国际金融危机之应对与欧盟竞争政策——兼论后危机时代我国竞争政策和产业政策的冲突与协调

【出处】《法学评论》（双月刊）2011年第1期（总第165期）
【摘要】起源于美国的金融危机引发了全球经济的动荡，与美国有着密切联系的两大经济体——欧盟与中国也都不可避免地受到了冲击。在金融危机应对中，欧盟在出台系列产业政策措施的同时，坚持竞争政策执法，合理地协调了产业政策与竞争政策的关系。我国在金融危机应对中，更多地强调了产业政策的作用，而忽略了竞争政策的实施，不恰当地扭曲了市场竞争秩序。在后危机时代，我国应借鉴欧盟经验，加强竞争政策执法，合理协调竞争政策与产业政策的关系。
【关键词】金融危机；欧盟；中国；竞争政策；产业政策
【写作年份】2011年


【正文】

　　自2007年年中开始，一场源自美国的金融危机席卷全球，成为世界经济史上继1929-1933年“大萧条”后的又一噩梦。在此次金融危机中，欧盟和中国作为与美国联系紧密的两大经济体，都无可避免地受到了巨大冲击。在此次金融危机中，面对日益严峻的经济形势，各国纷纷采取一系列救市措施，频频出台各种产业政策措施，试图以加强政府管制的方法化解危机。然而，此次金融危机的爆发不仅是市场失灵的表现，更是政府失灵的恶果。政府应对危机的管制措施必须受到实体和程序上的约束才能真正起到化解危机的效果，其中，竞争政策与产业政策的协调是一个极为重要的部分。本文拟以欧盟在此次危机应对中的实践为切入点，分析和探讨我国竞争政策和产业政策的冲突与协调问题。

　　一、金融危机对欧盟的冲击及其救市应对的产业政策

　　（一）金融危机对欧盟的冲击

　　传统上，欧洲银行业以稳健著称。但近年来，受美国金融业发展模式的影响，在国际市场上活跃的欧洲大型银行纷纷提高财务杠杆率（据欧洲政策研究中心统计，欧元区10家最大银行杠杆率平均为33倍），大量投资于住房抵押贷款以及相关衍生品，以博取高收益。[1]同时欧洲金融机构受利益机制的驱使大幅介入美国房地产次级贷款市场，在美国多次升息的背景下，借款人无力偿还贷款，次贷市场泡沫破灭直接导致深陷其中的欧洲金融机构盈利水平下降，资本大幅减少。金融机构的这种经营不善迅速反应在欧洲主要国家的资本市场上，出现股票价格暴跌。随后，金融危机进一步危及实体经济，失业率上升和消费者信心不足都是经济复苏的主要障碍。[2]可见，与美国金融市场之间的紧密联系以及一些国家或大型金融机构自身因决策失误形成大量不良债务，是源于美国的次贷危机迅速蔓延到欧洲的重要原因。

　　美国次贷危机爆发后，随着全球流动性的日益紧张，早在2007年8月9日，欧洲央行便首次向欧元区银行系统注资948亿欧元。9月18日，英国央行宣布通过2天期回购协议向市场注资44亿英镑以缓解短期流动性。据Bloomberg统计，截止2008年8月末，欧洲银行共提取次贷相关减计和损失2273亿美元，约占全球金融机构减计总额的一半，且损失主要集中在UBS、RBS等大型银行。同时，英国、西班牙、爱尔兰、法国等欧洲主要国家在经历十年房地产繁荣后，房价也开始出现下跌，导致相关国家金融机构盈利下降、坏账上升。为保持资本充足率和流动性，特别是为降低杠杆率，上述金融机构迫切需要大规模融资。但由于国际货币市场和信贷市场的冻结，欧洲银行业融资成本高昂或者不可行，最终被迫低价出售自有资产进行融资，出现了导致美国金融危机的恶性循环机制。[3]在金融危机的严重冲击下，欧盟经济自2008年下半年起陷入衰退。全年GDP仅增长1%，大约只及2006年（3. 1% ）和2007年（2. 9% ）的1/3； 2009年衰退进一步加深，GDP负增长约2%左右。[4]

