斜向府际关系——多元县市合作的基点

【出处】《天津行政学院学报》2011年第4期
【摘要】中国当前县市关系呈现严格等级区分，县级以下地域的资源常被城市低价甚至无偿享用，拉大了城乡二元的差距，无益于国家总体平衡目标的实现。从斜向府际关系角度分析，在于尊重地方行政主体的自治权力，力求破解县市等级制难题，将县（县级市）从隶属于地级市的现状中解脱出来，规避科层制论资排辈和以大压小的困境；斜向府际关系把县市关系定位于斜向、平等、网络型交流，搭建多元县市、省市、县省等地方政府平等沟通的平台。配套工程是宪法明确定位中央与地方，地方与地方之间关系，通过地方自治立法规范各级政府行为，适度授权县级政府，回归市制人口聚居本位，这是大陆府际关系协调与城市化轨道不容回避之路。
【关键词】斜向府际关系；总体性治理；县市合作；区域治理；行政契约
【写作年份】2011年


【正文】

　　市制本应是涵盖城市地域的行政区划，在大陆却成为覆盖城乡的地域统辖；县乡则地域宽广、人员相对分散，更多服务于广域型的生产活动。市域与县域的功能定位并不相同，在中国却被杂糅成同一金字塔体制管理，容易造成厚此薄彼和顾此失彼，日益拉大的城乡鸿沟就是表现之一，这对塑造政府良好的整体形象无益。基于斜向府际关系思维解析县市关系，可搭建多元县市、省市、县省间相对平等的地方政府间关系，另辟蹊径的打破当前实际存在的地方政府层级制，建构多维度、广泛联系的网络型府际关系。斜向府际关系并非良丹妙药，需要营造法治环境保障地方自治主体的地位；从总体性治理趋向而言，多元县市、县省等地方政府间关系要经历初步建立、磨合到深度接触的过程，共同订立服务民众的行政契约并形成区域共同治理，推动本区域乃至协调国家总体发展。

　　一、大陆多元县市关系困局

　　大陆政府间关系法律定位不清晰，区域功能分区不明确，资源分配不公，缺乏公正程序保障，在县市关系处理上表现明显。

　　行政层级过多，县市关系定位不明确。大陆行政层级体制一般是省（自治区）、市（地区）、县（县级市、区）、镇（乡、街道办），除四大直辖市、海南省实行三级管理体制外，其他都实行四级管理体制。当前倡导的省管县(文中将县级市亦称为县）改革，会对已然形成的市管县体制形成冲击，涉及到县市关系定位、人事权和财权的分权放权等，在缺乏法律规制的情况下，很容易受政策导向影响而缺乏可持续性，甚至影响地方的政治生态格局。市场经济倡导自生自发秩序，是在宪政民主保障下市场主体平等自由竞争形成的，资源流动并不依照行政调控进行。市管县体制通过行政手段将资源更加聚集到城市，城乡间的隔阂越来越大，城区与县域间的差别愈来愈显著。市管县体制是下级依附上级的缩影，户籍制度是割裂农村与城市的影像。县市关系牵一发而动全身，诸多小环境组成国家的大环境，故需慎重界定县市关系，寻找缓冲与可行的策略以期取得实效。

　　县市功能分区不清晰，城乡地域定位模糊。在市管县体制下资源集聚，差距拉大；城市化欠缺的区域，市域不断从下辖县域抽血，却缺乏服务乡村的回馈；城市化发达区域，市级政府欲要兼并县域以扩大市域范围，却缺乏城区、郊区、乡村的总体功能区分。城市是人群聚居和从事生产交流活动的场所,提供的服务面向工商业活动；县域更多服务于乡村地区的农业生产人口，两者服务性质差异较大，故县域与市域需从不同角度满足本地民众需求，县、市应是服务对象不同的区分，而非孰高孰低的级别划分。但情境转换后定位模糊者并不罕见，玉门县级市在资源枯竭后的服务定位仍不明晰，在已难以支撑石油产业的情况下，地方政府本应集中精力服务乡村民众。退一步讲，地域定位和功能分区并非几个县市所能决定，必须宏观统一规划协商，但区划变动是接受政令的被动行为而非遵循经济规律，缺乏县域和市域民意基础的采纳和互动渠道，成效走向尚不明确；若天津滨海新区、重庆两江新区落入行政级别俗套，而不重视多元行政主体的自主权及城乡发展协调，未来走向难以预测。

