侦查管辖的立法思考

【出处】《法律科学》2010年第5期
【摘要】随着网络等信息类犯罪的不断涌现，侦查管辖问题也遇到了前所未有的挑战，现行关于侦查管辖的立法更突显出其不足及不能适应侦查实践之需求，因此研究探讨侦查管辖之现状和存在的问题，并根据问题产生的原因提出立法建议就成为当务之急。尽管立法建议可能只是偏颇之见，但依然希望能起到抛砖引玉之功效。
【关键词】侦查管辖； 侦查权；案件性质；侦查协作
【写作年份】2010年


【正文】

　　在我国，“侦查”与“刑事侦查”、“犯罪侦查”是同一含义。作为一项专门工作，它是指国家法律赋予专门机关在刑事诉讼活动中，为了查明案情，收集证据，揭露证实犯罪和揭发犯罪人，依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施的总称。侦查管辖则是指有侦查权的机关因其种类、级别以及根据法律规定的刑事案件特征的不同所确定的各自直接侦查的权限范围，{1}简单地讲就是各享有侦查权的机关在处理刑事案件上的分工与权限。

　　随着科学技术的不断进步，经济的迅猛发展，犯罪活动也呈现出智能化、技能化和信息化等特点。这不仅给侦查工作提出更高的要求，同时一定程度上也造成了侦查管辖的冲突。犯罪活动的智能化、技能化，致使诸多案件破获的难度加大，甚至案件性质和犯罪主体身份在侦查初期往往很难确定，进而导致刑事案件的侦查管辖权无从划分；犯罪活动的信息化，往往导致案件发现难、犯罪地确定难、侦查工作协作难等，侦查管辖的冲突也就成为必然，因为网络等信息化犯罪案件，由于犯罪地和犯罪嫌疑人身份常常不能得到确定，势必会出现多个具有管辖权的部门争相承办一起刑事案件或者相互推诿的现象。争相承办一起刑事案件是侦查管辖的冲突，相互推诿则是侦查管辖的缺失，侦查管辖的冲突和侦查管辖的缺失其实是一个问题的两个方面，二者通常都是因管辖权限的不明确而形成。管辖冲突是对管辖权限的直接对抗，管辖缺失是对管辖权限的完全丢弃，对侦查管辖权限的完全丢弃其实也是一种隐形的冲突，这种冲突更值得关注和重视，因为其最直接的表现就是具有侦查权的机关或部门都不去处理业已发生的刑事案件，这样会纵容犯罪、助长犯罪分子的嚣张气焰。由此可见，随着犯罪活动信息化、智能化和技能化等特点的出现，侦查管辖问题的确遇到了前所未有的挑战，现行关于侦查管辖的立法也凸显出其不足及不能适应侦查实践之需求，因此，系统研究侦查管辖问题有着重要的意义。

　　一、侦查管辖的立法现状

　　根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第3、4、18和225条及相关司法解释之规定，在我国对刑事案件具有侦查权的机关和部门主要有：公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱和海关走私犯罪侦查部门等。这些机关和部门均依法拥有采取法定专门措施、调查犯罪事实、收集证据、查获犯罪嫌疑人的权力，{2}即侦查权。侦查权从本质上来说是一种公权力，这些机关和部门行使侦查权从而成为侦查权主体，实质上体现的是国家意志，侦查意味着国家对社会秩序的强制纠正与实现，其它任何机关、任何人均不得行使这种权力，否则将会导致权力滥用。由于犯罪手段和方式等随着社会的进步而在不断发展变化，因此，这项特殊的权力只有授予专门针对犯罪而设立的国家专门机关，才能及时有效地打击犯罪，并切实保障公民人权不受侵犯。这种权力必须是法定的、明确的，也更应是切实可行和符合实际的。因为只有法律才能对无限制行使权力的做法设置障碍，并试图维持一定的社会均衡。{3}侦查管辖既然是各享有侦查权的机关在处理刑事案件上的分工与权限，因此，以上机关和部门自然而然地对刑事案件就具有法定意义上的侦查管辖权。