　　（二）危机初期各自为战的欧盟各国产业政策及其效果

　　危机初期，面对金融机构出现的问题，欧盟各国纷纷采取措施维护金融稳定：一是向本国金融机构注资，比如，法国、比利时、卢森堡联合向Dexia银行注资64亿欧元；英国对NorthernRock实施国有化，暂时缓解了上述银行危机。二是爱尔兰、英国、德国、法国、奥地利、瑞典、丹麦、冰岛等国家纷纷宣布对本国所有个人银行账户提供担保，以稳定存款人信心。2008年10月7日，欧盟27国财长例会，决定在至少一年时间内，将欧盟各国最低储蓄担保额度提高到5万欧元。三是欧洲央行（European CentralBank）和英国等国家的中央银行与美联储联手，向银行体系注入流动性。

　　这种各自为战，单独应对危机的做法并没有取得良好的效果，反而因彼此策略的不协调而陷入了混乱，甚至还因各自采取的措施影响他人而引发争议。矛盾的焦点主要集中在英国、法国、德国三个欧盟主要国家。英国和法国立场基本一致，认为本国财政状况已经相当紧张，希望实力雄厚却手头相对宽裕的德国能够更多地出力化解危机。他们认为一旦德国经济上去了，势必会拉动英法产品的需求，欧盟的经济必然会重新步入上升通道。但德国认为本国经济刺激规模已经超过英法，也达到了欧盟委员会建议的水平，已经尽到了欧盟大国的责任，因此，德国并不乐于再花大力气承担更多的救市责任。除在出资额度上存在分歧外，欧盟成员国在刺激经济的具体举措上也不一致。英国出台了以降低增值税为核心的经济刺激计划并得到欧盟委员会的认同，但欧元区财长们并不十分认同，而对欧盟委员会关于加大基础设施建设投资的救市提案，德国反映冷淡，因为这无助于德国企业扩大出口。不仅仅是欧洲大国之间政策缺乏协调性，就是大国与小国之间也存在着政策目标的不一致。例如爱尔兰政府率先承诺为爱尔兰银行的所有储户提供担保，从而使得邻近的英国担心本国公民将资金从英国转移到爱尔兰，危及英国银行的稳定。这种貌似联合应对危机的政策实际上由于缺乏必要的相互协调，导致政策执行的内耗较大，没有发挥出全球经济一体化背景下应对危机的政策合力的效果。[5]

　　（三）寻求共同行动的努力、行动方案及其效果

　　2008年10月4日，在法、德、英、意四国首脑巴黎峰会上，德国和英国拒绝了法国提出为欧洲银行组建一个共同救助基金的建议（类似美国金融救助计划）。会后发布的联合声明称，各国共同承诺确保银行业和金融体系的稳定，但最终危机应对措施将由各国自行决定。然而，随着金融危机负面影响的不断加大，欧盟各国为应对金融危机加强协调的呼声日渐高涨。为了加强欧盟国家在应对金融危机方面的协调，欧盟轮值主席国法国在2008年10月12日主持召开了欧元区历史上的首次峰会，寻求为共同应对愈演愈烈的金融危机而采取联合行动。法国在一份声明中说，此次会议的目的是为欧元区成员国和欧洲中央银行拟定一份应对金融危机的“联合”行动计划。法国总统萨科齐表示，欧元区国家将首先强调内部协调，然后扩大到整个欧盟。这是继四国首脑会议后，法国代表欧盟为推动欧盟统一行动应对金融危机的又一次努力。会上讨论通过了一项行动计划，同意由各国政府为银行再融资提供担保并向银行注资，以共同应对金融危机。根据会议发表的声明，欧元区成员国将在2009年年底前为银行5年期以下的新发债务提供担保，并通过取得优先股的方式向银行直接注资，以缓解银行因为信贷紧缩而面临的融资困难。