　　县市资源分配不均，缺乏公正程序保障。政府干预本应促成协调、达成契约，而非将资源集聚于城市，否则只会造成城乡二元化。市管县体制下的资源更多按照行政指令流向市区，不符合机遇平等和均衡发展原则。“现行市制并没有真正打破城乡壁垒,为城市化开放绿灯,仍然是中国当前必须面对的一大课题。”[1]从中国现状来说，城市发展更多依赖乡村的廉价劳动力和资源，资源在有限的情况下总是被优先配置到级别高的地域，其他地域的行政活动及经济行为就被限制到一定的框架中。县乡在无自治权的情况下缺乏话语权，县域利益必须为市域利益让路，不得不舍弃自身目标而被捆绑在市区发展上，导致城乡发展不均衡、差距越来越大。当前市县级别统辖体制，造成科层制下的地方政府间彼此缺乏信任和合作意愿，县市对资源明争暗抢的现象层出不穷。与此同时，县市资源分配缺乏公正程序保障，甚至于区域的废立往往取决于行政命令而非经济规律。剖析盘锦、萍乡等资源枯竭型城市，并非根据现实情况改变行政序列，却要在自身难保的境地下承担带动县域发展的任务，明显勉为其难；再如一些经济发达、市域受限、急于城市化的地级市蚕食县域，譬如浙江与萧山、常州与武进，县域并无自主决定权，其资源也会被照单全收；另有地级市意欲吞并发达县域，仍在博弈的莱州、龙口与烟台，昆山、张家港与苏州间关系就颇为微妙。在缺乏公正程序保障下，市管县体制陷入重视城市利益、忽视县域权益的境地，利益博弈愈来愈激烈。

　　法治环境不健全，地方政府自主权匮乏。在多元地方政府缺乏自主权的情况下，行政主体之间的合作趋向被禁锢。当前讨论强县扩权、强镇扩权，意味着权力来自上级授予，但扩展的权限总有界限；从法理角度分析，县镇原本就可作为独立法人代表本区域民众从事行政活动，现实中却被限定在上级监督的范围内，缺乏法律明文规定的相应的申诉机制，明显法治程序并未配套。习惯于权力源于上级赋予的思维，忽视权力来自民众的本原，降低了地方政府服务民众的意愿，导致多元下级政府争相讨好上级、彼此掣肘、难以合作。“近代国家的职能由简单趋向复杂,由容易趋向困难,这使中央集权的政治组织感到应付艰难,不实现地方自治不足以处理这些艰难而复杂的公务。”[2]从苏南、胶东地区的较强县级市来看，具有市域特征的县级市离心力明显增强。多元县市关系处于利益博弈的境地，却缺乏相应法律规范约束和民众意见支撑，显现出难以整合资源的失序状态。实际上，制定地方制度法或自治宪章即可将省（自治区、直辖市）、县市、乡镇的权力规范在法治框架内，县辖之符合条件的乡镇可以按照市制管理，可称谓之县辖市，赋予之适度自治权并回归市制人口聚居的本位，多元县市及其他地方政府自主处理本区域内的事宜，消除县级市、地级市、省（自治区）等难以兼容并蓄的痼疾。

