是严重地制约和妨碍我国征信市场的发育和社会信用体系建设的正常发展。因此，在大力促进我国征信市场发育的过程中，政府必须高度重视加强征信市场监管立法工作。

　　首先应制定社会信用信息基本法。打造信用，立法先行，这是法治时代依法治国的根本要求。为了有序推进我国的信用体系建设，防止出现政出多门、各行其是的混乱格局，有必要抓紧制定一部统揽我国信用建设全局的社会公平信用基本法，对我国信用机构的设置，信用管理体制的模式，信用行为当事人双方的权利与义务，政府、中央银行、金融监管机构、商业银行以及其他社会主体在信用体系建设中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等做出明确的规定，从而为有效推进我国的信用体系建设奠定良好的法制基础，同时也为制定其他相关方面的法律法规提供基本的立法依据。其次是应当制定政府信息公开法。通过该法的制定和实施确保拥有绝大部分信用信息的政府及时、准确、完整地开放其所掌握的信用信息。其三是制定公平使用信息法。以该法规范公共信息、征信数据的取得和使用范围与程序。其四是制定信用需求培育法。应当通过该法的制定和实施来切实加快培育政府、企业、银行等社会组织对信用产品的需求，从而使经济组织把恶性价格战、广告战的竞争模式转变为重在利用信用信息产品制定竞争战略。其五是制定征信管理法。该法主要是对社会征信机构的市场准入、权利义务、市场退出、法律责任等问题作出明确的规定，确保社会征信机构依法设立和守法经营，从而推动我国的信用中介组织快速健康发展，尽快建立起我国独立的信用服务产业。其六是制定保护企业商业秘密和个人隐私的法律，力求在信息开放与保护企业商业秘密与个人隐私之间寻求应有的平衡。其七是制定惩治失信行为的法律法规，切实加大失信行为的成本。与此同时，还应对我国现行法律法规中不利于信用产业发展的规定进行修改、补充和完善，等等。总之，政府作为“公共产品”（即社会公共政策和法律制度）的主要提供者，理应在我国信用法律制度建设方面作更多的工作和付出更大的努力。

　　（三）关于中国征信市场监管的目的

　　加强我国征信市场监管立法，必须明确界定征信市场监管的目的。由于历史传统和文化背景的不同，世界各国关于征信监管目的的界定客观上总是存在着较大的差异。一种是以欧盟国家为代表的个人隐私保护型。欧盟1981年的公约性文件——《关于个人数据自动处理中保护个人问题的协议》制定的首要目的是：确保每个人的权利和基本自由——特别是隐私权——得到尊重。1995年欧盟《在处理个人信息和个人信息自由流动时个人保护的指引》，以及后来各成员国所制定的相应法律都基本贯彻了以上协议的精神。欧盟征信立法的这一宗旨，决定了欧盟征信监管的根本目的在于保护个人信息数据主体的隐私权。另一种是以美国为代表的效率优先型。美国最重要的征信法律《公平信用报告法》强调正确的信用报告和公平征信方法对银行效率和信誉的重要性，并充分肯定征信机构的作用，立法要求消费者征信机构以公平方式满足对消费者信用信息等商业需求，要尊重消费者隐私。美国征信立法的这一宗旨，同样也决定了美国征信监管的主要目的就在于提高征信服务的效率。由于我国的国情既不同于美国，也不同于欧盟，所以我国征信立法对征信监管目的的规定绝对不能简单地照搬照抄美国和欧盟的规定，而是应当旗帜鲜明地突出以下两大目标：一是促进和引导征信业的快速健康发展；二是切实保护企业和个人等信用信息主体的合法权益不受侵犯。

　　（四）关于中国征信市场监管的内容

　　防止征信市场失灵要求政府干预，但政府干预过度反而又会使征信市场发展不够自由，出现所谓的政府监管失灵。因此，应当依据有限政府的理念，合格界定征信监管的内容、范围与程序。我国征信立法和政策对征信监管内容的规定，主要应当限定在以下几个方面：一是监管征信企业的市场准入和市场退出，即通过机构审批权或备案权的行使，严把征信企业的市场准入与市场退出关；二是监管征信企业高级管理人员的任职资格，即通过对征信企业高管人员任职资格的审定，严格控制征信企业用人不当所带来的风险；三是监管征信企业的业务运作，也就是应当通过对征信企业业务活动的现场与非现场检查，促进征信企业诚信守法经营；四是监控征信市场的遵纪守法状况，严惩征信市场主体的违法违章行为。