　　显然，欧盟委员会在欧洲各国政策协调方面责无旁贷，在金融危机不断蔓延并入侵实体经济的严峻形势下，欧盟委员会于2008年11月26日出台了一项总额2000亿欧元的经济刺激方案，相当于欧盟各国生产总值的1. 5%，其中300亿欧元来自欧盟预算，其余1700亿欧元为各国“自救”计划的综合。这意味着欧盟成员国需平均拿出相当于本国国内生产总值1. 2%的资金用于实施各自的经济刺激计划。与以往首脑峰会不同的是，欧盟为各成员国提供了一个统一的政策“工具箱”，其中包括增加公共支出、减税和降息等财政与货币政策，每个国家可以从中遴选不同的政策工具，形成适合本国的政策工具组合。在统一的政策“工具箱”中既照顾到各国的客观实际，又能够在一个相对统一的框架下实现各国政策的协同。[6]根据欧盟公布的一份报告，截至2009年6月12日，欧盟各国已经批准了高达3. 3万亿欧元的银行拯救计划，包括3114亿欧元的资本注入，2. 92万亿欧元的银行债务担保，此外还有对银行流动性和融资的支持。[7]

　　随着一系列金融救市和经济刺激行动的奏效，在经历了第一、二季度的迅速下滑和持续负增长的困难局面后，欧盟经济出现复苏势头。11月中旬，欧洲统计局发表的第三季度欧元区和欧盟27个成员国经济增长最新数字证明，欧元区经济增长0. 4%，欧盟经济增长0. 2%，均开始呈现走出衰退的迹象。

　　更为引人关注的是，从各自为战到联合行动，欧盟在此次金融危机应对中始终坚持贯穿竞争政策，使得各项产业政策的制定和实施都受到了合理有效的约束，避免了过度扭曲市场机制的危险，堪称此次金融危机应对中欧盟举措的最大亮点。

　　二、金融危机应对中欧盟竞争政策与产业政策的协调

　　（一）金融危机应对中的欧盟竞争政策

　　显然，迅速蔓延的金融危机给欧盟委员会竞争政策的实施带来了巨大的挑战，面对各国经济不断下滑的严峻形势，欧盟委员会竞争总司遭受到了前所未有的压力。在金融危机占据各大报纸的头条，各成员国为应对危机纷纷通过国有化、增加注资、提供贷款、提供债务担保等方式挽救本国金融企业的紧急和混乱形势下，如何在坚持竞争法的基本规则，维护统一的欧盟市场和公平的竞争秩序的同时，灵活高效地实施救市措施，使竞争政策和产业政策相协调成为竞争总司当下面临的最大难题。

　　到目前为止，欧盟委员会成功地把握了两者之间的平衡，使竞争政策的执行贯穿了金融危机应对的全过程——从产业政策的各自为战到联合行动再到逐步退出，也涵盖了竞争执法的各个领域——从救援及重建援助控制到合并控制再到卡特尔控制。毫无疑问，在此次金融危机应对中，欧盟竞争政策扮演了极其重要的角色。正如欧盟竞争委员会委员尼莉·克罗斯所说，“竞争法，尤其是国家援助法，是金融危机应对方法的一部分，而不是问题的一部分。”[8]

　　1.国家援助控制

　　各国为应对金融危机而采取的金融救助措施，包括债务担保、提供贷款、增加注资等，大多构成了欧盟竞争法中的国家援助，必须经过欧盟委员会竞争总司的审查批准。

　　在2007年金融危机爆发后，由欧盟委员会批准成员国提出的对银行和其他金融机构的紧急救援计划被认为是必要的。事实上，根据欧盟国家援助规则，在2007年成员国开始给予部分银行援助保障时，就已经可以看出金融危机的初步迹象。但初期，以英国投入公共资金对诺森罗克（Northern Rock）银行实施国有化为早期代表的救助措施所表现出的问题还相对较小。直到2008年秋季陷入困境的金融机构的数量戏剧性地迅速增加，竞争总司所面临的压力也迅速加大。由于在将国家援助规则适用于为应对金融危机而采取的措施时，必须考虑到当前危机下的特殊情况，且委员会必须确保这些措施不会对金融机构之间的竞争产生不必要的扭曲或者对其他成员国造成消极的溢出效应，欧盟委员会在2008年10月13日发布了《全球金融危机背景下金融机构救助措施适用国家援助规则的通告》，对国家援助的原则、条件、期限以及调整措施等做出了规定。[9]12月8日，又发布了对银行资本重组的指引通告，在一些方面补充和扩展了10月份的《通告》。这两项指引的目的是为了向成员国表明欧盟委员会将如何对银行救助措施适用《条约》规定的国家援助规则。