　　县市能动性被束缚，区域合作协调受限。在下级利益必须服从上级利益的情况下，低级别的县域缺乏彼此协作的主动性，市域也难以为市民提供专业服务。据调查，“中国大陆目前社会组织的活动范围以在一个市、区、县范围之内为主，跨域活动较少，此种境况与大陆所处的制度环境息息相关。”[3]金字塔式的体制容易形成统一化管理，却缺乏变通和降低了灵活性，如山东微山县若要与江苏沛县协商关涉二县的资源分配问题，在缺乏自主权限的情况下则要提升到苏鲁二省层面，大大增加协调难度和可操作性，县级地方政府的积极性受到制约。在科层制管理下，一个个行政单元的地域协作较少，区域总体实力难以整合发挥。跨县市交流尚且困难，更何况当前亟需协调的长三角、珠三角、环渤海等区域的总体性治理，据牛文元分析，“中国长三角、珠三角、环渤海地区三大城市群尚未形成集聚国家财富的战略平台，仅占全国GDP贡献总量的38%。”这难以适应国家战略层面鼓励城市群的发展速度，发达地区本应在整体层面发挥更强的作用，可在多元县市能动性难以激发的情况下，区域协调发展情况不尽人意。全国经济的综合协调并非易事，从当前跨省市的高速路运费奇高即可管中窥豹。区域间合作不足、城市与农村间日益增大的差异，成为阻滞中国地域发展的重要因素，中国大陆的府际关系协调仍然任重道远。

　　二、发达国家和地区的地方制度

　　西方国家地方制度，可为中国的府际关系协调，尤其是地方政府的定位及多元地方政府间关系处理提供借鉴。

　　西方各国对地方制度定位清晰,领主分封发展而来的地方有较大自治权,政府间关系伴随宪政民主进程逐渐明晰;加之西方有较强烈的法治意识和契约精神,故中央与地方、地方与地方关系清晰，不同类型的多元地方政府有条不紊的运行。“西方重视基层自治体，无论是分权分离型的英美法系国家，还是法国德国等集权融合型大陆法系国家；美国地方政府的创设依据宪法进行，其自治权由国民直接授予。”[4]分析英美法系的地方政府和大陆法系的德法日地方政府，借鉴其地方分权治理方略对我国府际关系协调意义彰显。可现阶段我国研究西方政府陷入侧重研究（联邦）中央与州（省）关系，却对地方政府之间关系关注不够，尤其对地方自治权的缘起及发展研究较少。从美国地方政府研究来看，国人研究美国州以下地方政府的仅有李世安的《美国州宪法改革与州和地方政治体制发展》、王旭的《美国新城市时期的地方政府：区域统筹与地方自治的博弈》、吴量福的《白话美国地方政府》等，且大多是从史学角度总结辨明，缺乏公共行政学、政治学和法学角度的解析。美国立国根基并非仅在于联邦与州的关系协调，更在于各州内及州际的无隶属关系的地方政府的契约与联合；英国、德国地方政府的自主权由来已久；法国和日本等大陆法系国家也在逐渐重视地方分权，地方政府间订立契约、协调合作不断加强。

　　美国联邦宪法界定了联邦与州之间的关系，州内的地方政府之间并无隶属关系，府际关系协调有法可依。美国重视司法作用,在法治环境下地方政府关系协调秩序井然,通过“开放公共领域与政府机构的联系，依靠司法协调中央与行政部门之间关系，迫使民选官员顺从和不侵犯选民权利，使公民接近治理过程”。[5]美国地方政府具有法人权威，并无特定之规，主要分为县、自治市、乡镇、学区、特别区等类型，呈现百衲衣特色，多元地方政府具备自组织能力，一般依据自治宪章进行自主管理。美国地方政府并非杂乱无章，注意区域合作和区域发展,通过自发组织、联邦促成等方式订立契约，为区域合作提供平台，为公民提供优质服务, 通过“通过政府间服务合约、联合服务合约、政府间服务转移等方法”[6]促进协调发展。如纽约和新泽西港口管理局对促进区域交通起到积极作用;联邦政府也积极促成,通过法案推进区域合作,横跨七个州的田纳西河流域管理局（公司），通过协调流域内各方利益，综合利用开发水资源，促进区域一体化发展。