　　在我国，权力机关对刑事案件的侦查管辖，通常有这样几种类型，即职能管辖、地域管辖、身份管辖和级别管辖等。

　　职能管辖，是指具有侦查权的机关或部门根据各自职能分工的不同，依法对刑事案件进行的分类管辖。根据我国刑事诉讼法之规定，国家安全机关负责危害国家安全犯罪案件的侦查；检察机关负责贪污贿赂犯罪案件、国家工作人员渎职犯罪案件、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利以及侵犯公民民主权利等犯罪案件的侦查（如非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等）；军队保卫部门负责对军队内部发生的犯罪案件的侦查；对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱负责侦查；海关走私犯罪侦查部门负责对海关监督区内发生的走私犯罪案件进行侦查；公安机关负责对除以上机关和部门所管辖案件以外的其它犯罪案件的侦查。不同侦查机关因各自职能的不同，对刑事案件管辖的具体权限也各异。

　　地域管辖，是指具有侦查权的机关或部门依据犯罪案件发生地的不同，依法对刑事案件进行的分类管辖。尽管我国刑事诉讼法并未就侦查的地域管辖有明确规定，只是在该法第24条规定了“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖；如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖”。但是，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条“刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。”之规定，侦查的地域管辖在我国公安机关普遍存在。根据相关司法解释，《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条中的“犯罪地”是指犯罪行为发生地，严格来讲应包括犯罪预备地、犯罪行为实施地、犯罪结果地以及销赃地等。因此，如果犯罪案件发生在这些地点，这些地点的公安机关都可以行使管辖权。另外，根据《刑事诉讼法》第225条“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权；对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。”之规定，军队保卫部门对刑事案件的侦查管辖和监狱狱侦机构对刑事案件的侦查管辖也属于地域管辖，即只要是发生在部队营区或监狱监区的犯罪案件，军队保卫部门和监狱狱侦机构均具有侦查管辖权。另外，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第20条之规定：铁路、交通、民航系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站、港口、码头、机场工作区域内和列车、轮船、民航飞机内发生的刑事案件，铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线、水运航线发生的盗窃或者破坏铁路、水运、通讯、电力线路和其他重要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路、交通线上执行任务中发生的案件，分别由发案地铁路、交通、民航公安机关管辖；林业系统的公安机关负责其辖区内的盗伐、滥伐林木、危害陆生野生动物和珍稀植物等刑事案件的侦查，大面积林区的林业公安机关还负责辖区内其他刑事案件的侦查。因此，严格来讲，林业、铁路、交通、民航等行业公安机关对刑事案件的管辖也是实质意义的地域管辖。海关走私犯罪侦查部门对刑事案件的侦查管辖更具有地域管辖特点。

　　身份管辖，是指具有侦查权的机关或部门依据犯罪嫌疑人身份的不同，依法对刑事案件进行的分类管辖。根据相关法律规定，因犯罪嫌疑人身份的不同，刑事案件的侦查管辖可能也会各异。比如同样都是利用职务上的便利非法占有单位财物，如果犯罪嫌疑人的身份是国家工作人员，案件的性质则属贪污犯罪案件，检察机关对其具有侦查管辖权；如果犯罪嫌疑人的身份不是国家工作人员，而是公司、企业或其他单位的人员，案件的性质则属职务侵占犯罪案件，公安机关对其具有侦查管辖权。身份管辖一定程度上体现了部分职能管辖的特点，比如军队保卫部门管辖的刑事案件和监狱狱侦机构管辖的刑事案件，在犯罪嫌疑人身份上就具有一定的特殊性，这在相关法律规定中也有较强的表现。《公安机关办理刑事案件程序规定》第22条明确规定：军人在地方作案的，当地公安机关应当及时移交军队保卫部门侦查；地方人员在军队营区作案的，由军队保卫部门移交公安机关侦查；军人与地方人员共同在军队营区作案的，以军队保卫部门为主组织侦查，公安机关配合；共同在地方作案的，以公安机关为主组织侦查，军队保卫部门配合；现役军人入伍前在地方作案，依法应当追究刑事责任的，由公安机关侦查，军队保卫部门配合；军人退出现役后，发现其在服役期间在军队营区作案，依法应当追究刑事责任的，由军队保卫部门侦查，公安机关配合；军人退出现役后，在离队途中作案的，以及已经批准入伍尚未与军队办理交接手续的新兵犯罪的，由公安机关侦查[1]。由此规定不难看出，主体身份的不同，刑事案件侦查管辖的权限也各异。