　　10月份的《通告》中规定，为降低国家援助对相关市场内的竞争者、其他行业以及其他成员国的竞争扭曲，欧盟委员会在对国家援助措施进行审查时要考虑下列标准：（一）客观标准和非歧视原则。成员国境内所有的金融机构以及在成员国有重大经营活动的机构都应包括在债务担保计划内。对金融机构的注资也应遵循类似的原则。（二）国家援助措施的临时性和有限性。国家援助是在欧盟金融市场功能受到破坏的特殊情况下实施的，属临时性的紧急措施。债务担保、注资规模等应限制在最小范围，如债务担保以小额存款为主。（三）制订相应的保障措施。包括：成员国的担保和注资计划需经欧盟批准；成员国每六个月对担保计划进行一次审议并将结果报欧委会；约束金融机构的行为，包括限制银行在广告中提及受到国家担保，禁止利用国家资金进行商业扩张、股权买卖以及为管理层安排新的股票期权等。欧盟还对成员国进行金融机构强制清算、本国中央银行资金及其他资金介入时应掌握的原则作出规定。[10]

　　12月份的指引重申了对银行的国家援助“不得导致受援助银行享有比没有接受援助的银行，如其他国家的银行，人为的更有利的竞争地位”。它为处理在危机中出现的两种不同情形的银行提供了进一步的指导：那些在根本上是健康的但需要暂时的援助来维持财务系统的流动性，以及那些由于承担了过多的风险而使其经营模式被破坏的，被委员会称为“濒临破产的银行”的银行。欧盟委员会始终坚持所有救助银行的措施都必须确保银行恢复更规范的贷款模式以便使更多的经济体而不仅仅只是银行受益。进一步的指引已在2009年3月份发布以确保依据国家援助规则由中央银行从银行购买被称为“有毒的”资产，例如，成员国不能带有歧视性而更偏重他们自己本国的银行。[11]

　　2.其他方面

　　显然，对竞争政策的坚守在这次金融危机中不仅限于国家援助控制，还覆盖了包括合并控制和卡特尔控制在内的其他各个领域。

　　在政府救市之外，为应对金融危机，企业通常会采取一些诸如大规模裁员、调整资产结构、兼并重组等自救措施。其中，兼并重组作为经营者集中的方式，由于其可能对市场的公平自由竞争秩序造成损害而受到反垄断法的规制。在金融危机席卷全球的混乱中，面对经济衰退的严峻形势，欧盟委员会仍然坚持对合并案件的审查。2008年欧盟委员会竞争总司接到347个合并案申报，而2007年这个数字是402。2009年，截至10月份，申报的合并案件为235起。这种减少并不是因为对合并控制的放松，而是由于金融危机造成的企业并购风潮的减弱。[12]虽然收到的合并申报减少，但相对地由于金融危机带来的产业结构的调整，欧盟委员会不得不面对更多复杂的合并。例如涉及高科技市场的Google与Double Click合并案，Tomtom与Tele Atlas合并案，IBM与Telelogic合并案。

　　欧盟委员会并没有基于某些利益，如金融稳定或者维持就业水平，而在欧盟层面上豁免反竞争的合并的裁量权，而在此次金融危机中它似乎也并没有遇到需要这种裁量权的情形。实际上欧盟委员会已经证明了运用现有的《欧盟合并控制条例》框架足以应对任何问题，例如破产企业保护的工具似乎并不经常被使用。在成员国层面上，在一些国家可能存在行政干预，例如英国的公共利益干预制度允许对Lloyds与HBOS合并的豁免。尽管如此，英国竞争当局也强调为了促进较快地从衰退中恢复，维护自由和不被扭曲的竞争秩序的重要性。和欧盟委员会一样，英国当局也认为考虑到不断变动的环境，包括当前的经济形势，即使对于受到危机冲击的行业例如地方和区域出版业而言现有的制度也已经足够灵活。在2009年3月克罗斯声称“我们认为合并控制条例能够应对在2009年抛给它的任何挑战。”[13]这也是欧盟委员会在危机期间仍然坚持依据现有规则进行合并控制的重要原因。