　　从日本的情况来说，日本从法律上逐渐明确中央与地方关系，也重视地方政府分权活动。“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务,只有都道府县不能处理的才是国家(中央政府)的事务。”[7]都道府县具有双重身份，既是地方自治体，又是中央政府部门相关业务的代理人，曾有定位不清晰之嫌。日本地方制度以《地方自治法》为依据，努力扩大地方政府的自治权限，改善中央与地方、地方与地方之间关系，消弭都道府县（拥有县级特定权力的政令指定城市）之间、都道府县与下级的市町村的矛盾；对市区再开发过程中，尊重作为市町村和居民意见，“从议会层面和《城市再开发法》制定中都对弱小权利人予以关照”，[8]使得区域整体发展有序进行。从分权活动来讲，日本专门成立分权推进委员会，“提出不同层级政府之间的调停机制，地方当局与中央之间的争议可以诉诸法律解决，调停委员会由首相任命、国会批准、不同成员组成；若对调停不满可以启动法律程序提起诉讼。”[9]地方公共团体可以对国家干预提出异议及审查请求，建立自治纷争处理委员调停机制，有效的弥合了争议并促进了彼此间合作。日本通过设立自治权限依次增加的特例市、核心市、政令指定市，其中政令指定市的部分业务由中央直辖；都府道县疆域基本不变，政令指定市的数量根据《地方自治法》和实际情况不断调整，彰显城市发展的速度与协调水平，日本的区域治理有法可依、目标明确、动态发展。日本地方政府发展的趋势是，协调多元地方政府间关系，以多元治理的方式更多的服务本区域民众。

　　法国不断推进分权改革，打破地方政府层级和推进区域联合。宪法第七十二条规定,“共和国的地方单位是市镇、省和海外领地。其他一切地方单位依法律建立。这些地方单位由选出的议会依照法律规定的条件，自主管理。在各省和领地，由政府的代表负责维护国家利益、监督行政并且使法律获得遵守。”宪法规定了地方政府的地位和作用，明确了地方政府自主管理的地位；通过确认地方分权原则，尊重地方政府的规章制定权，促进地方政府之间的合作。法国重视行政契约的作用，力求将中央与地方、地方与地方形成信任合作的伙伴关系，从区域联合的大区地位来讲，“法国强调国家—大区契约的重要性，这是国家与一个大区所辖地方行政单位之间经谈判协商达成的文件；契约规定了在约定期间所达到的发展目标，规定了国家与地方行政单位为实现该目标所承担的财政义务；最高行政法院曾经承认，契约具有行政契约的性质。”[10]法国虽然仍然执行单一制，但其正在推进地方分权，打破原有的行政层级观念，推动各地方政府合作，作为地方公立公益机构的大区及城市共同体等合作机构，对于整合国土资源、促进区域发展起到推动作用，对我国县市关系定位具有借鉴作用。

　　德国保障州和地方政府的独立性地位，重视乡镇之间合作。德国《基本法》第28条明晰各联邦州的权限,对县市、乡镇及乡镇联合体等地方政府的自治权予以保障，特意承认乡镇联合体作为公权力的自治保障地位。“德国县市、乡镇可以超越本县、本州甚至联邦的范围，开展越界合作。”[11]地方自治权的保障，尤其是对多元地方行政主体自主联合的保障，促使德国区域联合蓬勃发展，推动了区域经济文化的融合衍生。德国16个联邦州中有柏林、不莱梅和汉堡3个城市州，柏林自1911年以与周边地区组成联合体的形式不断扩展，对城市区域化起到推动作用，其《基本法》118条对柏林及周边的布兰登堡州区域划分作出界定，为未来大柏林圈的发展做出铺垫；《基本法》29条也对联邦内领土的重新划分做出规定，通过民众投票等方式适应未来城市化需要，现阶段不莱梅州和汉堡州也通过地区联合体等方式，与周边卫星地域建构协调配合平台，破除本身地域有限的困境。德国大城市通过与周边地区组成联合体的方式，促进城市化发展及加强本区域协调，譬如法兰克福、汉诺威等城市都通过联合周边区域增强总体影响力；位于北威州的鲁尔工业区也正是发挥整体协调能力，将自身从工业制造中心转轨成高科技行业协调发展的新兴区域。德国的地方治理方式，不断促进地方政府间合作，推动了区域协调发展。