　　级别管辖，主要是指具有侦查权的机关或部门依据各自行政级别的不同对刑事案件在管辖权限上的具体分工。在我国，可以行使侦查权的机关或部门法律有明确规定，但行使侦查权的机关或部门由于在行政级别上的差异，对其所管辖的刑事案件依据危害后果、立案标准等的不同，也有具体的分工。以公安机关为例，在我国，公安部、公安厅（局）、地市公安局和区县公安分局分属不同行政级别的公安机关，尽管它们对刑事案件均具有侦查管辖权，但依然具有明确的分工。刑事案件依据危害后果、立案标准的不同可分成一般案件、重大案件和特别重大案件三种类型，一般案件是指根据刑法、刑事诉讼法的规定和侦查机关制定的立案标准应予立案侦查，但犯罪情节和危害后果不很严重的案件；重大案件是指已够立案标准，犯罪情节和危害后果严重的案件；特别重大案件是指犯罪情节和危害后果特别严重的案件。依据《公安机关办理刑事案件程序规定》之规定，一般案件和重大案件由案发地区县公安分局负责组织侦查，地市公安局督促指导并直接组织侦查一部分重大案件；特别重大案件由案发地地市公安局组织侦查，公安厅（局）负责督促指导并直接组织侦查一部分特别重大案件；涉及几个区、县的重大案件，由地市公安局组织侦查；涉及几个地市的重大案件和特别重大案件，由公安厅（局）组织侦查；涉及几个省（直辖市、自治区）的特别重大案件，由公安部组织侦查或公安部指定一个省（直辖市、自治区）为主组织侦查。检察机关作为法定的侦查机关，其对刑事案件的侦查管辖根据级别的不同也有明确的分工。如最高人民检察院组织侦查全国性的重特大刑事案件，省（直辖市、自治区）人民检察院组织侦查全省性的重特大刑事案件，地市人民检察院组织侦查本辖区的重大刑事案件，区县人民检察院组织侦查本辖区的一般或重大刑事案件等。国家安全机关对刑事案件侦查的级别管辖与公安机关大体相同。

　　以上是刑事案件侦查管辖的几种类型，除此之外，在我国侦查管辖还存在指定管辖、协商管辖和交叉管辖等。不管何种管辖，相互之间并不完全独立，案件侦查的分工可能既包含职能管辖，也包含身份管辖或级别管辖等，这种表现可能正是法律规定的弹性所在。

　　二、侦查管辖的立法特点

　　通过以上对我国关于侦查管辖立法现状的阐释，不难看出，我国关于侦查管辖的立法主要表现出如下特点：

　　（一）侦查管辖主体的多元化和分散性

　　根据刑事诉讼法的规定，具有侦查权的主体即刑事案件侦查管辖主体，因此在我国法定的公安机关、国家安全机关、检察机关、军队保卫部门、海关走私犯罪侦查部门和监狱狱侦机构都是刑事案件侦查管辖主体。多个机关或部门分别对刑事案件具有侦查管辖权，是侦查管辖主体多元化的表现。多元化与分散性是密切相连的，刑事案件侦查管辖主体具有多元化的特点，管辖主体自然也就表现出分散性的特性。多元化和分散性使得主体对案件的管辖分工更加细化和具体，但这也正是造成侦查管辖冲突的根本原因，如果多个管辖主体对刑事案件的管辖分工不够明确或具体，就会导致管辖权的冲突。