　　当然，在坚持适用现有的合并控制条例的同时，欧盟委员会也允许在具体实施过程中采取变通性措施，例如欧盟委员会声明，在“紧急情况或者没有假定的竞争影响的情况下”，将对《合并控制条例》第7条采取变通性的执行方式。[14]这体现了欧盟竞争政策在金融危机特殊背景下的适当的灵活性。

　　打击卡特尔一直是欧盟委员会工作的重点，即使在金融危机下也不曾改变，并在2007年开始加强了执法力度。2007年共通过了8项罚款决议，罚款总额达33. 3亿欧元，几乎是2002-2007年间罚款总额的一半。2008年通过了7项决议对34家企业加以处罚，罚金总额达22. 7亿欧元。而截至9月29日，2009年的两项决议对8家企业罚款总额达12. 4亿欧元，这一总额到10月11日已上升到16. 2亿欧元。[15]其中包括在10月7日对结成卡特尔以控制市场的六家电力设备生产商开出的6760万欧元的罚单。

　　更为引人注目的还有微软案和英特尔案。2008年2月27日欧盟委员会因美国微软公司拒不遵守2004年欧盟作出的反垄断决定而再次对微软公司处以8. 99亿欧元的罚款。这使微软公司成为欧盟反垄断历史上首家因为拒不执行欧盟委员会反垄断决定而受到处罚的企业，同时这也是截至当时欧盟委员会对单个企业开出的最大一笔反垄断“罚单”。但这个记录很快就被打破了。2009年5月13日欧盟委员会对世界最大的芯片制造商——美国英特尔公司处以10. 6亿欧元的罚款（相当于英特尔2008年净利润52. 92亿美元的三成），并要求英特尔公司停止其针对超威半导体公司（AMD）的不正当竞争行为。连续的重拳出击充分表明了欧盟在反垄断执法上的坚定立场。

　　（二）金融危机背景下欧盟处理竞争政策与产业政策关系的理论分析

　　面对全球金融危机的巨大破坏力，欧盟坚持竞争政策执法，在处理竞争政策与产业政策的关系时坚持了竞争政策优先的原则。

　　1.欧盟层面的产业政策与竞争政策的协调

　　作为介于国际组织和联邦国家之间的特殊政体的欧盟，其产业政策指的是欧盟层面的产业政策，是超国家层面的产业政策，而不是对欧盟成员国产业政策的总体概括。由于共同农业政策作为欧盟的核心制度之一具有独立的制度体系，这里所讨论的产业政策主要是工业和服务业政策。虽然欧洲国家中的英国、法国和意大利等都具有较长的产业政策历史，但在超国家水平上，实施欧盟产业政策一直存在很大的争议。尽管这种超国家层面的产业政策最早可以追溯到欧洲煤钢共同体框架下对煤和钢铁业的干预，但是当时的那些产业政策更多地是出于政治目的的考虑，主要是为了控制德国的重工业以避免重演第二次世界大战的悲剧，而不是为了发展煤和钢铁业。直到1991年建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》才使欧盟产业政策受到重视。条约不仅在其第3条对产业政策作出规定，即欧共体的活动包括“加强共同体产业的竞争力”，而且还通过条约第157条对欧共体产业政策作出具体规定，明确了政策目的，授权欧共体委员会具体执行产业政策。[16]但同时，第157条明确指出，“共同体和各成员国应根据开放和竞争的市场原则采取行动”，“本编不得成为共同体采取任何导致竞争扭曲的措施的基础”。可见，在基本理念上，对待竞争政策和产业政策的关系问题，欧盟在最初确立的标准即是竞争政策优先的原则。

