检察机关民事公诉权的法理分析

【出处】《人民检察》2005年第9期
【关键词】检察机关；民事公诉权；法理分析
【写作年份】2005年


【正文】

　　我国的检察制度是在继承新民主主义革命时期的检察工作传统，吸取历史上政治法律制度的精华，借鉴国外检察制度建设经验的基础上，尤其是参照苏联检察制度，结合中国实际情况建立起来的。[1](1954年新中国第一部宪法对检察机关作了专门规定，同时颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》，明确规定了人民检察院的各项职权及行使职权的原则和程序等。从当时法律规定的内容看，检察机关的职权包括一般监督权、侦查监督权、审判监督权、劳改监督权、提起并支持公诉权、民事、行政法律监督权等，检察机关有权代表国家和社会公共利益参与民事诉讼。1979年的《人民检察院组织法》、1982年制定的宪法，都明确规定检察机关是法律监督机关。不过，我国现行法律对检察机关的刑事公诉权方面有较全面的规定，但对检察机关提起和参加民事诉讼则没有明文规定，这不仅使检察机关法律监督权的行使受到限制，而且导致对检察机关的公诉权认识的片面性。本文就检察机关民事公诉权存在的根据和基础、民事公诉权的范围进行简要分析。

　　笔者认为，民事公诉权是检察机关基于国家授权或法定情形，代表国家利益或社会公共利益对某些民事公益案件向法院提起诉讼或参与诉讼的权力。在我国，赋予检察机关民事公诉权不仅有一定的理论基础，而且也具有必要性与可行性。

　　一、检察机关民事公诉权的理论依据

　　（一）民事公诉权是公诉权的应有之义

　　公诉权是检察权基本权能之一。公诉权是指检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权力。公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼。公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。[2]检察机关代表国家以起诉等方式维护公益，既是以公权力维护国家利益和社会公共利益的政治需要，也是以公权力保障人权和程序公正的社会需要。[3]只是因为刑事犯罪行为直接涉及国家政权和社会利益，严重损害或威胁国家安全和社会稳定，所以从国家和社会的实际需要出发，检察机关行使公诉权必然以刑事公诉为主，在特定条件下才行使民事公诉权和行政公诉权。由于公诉权在本质上是以公权力为基础%以维护公益为目的的，因此无论检察机关是提起刑事诉讼，还是提起民事诉讼或行政诉讼，都是代表国家以行使公诉权的方式，对刑法、民商法、行政法、诉讼法等法律的实施情况进行监督的权能体现。

　　（二）国家在特定条件下的民事主体地位表明国家享有诉权

　　“国家作为一个整体，是某些重要法律关系的参加者，既可作为国家所有权关系、刑法关系等的主体，又可成为国际法关系的主体。”[4]所以，当国家所有权及相关利益受到侵害时，国家便是民事法律关系的主体，而能够代表国家提起并进行诉讼的只有检察机关。我国体制转轨过程中出现的各种矛盾或冲突，以及改革中出现的涉及国家和社会重大利益的纠纷，都需要代表国家利益的检察机关担负起法律责任，必要时以提起和参加诉讼的方式有效地维护国家和社会利益，这种现实也使得检察机关行使民事公诉权成为必须。

　　（三）检察机关行使民事公诉权有历史经验和实践经验以及国外立法借鉴

　　我国从晚清时期引进西方国家的检察制度开始，到中华人民共和国成立初期，都有关于检察机关提起和参与民事诉讼的立法，且有国外相关方面的立法借鉴。近几年来检察机关为防止国有资产流失而不得不提起民事诉讼的实践，在某种程度上也为检察机关行使民事公诉权提供了可行性论证。

　　（四）民事公诉已经具备一定的法律依据

　　首先，现行宪法规定检察机关是法律监督机关，并且规定了检察机关的诉讼权能，因而提起民事公诉并非完全没有法律依据。同时宪法还规定了一系列关于国有财产、集体财产、社会主义公共财产、公民合法的私有财产以及公有经济、非公有制经济的保护条款，如果违反这些规定，必然要依法追究，包括民事责任的追究。

　　其次，我国民法通则关于保护国家权益的规定，事实上涵盖民事公诉的实体内容，这些规定实际上也是检察机关提起民事公诉的依据。由此可见，检察机关行使民事公诉权并非毫无法律根据，不过民事诉讼法欠缺相关的规定，这正是修改民事诉讼法时应予充分考虑的。

　　二、民事公诉权范围的限定

　　（一）确定检察机关民事公诉范围的原则

　　对检察机关行使民事公诉权范围的限定，也就是对检察机关提起或参加民事诉讼案件类型的限定。之所以限定案件范围，主要是基于如下原则的考虑：

　　其一，有限干预原则。我国检察机关是法律监督机关，有责任维护国家和社会利益，但主要是通过监督国家机关工作人员执法、守法，以保证国家法律正确、统一实施。但是，公诉只是检察机关法律监督权的一种方式，不是全部，检察机关还要兼顾其他职能。同时，因受人、财、物的局限，在客观上也不可能全面介入民事法律关系和诉讼领域。而且，基于公法和私法的区别，检察机关不能过多地干预民事领域的具体事务，所以，检察机关行使民事公诉权的范围不宜过宽。