　　（二）侦查管辖主体的兼职化

　　在我国，公安机关和检察机关是主要的侦查机关，对多数刑事案件具有侦查管辖权。作为主要的刑事案件侦查管辖主体，公安机关既是行政机关又是侦查机关，尽管在公安机关内部不是所有的部门都在行使着侦查权，只有刑侦部门、经侦部门、毒品犯罪侦查部门和国内安全保卫部门等对刑事案件具有侦查管辖权，但公安机关是我国法定的侦查机关，这是不争的事实。由此可见，公安机关作为刑事案件侦查管辖的主体，其职能不是唯一的，公安机关既肩负有对刑事案件的侦查职能，同时还承担着其他行政执法任务。检察机关在我国既是公诉机关、侦查机关，又是法律监督机关。作为侦查机关，检察机关是刑事案件侦查管辖的主体，尽管侦查、公诉和法律监督职能分属检察机关内部不同的部门，但检察机关作为侦查管辖主体其兼职化特点是毋庸置疑的，不能因机构内部部门的不同分工而否定机构职能的兼职化特点。

　　（三）侦查管辖标准的不确定性

　　侦查管辖标准是区分刑事案件侦查主体的依据。在我国，侦查管辖标准具有明显的不确定性。刑事案件侦查的身份管辖，主要是以犯罪嫌疑人的身份来确定管辖主体；刑事案件侦查的地域管辖，主要是以犯罪地来确定管辖主体；刑事案件侦查的级别管辖，主要是以犯罪危害后果、情节来确定管辖主体；刑事案件侦查的职能管辖，主要是以犯罪性质等来确定管辖主体。由于身份管辖、级别管辖、地域管辖和职能管辖相互之间并不完全独立，即案件侦查的分工可能既包含职能管辖，也包含身份管辖或级别管辖等，因此管辖标准的不确定性会带来刑事案件侦查管辖的冲突。刑事案件发生以后，究竟应该由怎样的侦查主体负责侦查管辖，重要的一点便取决于侦查管辖的标准。一起刑事案件，确定侦查管辖的依据有可能是犯罪地，也有可能是犯罪性质，或者犯罪嫌疑人身份、犯罪后果等，当然更不排除几种依据兼而有之，因此侦查管辖标准的不确定性便凸显无疑，侦查管辖标准的不确定性自然也就成了侦查管辖冲突的主要诱因。

　　三、侦查管辖立法存在的主要问题

　　（一）侦查管辖主体的多元化和分散性造成部分案件难以及时侦破，不符合国际发展趋势。

　　侦查权力的资源分配有一元化和多元化之区分。侦查权力资源分配的一元化，是指由一个侦查主体行使法定的侦查权。这种情况下，刑事案件的侦查管辖只会存在缺失的可能，而不会发生冲突的事实，这是“一元化”在避免侦查管辖冲突方面的优越性所在，但也成为侦查权力滥用、大量刑事案件不能及时侦破并成为积案的根源。因为，由一个侦查主体独立行使侦查权，是权力集中的表现，缺乏制约机制，必然会导致权力滥用；所有已发的刑事案件由一个部门承担侦查任务，缺乏分工会造成工作压力过大，案件不能得到及时侦破，积案也会成为必然。因此，绝对一元化的侦查权分配理念在世界各国几乎无人使用，侦查权力资源分配的多元化便有了较强的存在空间并被普遍应用。但是，如果“多元化”没有一定程度的集中体现，或者结合国情及社会发展的需要予以合理设计，侦查管辖冲突的矛盾也将成为制约发展的必然。我国现阶段侦查管辖主体的多元化就存在这方面的问题，如果不做及时改革和调整，将严重影响刑事案件的侦查侦破。