　　在具体的政策工具上，第157条并没有对实现共同体协调和促进产业发展的目标所应采用的政策工具加以具体规定，而是明确指出，其目标“应通过其依照本条约其他规定而采取的政策和行动”来实现。根据欧洲学者的研究，这里的“其他政策和行动”主要涉及竞争政策、研究与技术开发政策以及结构基金（主要是欧洲地区发展基金和欧洲社会基金），也就是说，这些政策或行动的全部或部分内容可直接用于实现欧盟产业政策的目的。[17]因此，借助竞争政策来保证有利于提高产业竞争力的良好竞争秩序是欧盟产业政策实施的重要手段。这也是欧盟产业政策与通常采取规制价格、直接或间接补贴、贸易保护等方式来实施的传统产业政策的最大不同。因此，尽管两者在一些领域内存在矛盾，欧盟产业政策与竞争政策并不存在非此即彼的绝对冲突关系。

　　从与成员国产业政策的关系上看，一方面，欧盟产业政策是辅助性的，是作为对成员国产业政策的必要的补充、指导与协调性政策而存在的；另一方面，欧盟产业政策又通过竞争政策对各成员国的产业政策形成了一种有力的约束。因此，在此次金融危机应对中，缺乏独有的制度工具的欧盟产业政策作用的发挥主要是通过欧盟有较强行动能力的竞争政策的实施来实现的。可见，从欧盟层面上来说，在此次金融危机应对中，产业政策和竞争政策并不存在明显的冲突。

　　2.各成员国的产业政策与竞争政策的协调

　　尽管欧盟最终对其成员国的各种金融危机应对行动进行了协调，在一定程度上实现了共同行动，但相比之下，各成员国自身的产业政策显然在危机应对措施中占据了更大的比重。和欧盟产业政策不同，各国产业政策具有明显的政府干预性，更加强调和追求效率，同时更多地考虑本国的利益，因而，与以维护统一的欧盟市场内自由公平的竞争秩序为目标的欧盟竞争政策具有更明显的冲突性。危机初期，由于缺乏欧盟层面的统一协调，个别成员国为求自保所采取的一些金融业救助措施便体现了这一点。例如，从危机原因上看，中东欧国家的金融业基本为西欧金融机构所控制，而西欧金融机构为缓解自身流动性短缺问题，选择大量从中东欧撤资，从而引发了这些国家的债务危机。同时，为应对金融危机，西欧一些国家政府在援助本国金融机构时，还要求他们优先向本国企业和个人贷款，这也对西欧金融机构从中东欧撤资起了推波助澜的作用。[18]又如，2008年9月30日，爱尔兰政府宣布为本国六大放贷银行提供资产与债务担保，在今后两年内将保证其所有存款的安全，引发欧洲人纷纷把存款转入爱尔兰，使其他欧洲银行所面临的流动性危机更加严重。但在2008年10月的四国峰会上，英、法、德、意四国在对爱尔兰的“擅自行动”进行抨击的同时，却仍高调地要求欧盟放宽对成员国单方面进行经济救助的相关限制，以便各成员国拥有更多自行救市的空间。可见，此次金融危机给欧盟的一体化进程以及欧盟统一市场的维持都带来了巨大的挑战，也使得欧盟竞争政策面临严峻的考验。

　　在危机应对中，成员国之间的利益冲突使得追求本国利益的各国产业政策与着眼于欧盟整体利益的欧盟竞争政策之间存在明显的冲突，欧盟对竞争政策的严厉执法在提高欧盟各国行动的统一性与协调性的同时，也限制了各国的行动空间，例如，欧盟委员会竞争总司对国家援助的控制。国家援助既是各国产业政策的组成部分和体现，又是欧盟竞争政策的重要内容。国家援助中的政府补贴、政府担保等措施都是常用的产业政策工具，这些措施见效快且效果明显，是金融危机中政府救市的重要策略选择。但缺乏协调性的各国救援措施可能因着眼于本国利益而对整个欧盟市场内的竞争秩序造成扭曲和损害，因而必须受到竞争法的规制。欧盟竞争委员会委员尼莉·克罗斯坚持认为对这次银行危机做出一个全欧盟范围内的回应会比单独行动更好，正如前文所交代的，她强调“竞争规则是危机解决方法的一部分而不是它的阻碍”。她还说：“忽略国家援助规则将会诱使各国政府陷入补贴竞赛，这会使健康的公司因为其他公司获得了补贴而被排挤出市场。”[19]此外，欧盟在反垄断领域的严厉执法同样也对各国的产业政策构成了约束和限制。