　　（五）关于征信市场监管的法律职责

　　政府监管应当依法而行，所以建立和完善征信监管体系必须以立法的形式明确规定各监管主体的法定职责。征信立法对征信政府行政监管机构法定职责的规定主要应限定在以下几个方面：（1）依法制定征信管理政策；（2）制定征信业发展的整体规划；（3）按照规定审批、评估、筛选和监督管理征信机构；（4）发布有关征信监督管理与业务的命令和规章；（5）负责征信业的统计、调查、分析和预测；（6）负责全国和本行业、本地区基本信用信息数据库建设；（7）对征信企业的违法违规行为实施制裁和处罚；（8）维护被征信企业和个人的合法权益；（9）依法处理行政复议事务。

　　（五）关于中国征信市场监管法律责任体系

　　切实提高征信市场监管的有效性，努力确保征信市场的高效有序运行，还必须尽快建立对征信市场监管者的问责制度。问责制的缺失，常常难免导致监管的低效和无序。1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔曾在他的《世界贫困的挑战》一书中曾经提出了“软政权”这样一个耐人寻味的概念。他在对东南亚国家的经济、社会和制度现象的内在依赖性进行了长达15年的研究以后，认为所有不发达国家的政府都属于“软政权”。在“软政权”掌管和治理下的社会中，人们普遍缺乏对法规和政令的敬畏，各级公务人员往往根据自己的需要随意解释政府颁布的法规和政令，“常利用各自掌握的资源，在违法和抵制法规的基础上，为一己私利进行交换”，并且根据自己的私利来决定执行或者不执行政府的法规和政令。冈纳·缪尔达尔所描述的这种“软政权”现象，在我国几乎所有的行政监管领域中也都比较普遍地存在着，笔者将其称之为“软监管”。因此，为了最大限度地防止征信监管机构及其从业人员滥用监管职权的“软监管”现象的发生，切实提高征信监管的效率和质量，努力维护征信市场的健康有序运行，我国的征信市场监管立法理应合理配置征信监管者的权利与责任体系，加强对征信市场监管者的法律约束，尤其应对征信市场监管中监管者的违法违规行为作出相应的经济、行政和刑事处罚规定，努力形成严密的监管法律责任体系和实施严格的征信监管违法问责制度。




【作者简介】
吴国平（1955—），男，汉族，湖南益阳人，广东金融学院法律系主任、教授。


【注释】
[1]征信（Credit Checking或Credit Investigation）一词源于左传：“君子之言，信而有征，故怨远于其身”，其具体含义是指对他人的资信状况进行系统调查和评估。依此类推，那些专门从事信用调查和评估，即向社会提供信用服务的中介组织就是所谓的征信机构。
[2]在现代市场经济条件下，第三者征信得到全面发展，构成一个颇具发展前途的朝阳产业。随着我国社会主义市场经济和改革开放的深入发展，内资和外资征信机构都在我国境内得到了一定程度的发展。陈新年：《构筑社会信用的法律框架》，载《了望新闻周刊》2003年第36期，第24—25页。
[3]一般认为，我国现代征信业的发展大致经历了三大阶段，即1989年至1994年的初期发展阶段，1995年至1999年的民营征信业发展和外资进入阶段，2000年至今的政府重视征信业发展，个人征信进入试点运作阶段。目前中国征信业的发展现状是：企业征信行业规模初步显现；市场化运作模式已基本形成；企业征信市场的集中度逐步提高；个人征信试点已初见成效；中央银行信贷登记咨询系统功能日渐完善。但在发展过程中也存在着不少的问题，比如市场规模仍然较小、法律法规不健全、社会的信用信息公开化程度不高、征信信息不全面不及时、专业人才匮乏、征信业发展模式不清晰，等等。
[4]受国务院的委托，2002年2月，由中国人民银行牵头，共计16个部委联合组成了一个征信行政立法起草小组，代国务院起草《征信管理条例》，经几易其稿之后，当年年底已呈国务院法制办审议，但至今尚未公布实施。