　　综观世界各国对侦查权力的资源分配状况，主要表现出如下几种模式，即行使侦查权的主体主要有国家安全机关、警察机关和检察机关等；少数国家法官也享有侦查权，或者私人侦探也具有一定限度的侦查权。以大陆法系国家和英美法系国家为例，各国对侦查权力的资源分配不尽相同。比如：德国和法国是大陆法系国家的代表，在德国模式中，警察机关在刑事案件侦查中没有独立的地位，它只是检察机关的辅助机关，其任何侦查行为都必须服从检察机关的领导与指挥；在法国模式中，警察机关也是在检察机关或预审法官的领导、指挥和监督下开展侦查活动。英国和美国是英美法系国家的代表，在英国模式中，侦查权主体主要是司法警察机关，同我国的公安机关一样，在案件侦查终结以后，如果认为构成犯罪，就将案件移送至检察机关进行审查，由其决定是否提起公诉；而在美国模式中，司法警察与检察机关分别拥有独立的侦查权，只有政府官员实施的犯罪，检察机关才有直接进行侦查的权力，而对其它的案件就算其参与侦查活动，也是由警察机关负责，同我国检察机关一样，美国检察机关在刑事诉讼中主要负责对警察机关侦查终结的案件进行审查，以决定是否提起公诉。

　　在确定侦查管辖权主体时，一般都是由检察、警察和法院三方来分配侦查权力的行使，具有“多元化”的特点。但是，具体的体制又依据各自国内的历史因素和政治制度来确定由何方为主、何方为辅来共同配合行使侦查权，并共同完成刑事诉讼的任务，又具有一定程度的“集中性”的表现。另外，从各国当前发展的状况来看，侦查主体逐渐趋向单一化甚至已成为趋势。{4}侦查权力资源分配的完全“多元化”和“分散性”，会导致权力难以统一行使，管理出现混乱，难以建立起统一的犯罪信息档案、统一的侦查战略方针，对从整体上控制犯罪造成消极影响。同时，“多元化”必然会导致侦查管辖的冲突。在刑事案件发生之后，由于多个主体可能会对同一个案件都享有侦查管辖权，因此往往第一个解决的问题不是怎样在最快的时间内进行立案侦查，而是要先解决属于哪一个机关管辖的问题，这样一来往往会延误战机，在很大程度上影响破案效率，严重违反了迅速及时的侦查原则。众所周知，美国警察机关具有较强的分散性，但正是其较强的分散性，导致了当前美国警察机关在侦破互涉案件时，缺乏相互配合，缺乏统一指挥，甚至还出现相互间的“消极竞争”等。因此，在美国已有许多法律机构和组织大力呼吁适当合并警察机关，以强化侦查体制的集中性。英国更是如此，在19世纪中期，英国的警察体制发展就表现出了一定程度的集中化的趋势。{5}这一切都为我国侦查管辖立法提供了一个改革的思路。

　　（二）侦查管辖主体的兼职化削弱了侦查机关的战斗力，不符合现代侦查的整体需求。

　　建立统一有效的犯罪情报信息系统，对于现代侦查来说，是一项关系到控制犯罪全局的头等大事。但是，侦查管辖主体的兼职化却给建立这样一种体系带来了致命的阻碍，使得我国目前整体上的侦查战斗力相对低下，尤其是在有组织犯罪、跨国犯罪已成为国际社会普遍关注的今天，这种分散的、难以统一的侦查权力分配体制已严重不能适应侦查工作的需要。

　　在我国，侦查管辖主体兼职化特点是显而易见的，以检察机关和监狱狱侦机构为例，检察机关是法定的法律监督机关，这在刑事诉讼法和宪法中均有明确规定，但检察机关是侦查机关也是不争的事实。因此，我国现行法律将侦查权和监督权赋予同一主体，造成了“自己监督自己”的事实。从立法理论上分析，侦查监督权主体与侦查权实施主体两者是监督与被监督的关系，侦查监督权主体属于上位，两者的主体资格不能竞合，前者的身份应当中立化，即侦查监督权主体是介于立法主体与侦查实施权主体之间的一种中立的司法权主体。{6}学术界通常以内部监督来解释这样一种体制的合理性问题，认为在检察机关内部把侦查和侦查监督分离，由不同的业务部门分别行使职权，互相制约，同样能达到侦查监督的目的和要求。实践证明，即使在内部明确分设不同的业务部门，也达不到真正监督的目的。因为不论怎样，其都属于一个机关，由一个行政首长领导。先不讨论其领导人员的中立性问题是否会对监督产生重大影响，单就民众对这样一种设置的信服力问题来探讨，也不能不说这种制度的公正性问题是值得怀疑的。再比如监狱的狱侦机构，其作为具有侦查权的部门被赋予特定的侦查权，尽管可能是出于方便侦查的需要，但就监狱本身而言，对犯人“执行刑罚、实施监管”才是其主要职责。监狱本身既不是一级独立的司法机关，也不是纯粹的行政机关，而只是司法行政机关的一个部门而已，只要做好对犯人的日常管理，加强教育，不给狱内人犯重新犯罪的机会，严防脱逃事件的发生，监狱内部刑事案件的发案率会降到最低，即使发生了刑事案件，由专门的侦查机关予以侦破也是不错的选择。因为侦查本身就是一项专业性、技术性很强的活动，它需要一支高素质、经过长期专业训练的队伍才能出色地完成任务。在监狱机关安排这样一支队伍，可能会使监狱的本职工作本末倒置。