　　从各自为战到统一行动，欧盟的实践再一次表明了作为一个超国家的特殊政体，欧盟在协调各国行动上的重大作用以及这种协调的重要性。其中，竞争政策的实施是欧盟行动力的重要体现。欧盟委员会竞争总司在金融危机面前和各国政府的压力下，仍然不肯放弃原则、坚持竞争执法，使各国产业政策必须在欧盟竞争政策的框架内实施，着眼于经济社会发展的全局和长远，体现了欧盟坚持竞争政策优先的理念，维护了竞争政策的连续性与权威性。

　　三、欧盟应对危机举措对我国的启示

　　（一）我国金融危机应对措施对竞争政策的冲击

　　在经济全球化的背景下，我国与世界其他经济体的联系日益加深，其中中美两国之间的经济联系尤为紧密，这必然导致我国无可避免地受到美国次贷危机的冲击，并且在之后不断蔓延恶化的世界经济形势下全然无法独善其身。

　　由于我国的资本管制还比较严格，金融业相对封闭和金融体系相对独立，此次金融危机对我国金融业的直接影响并不大。但由于中国2万亿美元的外汇储备中，65%用于购买美国的国债，这为美国人高消费高借贷模式的维持创造了条件，也使中国很难摆脱对其的依赖，[20]加上美国次贷危机导致美元的贬值，造成我国外汇资产巨额的贬值。同时，由于金融危机的发生再次降低了投资者的预期，这为我国股市的下跌增添了一个加速度，在因“财富效应”的逆转影响而影响了居民消费的同时，也使企业投资因融资受限而被抑制。更为严重的冲击出现在实体经济方面，作为出口导向型的国家，出口在我国的总需求中占有较大的比重，2006年和2007年货物和服务净出口对经济增长的贡献率分别达到19. 2%和19. 7%，而对美国的出口占我国出口总额的50%，美国国内需求的下降极大的抑制了我国的出口，使我国的经济尤其是以出口加工贸易为主的沿海地区的经济受到很大影响，以低劳动成本为优势的初级产品制造业遭受了巨大打击。此外，由房地产次贷危机引发的金融危机也造成我国房地产泡沫频临破灭，低迷的房地产市场雪上加霜。

　　总体而言，和虚拟经济相比，金融危机对我国实体经济的冲击更为突出，这使得我国救市措施的重点从开始就是救实体经济，包括4万亿元的政府财政投资、十大产业振兴计划、刺激民间消费需求（发放消费券和家电下乡补贴）等。而在这些救市措施的实施中，与欧盟在金融危机应对中坚持竞争政策与产业政策并重的做法不同，我国主要是通过产业政策和区域经济政策来刺激经济的发展，基本忽略了竞争政策的实施。我们认为，这种更多的依赖于政府产业政策调节市场的“有形之手”来应对金融危机，而忽视甚至排斥市场本身自由价格竞争机制的“无形之手”对危机的调节作用，放松对公平自由竞争秩序的维护，只顾眼前不看长远的做法是不可取的。

　　1.救市计划与竞争政策的冲突

　　2008年11月5日，国务院常务会议确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，并提出了未来两年内旨在刺激经济增长的4万亿元投资计划。这项投资计划并没有经过我国反垄断主管机关的审查和评估，这使得它对市场内公平自由的竞争秩序的扭曲完全没有受到约束和限制，显然不符合竞争政策的基本理念。有学者指出，4万亿投资是应对经济“失速”和维持社会稳定的一个无奈之举，其深远影响在于它是对市场经济改革理念的一次巨大冲击。[21]我们认为政府强力干预完全排斥市场竞争机制，挤压了市场自我调节的空间，长远看当然不利于市场经济体制的进一步健康发展。

　　在4万亿扩大内需的经济刺激计划出台后，为确保2009年国家GDP增速“保八”目标的实现，国务院在2009年1月14日率先通过汽车和钢铁产业调整振兴计划后的一个多月内陆续出台了十大产业振兴计划，以共同应对金融危机造成的经济颓势。十大产业振兴计划强调产业结构的调整，鼓励加大企业重组力度，推动兼并重组，提高产业集中度，[22]优化产能布局，是金融危机应对中政府干预市场的又一集中体现，尤其是汽车和钢铁产业的振兴计划具有明显的政府主导性。