　　三、斜向府际关系的提出

　　中国府际关系协调并非一蹴而就，县市等级关系也并非一朝一夕所能打破，从斜向府际关系视角协调地方政府间关系，可超脱等级制并逐步建构多元伙伴型府际关系网络。

　　斜向府际关系可虚化行政层级，规范县市等地方政府定位。西方国家的地方政府大多具有自主地位，并不存在孰高孰低的行政级别，其权力源于本区域民众，对本区域民众负责。而中国仍然陷入行政级别的束缚之中，按照行政级别管辖各级地方政府而缺乏对地方利益的尊重，原本就缺乏法理性根基和民意基础，这等于承认广域抽象公意大于狭域抽象公意，漠视部分地方民众和团体的权益引起的只会是消极怠工。政令在行政层级推行中，机制僵化、反馈渠道缺乏、不重视政策执行中的民主，城市化过程中动辄通过行政命令划分开发区域，却未充分考虑郊区利益、较少听证征求郊区民意，用多数公意的名义进行城市开发、盲目征地拆迁带来诸多后续问题。市管县缺乏宪法根基，需要重构当前县市关系、建构平等对话平台，短期内废除行政层级并不现实，采取循序渐进的斜向府际关系定位，将各县市等地方政府置于网络之中，虚化行政层级和维护地方政府的自主管理地位，保障政治对话空间的开放平等，可促进县市实现联系合作，既保证城市联合区域推进城市化，又尊重乡村区域的民众利益。

　　斜向府际关系促进地方政府自主交叉合作，建构合作伙伴关系。城市提供的服务与县乡的服务性质不同，自然不能以一元化方式治理，故需要分类提供服务，建构城区之间及与乡村的伙伴关系，推进区域一体化发展。从台湾地区而言，分析《地方制度法》看出院辖市与县、市权限基本一致，多元地方政府力图建构伙伴关系；《地方制度法法》第14条“直辖市、县（市）、乡（镇、市）为地方自治团体，依法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”，说明地方政府的自治地位是稳固的；即便从行政院与地方政府关系而言，第77条“中央与直辖市、县（市）间，权限遇有争议时，由立法院会议决之”，引入司法议决更彰显公平公正的伙伴关系。合作伙伴关系促进了台湾地区发展，跳出行政层级窠臼的府际关系，县域开发和建立新市镇如同孵化器或创业板而彰显活力；中心市区不断改造升级和拓展服务领域，加强区域协调和服务合作。如高雄市与高雄县、台北市与台北县原本是中心城区与卫星城镇及乡村的关系；高雄县城市化率不断提高，征集高雄县和高雄市的民意实现两者合并，市域得以扩大、县域得到城市水准服务，两者各取所需。大陆地方政府促进地方政府自主合作，基于斜向府际关系视角建构合作伙伴关系。