　　其二，处分权原则。尊重意思自治和利益独立是市场经济体制的基本特征之一，市场经济主体有依法自由处分的权利，检察机关的干预不能影响当事人的自治性和处分权，因而只能有限介入。

　　其三，公益救济原则。公诉机关（或公诉人）没有自己的利益，也不代表某种特殊的或具体的利益，其代表的是国家和社会公共利益。只有在国家或社会公共利益需要救济的的特定情况下，即：当国家利益、社会公共利益或公序良俗受到民事违法行为的侵害，造成严重后果，而又无特定主体起诉或特定主体不起诉或不宜起诉等情况时，才能行使公诉权。如果相关主体已经起诉，则无须检察机关提起诉讼，但可以参加诉讼。其四，效率原则。既然基于公益，那么只有及时保护才能达到救济目的，因而行使公诉权时要考虑这种权益救济的可能性与现实性，这在一定程度上也是对民事公诉范围的一种限制或制约。

　　（二）检察机关民事公诉权的范围

　　根据上述原则，检察机关提起或参加民事诉讼的案件应当是限定在一定范围内的民事公益案件。公益诉讼有广义与狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护国家和社会公共利益而提起和进行的诉讼，既包括国家机关代表国家和社会利益而提起的诉讼，也包括团体或组织、公民个人为国家和社会利益，以国家或自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼仅仅指检察机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，我国目前只有刑事公诉属此列。从这个意义上可以把检察机关行使公诉权的民事诉讼作为狭义公益诉讼的一部分。也就是说，检察机关提起民事诉讼原则上应限制在涉及国家重大利益和重大社会公益的民事侵权事件。

　　1、国有资产保护案件及损害国家重大利益的其他案件。其中包括大、中型国有企业改制中引发的重大民事纠纷以及其他可能给国家、集体造成重大损失的民事侵权案件。如：掠夺式开采、利用自然资源，毁坏农田、森林等严重损害国家利益的案件。本来，国有资产流失案件应由行政机关解决，但鉴于我国目前的特殊情况，不得已要由检察机关代表国家干预。从实践中看，国有资产的流失主要是由于国有企业管理者、经营者利用“民事流转”手段牟取私利，化公为私，侵吞国家财产而造成的，因而不能指望这些企业法定代表人诉诸法律来挽回损失。目前我国虽然有专门的国有资产管理机构，但因为许多地方国有资产管理部门与当地政府之间或者职责关系不明，无法主张权利，或者没有独立地位而不具备诉讼权利能力，客观上形成国有资产无人保护的现实。同时因为某些地方政府及其职能部门，基于自身利益也参与了具体的民事、经济活动，其行为给国家利益造成重大损失，其本身也是追究对象。即使这些机构没有违法，由他们提起诉讼，也因其与被诉对象间的管理与被管理关系而可能影响到诉讼平等与公正原则。因此，建立民事公诉制度，由检察机关统一行使公诉权，更有利于保护国家所有权和社会公共利益。

　　2、环境污染的公害案件。环境污染造成生态环境恶化，自然资源枯竭，严重影响社会利益，影响可持续发展和人类生存。我国目前一般是由上级行政管理部门负责处理。但当行政管理无力或权利’力主体怠于行使权利或权力时，环境污染行为不仅无法制止，而且还可能加剧。事实上环保机构处理时一般是只罚款，不能真正制止违法行为。因此，当既有的法律程序不足以制止污染行为时，也只能由享有诉权的检察机关行使民事公诉权。检察机关诉讼的目的在于监督法律的实施，追究违法行为的法律责任，维护国家和社会公益。如果通过诉讼制止了违法行为，不仅为国家挽回或减少了损失、而且有利于环境保护与可持续发展，同时也保护了所有受害人的权益。

　　3、其他社会公益案件。如不正当竞争、侵犯消费者权益、损害公共设施安全等损害社会公众重大权益，而无人起诉的案件。这类案件中，受害者众多而分散，影响到整个社会秩序和利益，在无人诉讼的情况下，由检察机关代表国家和社会利益提起诉讼是必要的。

　　4、没有起诉主体或主体不能亲自行使诉权的人身权益性质的案件。如父母侵害未成年子女权益案件、确认婚姻无效案件等。总之，设立民事公诉制度，扩大检察机关的公诉权具有必要性与可行性基础。民事诉讼法的修改应对检察机关提起民事公诉和参加民事诉讼以及检察机关在民事诉讼中的地位作出具体规定，促使我国检察权的进一步健全与完善。




【作者简介】
何文燕，湘潭大学法学院教授。


【注释】
[1]孙谦《中国的检察改革》法学研究，2003.6.
[2]孙谦《检察论丛》北京：法律出版社。
[3]张智辉，谢鹏程“现代检察制度的法理基础——关于当前检察理论研究学术动态的对话”诉讼法学、司法制度，2003.2.
[4]孙国华，朱景文，法理学。北京：中国人民大学出版社，2000.367.