　　（三）侦查管辖标准的不确定性导致管辖冲突加剧，不利于侦查工作的长远发展。

　　从我国目前侦查管辖的现状来看，在确定哪一侦查机关对刑事案件具有侦查管辖权时，通常是以犯罪地、犯罪嫌疑入主体身份或犯罪性质等来确定管辖。从立法上看似标准清晰、管辖明确，但实践中并不具有可操作性，而且极易造成管辖冲突。

　　以犯罪地为例，随着网络等信息化犯罪案件的不断涌现，犯罪地可能遍布全国乃至全球，一起刑事案件的发生，可能同时会有多个犯罪地，暂且不讨论犯罪地的确定问题，即使犯罪地本身就是明确的，但多个犯罪地的侦查机关可能同时会对已发刑事案件具有侦查管辖权，不仅会造成侦查资源的极大浪费，导致侦查管辖冲突也会成为必然。

　　以犯罪嫌疑人主体身份为例，监狱侦查管辖的刑事案件和军队保卫部门侦查管辖的刑事案件表现较为突出。一般来说，刑事案件发生以后，在选择侦查途径时，侦查机关会依据不同的案件选择不同的途径，即由事到人或由人到事的侦查途径。{7}而侦查机关也正是依据是否明确犯罪嫌疑人主体身份来确定侦查途径的。通常情况下，当只能确定已发案件事实而不知道犯罪嫌疑人主体身份时，侦查机关会选择由事到人的侦查途径，此时管辖的冲突问题就会突显出来。比如：当一起普通刑事案件发生在监狱或部队营区中，并不能确定犯罪嫌疑入主体身份时，案件管辖只能以犯罪地来确定，法律规定较为明确。侦查实践中，尽管监狱侦查机构和军队保卫部门可以先行立案处置，但当通过进一步侦查发现涉案犯罪嫌疑人主体身份不属于法律规定的身份管辖范畴时，案件就存在管辖权的移交问题，这样难免会出现机关与部门之间的不协调，不利于侦查工作的长远发展。

　　以犯罪性质为例，根据《刑事诉讼法》第18条规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”不难看出，法律在规定检察机关侦查管辖权限时是依照刑法分则直接规定的罪名来确定的。罪名反映犯罪性质；犯罪性质有别于案件性质。刑事案件发生以后，案件性质容易确定，但犯罪性质只有到了侦查终结阶段才有可能基本明确。因此，以犯罪性质确定管辖权限必然会导致侦查机关相互推诿或争相承办同一案件的情形，即使犯罪性质基本明确可以移送管辖，但依然会发生管辖冲突问题。

　　总之，随着刑事案件的信息化、智能化和有组织化，刑事案件的犯罪地、犯罪性质和犯罪嫌疑入主体身份在侦查阶段的不确定性特点会更加突出，因此这些确定侦查管辖的依据很可能会成为纯粹的理论而凌驾于实践之外，必然造成侦查管辖的混乱。

　　四、侦查管辖的立法建议

　　确定案件管辖权是立案侦查的前提条件。任何刑事案件，如果立案侦查前不能解决管辖权问题，那么在潜意识中就意味着案件很难取得满意的破案结果。鉴于目前我国侦查管辖所存在的诸多问题，对理论研究者来讲，当然有义务在法律上完善之，使其在实践中更具有可操作性。为此笔者提出如下立法建议，希望能引起共鸣。