　　斜向府际关系从宪政上支持地方自主权，促进总体功能分区发展。解决府际争议的方法在于将司法正义引入府际关系协调，以司法系统、公益机构来监督平衡多元关系，以平等的行政契约来规范多元行政主体行为。多元县市关系良性协调需要从制度上保障，建议在宪法上增加地方制度章节，详细规定中央与各省市关系，中央有授予的权利，各省级区域有保留的权利；制定关于中央与省（直辖市、自治区）之间的《府际关系协调法》，订立《地方制度法》（地方自治法），详细规定各级地方政府的权利义务。在法律地位明确的基础上，确定多元县市间合作的事宜；在当地NGO、民众的驱动下，跨级别、跨部门的地方政府订立协议以促进区域治理，打破以邻为壑和各自为战现象，提供可持续的区域规划和公共服务。多元县市间的功能分区本应是：县域服务农村民众，市区服务城市民众，两者协调发展，并不存在孰高孰低的境况。市场经济下的资源原本就向城市聚集，在市管县体制下，资源更加向拥有行政权力的市区倾斜，很难出现城市资源惠顾乡村区域的扩展效应；按照纲纳·缪达尔的理论，只会出现城乡差异愈来愈大的极化效应，即便有暂时的政策倾斜乡村区域，缘于县域缺乏自治权和话语权，流向乡村的资源缺乏公正环境保障、难以可持续发展。经济发展并非单个的县市经济调控，而更应从法律上对县市关系予以界定，由代表当地的民众为自身说话，促进功能分区的整体协调发展。在功能分区明确后，多元县市在环保、交通、规划、服务等方面进行协调，实行资源信息等平等交换共享，长三角、珠三角、环渤海区域可协作发展。

　　斜向府际关系增强地方政府间信任关系，促进沟通合作。在当前中央集权制的情况下，无论是地级市还是县都缺乏话语权，实则是对自身命运缺乏把握，只能被动的听从行政命令，这对于促进行政改革无益。当前中国可从斜向府际关系角度促成省管县，市县同为省域内的地方政府，不再是上下级隶属关系，而是协作伙伴关系，市县之间的联系并不因此终止，可从横向或斜向府际关系角度分析协调，政府间的信任关系相对顺畅的建立。从区域发展角度来说，“区域与城市是基础和中心关系，注重区域内城镇的合理分工和专业化协作, 加强发达地区和行政区交接地协调”。[12]多元部委和地方政府间也需要合作交流，若完全依靠行政序列的同级别对待来看待，省属系列的公务员与部属系列的公务员进行交流，则必须通过中央部委或省级政府协调，根据授权和其他，明显有重叠往复之嫌。实际上可以授权山东微山县不必报请济宁市而直接请山东省与江苏省进行联系，县市建构信任关系和减少摩擦。减少行政层级和促进沟通合作，减少以中心城市为本位的趋向，城区尊重乡村利益和促进沟通交流；乡村集中精力均衡农村和城镇之间的差别，促进县市沟通和实现区域自治联合体的效益优化。

　　斜向府际关系推动资源整合，订立契约促进区域发展。“当前中国地方自治立法匮乏，区域内成员难以参与到与自身利益相关的地方事务管理。”[13]其实对发达县域而言，地级市市区所能提供的公共产品，县城完全可以提供；而对不发达地区而言，市区对县域中的大部分居民难以影响，除了行政区划和行政命令之外无他，缺乏自主权的县域却要服从地级市的安排与操纵，对于整体资源整合并不有利。日本在协调地方政府间关系方面值得借鉴，在国家层面重视北海道开发，兼顾不同地区利益；制定法律促进政令指定市与所处县域、其他都道府县之间的合作协调，着力解决县与县域中的拥有县级权力城市的争端，对于未来中国县市并立及多元合作提供参考。实际上，从区域改革角度而言，大陆地方政府与香港、澳门甚至台湾相比，根本无法以行政级别来论处，行政级别已然失去了现实意义，对于推动资源整合和区域发展无益。赋予地方政府权限，订立尊重平等基础上的行政契约作用明显。从城市和乡村的地域发展来看，可成立城市共同体委员会、乡村共同体委员会多元治理，确定“政府责任边界，形成网络中各参与者的联合系统，提高网络治理的绩效” [14]，吸纳城郊代表、城区代表、乡村代表等各阶层人士参与管理，既尊重乡村、城郊、城区的利益，又达到彼此兼容平衡，解决城市化过程中简单行政命令施行的弊端。实际上，区域发展可以联合多元县市乃至省（自治区、直辖市），订立行政契约以促成资源整合，推动区域整体发展。