　　（一）从立法上合理分配侦查权

　　侦查权分配的不甚合理，应当是引起刑事案件侦查管辖混乱的主要内因。不可否认，多元化的侦查权主体是一种普遍现象，绝对单一的侦查权主体在世界各国也极少存在。但是，我们应该从侦查权的本质出发，来把握侦查权的运作规律，在此基础上按照其自身的运作规律来配置侦查权。尽管我们不否认侦查权带有司法权的特征，但我们无论如何也不能模糊侦查权本质上是一种行政权。{8}所以作为一项行政权，侦查权的配置必须遵循行政权追求迅速高效的运作规律，必须保证侦查机关在内部组织结构上的上下一体，运行流畅。侦查权的行使必须整体统一。之所以会在实践中出现侦查管辖混乱的主要原因之一，就是国家在分配侦查权时，只考虑到了有关机关熟悉情况，有利于对案件的侦查。但是忽略了由此带来的过多的消极影响，那就是侦查权主体过多，导致确定管辖的标准不一，进而引起管辖权不明问题。笔者认为，对侦查权的重新合理分配，是有效解决侦查管辖不明的根本出路。具体可作如下设想：

　　1.建议取消监狱狱侦部门的侦查权。从理论上来说，监狱本身是国家的刑罚执行机关，其任务是正确执行刑罚、监管和改造罪犯。赋予监狱部门侦查权，出现了其与刑罚执行权不分的矛盾，有违刑事诉讼的分工原则。因此，这种授权在某种程度上改变了监狱的性质。

　　2.建议检察机关的侦查权可以由新成立的国家预防腐败局代替行使，进一步强化检察机关的监督权。根据国家预防腐败局设立的精神，其主要负责查处党内腐败行为，检察机关负责处理所有触犯刑法的腐败犯罪行为，而且这些部门同样也都有预防职务犯罪等腐败现象的职能。如果国家预防腐败局可以“办案”，其权力会不会是将纪检的一些手段、检察机关的侦查权“揉和”起来？那将更会出现反贪污贿赂案件侦查权行使的交叉混乱。因此，既然国家有意专门成立国家预防腐败局，那么赋予其侦查权，将所有职务犯罪案件统一管理，将是最佳选择。

　　3.建议在公安机关内部依据情况设立不同的专门侦查机构，由公安机关统一管理。现有的公安机关内部设立的不同机构，其划分也存在不合理之处。就刑侦、经侦与禁毒而言，笔者认为，这种划分并未在本质上把握其分类特征。“刑侦”是刑事案件侦查的简称，任何刑事案件都应该列入刑侦之内。而把刑侦同经侦、禁毒并列起来，难免引起岐义，这也是造成管辖权冲突的原因之一。公安机关内部设立的防范和处置邪教犯罪侦查部门、国内安全保卫部门在具体侦办案件的过程中，同样也会和“经侦”、国家安全机关侦办的案件发生管辖权冲突。因此，应该在立法上重新对专门侦查机构作一个合理的划分，按照侦查实践的现实需要平行设置若干机构，分别行使对专门案件的侦查权。

　　（二）从立法上细化侦查协作原则

　　侦查协作，是刑事案件侦查的基本原则。侦查人员由于对此原则缺乏正确的理解，进而造成案件管辖冲突问题无法解决，阻碍了侦查工作的顺利进行。侦查实践中，虽然常讲“天下公安是一家”，但在具体办案中，许多因素致使案件侦查在跨省、区、县之间出现阻滞，时常出现破案错过时机、破案率低下、破案成本增加等情况，这都是对侦查协作原则缺乏正确理解所致。对侦查协作原则不能正确理解，就会导致交叉管辖出现冲突。对侦查协作原则缺乏正确理解的具体表现主要有如下几种情形：