　　四、多元县市合作关系的建构

　　现存县市争议是府际关系协调中的重要环节，是等级制下多元地方政府间矛盾的集中体现。建构良好的县市关系秩序，是中国未来建构地方治理、区域治理和多元治理格局的基础。

　　建构县市合作关系是不可避免的发展方向。政府原本是服务本位的，通过各地方政府的优质服务博取民众的满意；但在当前市管县的情况下，县域规划、发展、合作等事事都需要向市请示汇报；加之归口管理和难保公正，市级政府对待同一市内的不同县的方式也不尽相同，责任推诿和厚此薄彼的现象并不屡见。严格的行政科层制不符合时代发展潮流，何况中国地级市制度不过是1949年、尤其是改革开放后的产物，原本就缺乏宪法承认的根基，不能一概以既成事实为理论依据，去推阻县市并立的架构。只有县市实现并立结构，才能够建构起县市对话的平台。当然，县市并立并非一蹴而就的工程，毕竟现状和传统需要尊重，故财权和人事权的剥离，对于促进实质分离具有重要作用。在多元合作和地方自治越来越普遍的后工业社会，各级政府间的信任和行政人员所应恪守的伦理不容忽略。伯尔曼在《法律与宗教》一书中，透析对基督教、古老共同体与法律产生的关系中，追忆了共和精神的本原和共同体的生成，而现实中以广域民意压制狭域民意的情况在法律、行政上无处不在；社区团体、公民社会在政府和强权面前显得卑微，这是违背民主正义本原的，扩展到地方政府与中央政府的关系，可以肯定地说，这是多元行政主体彼此不信任的源泉，也是误入歧途的表现。打破县市级别关系，实现县市并立并促成合作，是未来的趋向。

　　西方国家地方政府为自治体，地方政府间无行政级别之分。从美国地方政府间关系来看，缘于其实行多中心治理体系，多中心秩序下并不存在行政级别之分，政府间信任合作的可能性大大增加。日本的地方政府间关是相互补充协作关系，“作为广域自治体的都道府县和基础性自治体的市町村都是完全自治体，并非上下级关系，”[15]广域的都道府县负责协调联络事务，资源集中的市町村则处理概括性事宜，分工明确、彼此尊重、地缘联合，促进了区域整体发展。日本地方自治传统自明治时代开始，虽然特大城市的自治权历经波折，但仍然实现了自主决定发展，对促进日本区域经济发展起到重要作用。实际上，日本在经济蓬勃发展时亦面临土地开发问题，但通过将中央与地方关系从上下级转为对等的合作伙伴，赋予地方政府对国家干预提出审查的权利，实现权力逐级下放；从地域开发来讲，从国家层面制定《新产业都市建设促进法》等法律规范进程，“在既存的大都市地区之外形成工业开发据点，实现经济平衡稳定的增长”[16]，在尊重地方政府利益的前提下推动市町村合并，启动道州制改革以推动各地均衡发展。日本的地方政府合并，需要政府间协商，甚至居民投票以及中央政府的利益诱导，但日本财权更多掌握在中央政府手中，虽然破除了了行政层级，但地方分权活动仍需持续推进。

　　县市合作伙伴关系在中国台湾地区的范例。中国的县市关系协调基于民国初年县与市的独立地位，伴随着地方自治进程不断变化。“近代中国地方自治实践始于清末立宪改革,迄于1949年”，[17]自治制度随时局变化而中道终止。台湾地区作为中国的一部分，1949年后继续进行了一些自治改革，尤其从1999年施行地方制度法，根据地方环境及公民需求的变化，通过冻省来整合行政资源和减少行政层级。台湾地区立法规定地方政府权限，鼓励地方自治团体合作，并规定通过司法介入或行政协调解决地方政府间争议。如《地方制度法》第21条规定“地方自治事项涉及跨直辖市、县（市）、乡（镇、市）区域时，由各该地方自治团体协商办理，必要时，由共同上级业务主管机关协调各相关地方自治团体共同办理或指定其中一地方自治团体限期办理。”限期办理的方式使得府际争议协调在理论上可以按时解决；24条“报请上级协调或依司法程序处理”使得地方政府间争议能够通过司法程序得以处理，促成地方政府间形成伙伴关系。县市伙伴关系推动区域发展和多中心秩序，“台湾地区施行地方治理，则直辖市与县（市）是主要推动与执行者。”[18]良好的县市关系协调可推动区域经济发展和推动城市化，台湾地区2010年五都选举涉及到台中县与台中市、台南县与台南市、高雄县与高雄市的合并，在尊重民意和征求地方议会的基础上实现县市合并。五都面积占台湾总面积的约26.89%，而人口占到近60%，[19]相较于大陆的经济发达区域而言，更促进了区域经济和县市整体协调发展。

　　建构县市合作关系，推动区域乃至整体发展。从地方共同治理角度而言，县（市）是当地资源及本地业务的主体使用人、决断者，城市原本是以聚居区域为本位的，其综合业务在于服务城市居民；县域更多的服务于城区以外的镇区及乡村，性质不同的县市功能分区自然应当形成，必须深入研究县市分区地方治理。在县市并立后，市对县将去行政化，市区以人力、科技、信息等优势资源与县域合作，在宪政保障下进行自由竞争合作。当前大陆采取强镇扩权方式，规定特大乡镇可赋予县级权限，仍陷于行政级别观念，未从城区整体或区域观念分析。“夸克理论认为，自然界中的物质不能被最终还原为基本的实体，它必须通过自我的一贯性原则而被理解为整体。”[20]譬如中山市、三亚市等直筒子市，县市并立对其并无损失；对于只有下设区而只有较少县甚至无县的地级市，譬如莱芜、枣庄、日照等，可以集中精力发展市区，对于下设区域亦可以着力发展。打破行政层级观念，建构完善的财政收支分配体系，县市等地方政府间可跨越行政级别订立契约，地方政府交流障碍大大减少，珠三角、长三角等区域接触会愈来愈多，甚至于大湄公河区域、东北亚区域等都会形成资源整合促进区域整体发展。

　　建构县市合作关系的路径。从斜向府际关系角度促成多个地方政府协商对话，破除行政层级的阻碍；从宪法上规定中央与地方、地方与地方关系，引入司法体系协调争议；制定地方制度法或地方自治法及府际关系协调法等相关法律,使彼此独立的多个政府间关系协调有法可依;打破上下级的一对一关系,建构平等关系和订立行政契约,多元县市乃至地方政府间形成对等伙伴关系；建构区域治理体系，鼓励县市主动协调关系，承认区域广域自治综合体的地位。县市并立目的并非简单的平等，而是尊重县和市的独立性地位，在尊重主体性地位的前提下，实现更好的合作，实现县市合作及城乡统筹发展；在实现充分尊重彼此意志的情况下，经县市民众投票公决，同意联合的当然可以融合；在县市联合体的地方议会中，有代表各自不同利益的代表，“保障公众参与行政立法的程序权利”，[21]减少零和博弈和实现多方共赢。政府的不可替代更在于对公共服务提供者的监督，充分授权NGO提供优质服务（绝非惩戒权的外包）。在充分重视县域民众的民意基础上，若县域民众欲要享受市政服务设施，可以和城市实现联合体，正如美国的社区治理和多中心治理，这都是未来的发展路径。




【作者简介】
蔡英辉，单位为东吴大学。周义程，单位为东吴大学。


【注释】
[1]于鸣超.中国市制的变迁及展望[J].战略与管理,1999,(5)P78-89.
[2]罗孟浩.地方自治原理[M].台北:中央文物供应社,1979,P7.
[3]王信贤,王占玺.夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境[J].中国大陆研究,2006(1)P27—51.
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