　　1.“优先破案”的抢功思想。此种思想表现在积极冲突的案件管辖冲突（案件管辖冲突有积极和消极两方面）中，这时的侦查人员并没有真正把天下公安看成是一家，在案件侦破较容易且影响较大的情形下，往往会出现多个机关、部门争抢一个案件，甚至拒绝合作等。他们首先并不关注或解决案件管辖权问题，而是盲目抢功。等案件管辖权问题明确时，可能也早已贻误了破案战机。

　　2.“责任回避”的逃避思想。此种思想正好与第一种思想相反。许多案件犯罪分子作案手段比较狡猾，反侦查意识极强，因而在现场遗留的犯罪信息比较少，侦查难度较大。对侦查人员来讲，有些人时常认为：无义务就是无责任。因此就有了相互推诿的可能，致使案件管辖问题长期得不到解决。

　　3.“协作无功”的懒惰思想。不少侦查机关，在外地侦查人员向其发出协作要求以后，认为不管付出多少，案件侦破以后，对于他们来说都没有任何好处。所以在协作时一味附合，但并不真正下功夫，只是敷衍了事。

　　事实上，任何一种侦查管辖的体制，都会有不同程度的侦查管辖的冲突。选择一种相对完善的制度，最大限度地减少这种冲突是改革现状的良药。良好的侦查协作是根据现代犯罪特点而提出的一种能在很大程度上减少侦查管辖冲突的侦查合作方式。侦查人员在侦查协作观念上的缺失，是当前我国侦查管辖混乱的原因之一。特别是当我们面对有组织犯罪，传统侦查模式显得苍白无力的时候，良好有效的侦查协作显得更为重要。因此，笔者认为，在侦查协作原则立法上应明确具体的义务性规定，包括侦查协作的形式、范围以及违反其规定带来的后果，当然也应包括破案成果的归属问题等。只有这样才可减少侦查中出现的诸多不该出现的情况，进而避免侦查管辖冲突的发生。

　　（三）从立法上进一步明确管辖标准

　　在我国，通常是以犯罪主体身份及犯罪性质来确定案件管辖。一起刑事案件的发生，立案前或侦查初期往往很难确定犯罪主体的身份，因此军队保卫部门和监狱狱侦机构侦查管辖的案件在很大程度上可能就会存在管辖权异议，进而可能会造成相互推诿或案件移交的争议。犯罪性质同样如此，一起刑事案件的案件性质容易确定，但犯罪性质只有到了侦查终结或审判结束才有可能最终确定。案件性质有别于犯罪性质，二者有着质的区别。案件性质是侦查机关对所发案件本质属性在侦查阶段的初步定性，而犯罪性质则是侦查机关在侦查终结后移送起诉前对所发案件所涉及的具体罪名的本质属性的定性。尽管对大多数案件来说，案件性质往往就是犯罪性质，或者案件性质是分析确定犯罪性质的前提条件，但二者依然不能等同。比如就具体案件而言，是杀人案件，犯罪嫌疑人不一定就犯杀人罪；是爆炸案件，犯罪嫌疑人却有可能犯杀人罪而受到刑事处罚。因此，根据以上案件性质与犯罪性质的关系来看，笔者认为在侦查阶段确定案件性质容易，确定犯罪性质则不易，所以在确定侦查管辖时，不能以一个不确定因素作为标准，而应从立法上明确规定案件性质是确定侦查管辖基本标准，而不应是犯罪性质。

　　总之，目前立法对于侦查管辖的规定，有很多已不能适应侦查工作的实际需要。侦查管辖制度的改革与完善是当前我国司法改革的重要任务之一。笔者期待一种合理、完善、高效的侦查管辖体制的诞生，来指导侦查工作高速、公正的进行，尽管以上立法建议可能有偏颇之处，很难令多数同仁所接受，但依然希望能引起普遍关注，以起到抛砖引玉之功效。




【作者简介】
程军伟，法学硕士，西北政法大学副教授，硕士研究生导师。


【注释】
[1]军队和地方互涉案件这方面的规定，既具有身份管辖的特点又具有地域管辖的特点，这正体现出侦查管辖标准的不确定性。


【参考文献】
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