　　例如，在汽车产业调整和振兴计划中，基本原则之一是“坚持结构调整，注重发挥市场作用与加强政府引导相结合”，即“利用市场机制和宏观调控手段，推动企业兼并重组，整合要素资源，提高产业集中度，实现汽车产业组织结构优化升级”。实现“通过兼并重组，形成2-3家产销规模超过200万辆的大型汽车企业集团，4-5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团，产销规模占市场份额90%以上的汽车企业集团数量由目前的14家减少到10家以内”的规划目标。而钢铁产业的调整和规划的重点中包括“严格控制钢铁总量，加快淘汰落后”和“促进企业重组，提高产业集中度”，其具体内容包括进一步发挥宝钢、鞍本、武钢等大型企业集团的带动作用，推动鞍本集团、广东钢铁集团、广西钢铁集团、河北钢铁集团和山东钢铁集团完成集团内产供销、人财物统一管理的实质性重组；推进鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与省内钢铁企业等区域内的重组。实现这些目标的政策措施包括，完善企业重组政策：制定鼓励钢铁企业兼并重组的政策措施，适时研究制定钢铁企业兼并重组条例；加大对钢铁重点骨干企业的金融支持力度，对符合环保、土地法律法规以及投资管理规定的项目，以及实施并购、重组、走出去、技术进步的企业，在发行股票、企业债券、公司债、中期票据、短期融资券以及银行贷款、吸收私募股权投资等方面给予支持。防范大型骨干企业资金断链风险，必要时给予贷款贴息支持。[23]而到2009年9月23日，据新华社报道，由国家工信部、发改委和中钢协三方联合拟定的《钢铁企业兼并重组条例》已经成稿，进入最后的修改阶段。权威人士透露，条例将贯彻《钢铁产业调整和振兴规划》的精神，积极推进钢铁业进行联合重组，同时在整合过程中将凸显国家经济布局的战略调整意图。[24]显然，这些产业振兴计划带有明显的指令计划性，是政府直接参与市场活动的非市场化的政府救助措施，这种行政干预性的救助措施以行政命令代替了市场机制进行资源配置，在没有进行合理的竞争性审查的情况下，极易造成对市场竞争秩序的扭曲，对公平自由的市场竞争理念带来严重损害。

　　2008年12月中国银监会发布的《商业银行并购贷款风险管理指引》允许符合条件的商业银行开办并购贷款业务，而在经济下滑的形势下，银行更愿意对政府主导的企业予以金融方面的支持，这些企业通常是那些符合国家产业政策，属于国家重点支持行业范畴中的大型龙头企业，例如通信、钢铁、航天军工、机械制造等行业，在客观上也进一步推动了政府主导式的兼并重组。

　　在中央提出在未来两年内投入4万亿元的救市计划后，全国各省区市纷纷宣布自己的救市方案，总金额近20万亿，远超中央的4万亿的投资规模，使我国救市措施带有明显的地方化倾向，影响了全国市场的统一性。地区封锁、地方保护等人为分割市场的现象在金融危机背景下愈加严重。为帮助企业解决市场需求不足的问题，2008年以来全国各地在扩内需保增长的掩护下纷纷出台措施，鼓励优先购买本地产品。从东部的江苏、浙江，到中部的湖南、安徽，再到吉林、陕西等地都颁布了优先购买本地产品的规定。[25]这些规定构成商品区域流通的壁垒，破坏了市场的统一性，严重扭曲了公平自由的市场竞争机制。同时，中央和地方政府救市援助政策对国有大型企业和民营中小企业的基于“身份识别”的区别待遇也对公平的市场竞争秩序造成了严重破坏，无论政府官员如何掩饰，数据说明“国进民退”是不争的事实。无论是4万亿的投资刺激方案，还是2009年上半年7. 3万亿的信贷投放，资源都基本集中配置于国有企业，民营企业很难从这些政府救市方案中分得杯羹。

　　2.危机中反垄断执法的放松

　　2008年8月我国《反垄断法》开始实施，刚刚确立我国竞争政策之时，恰逢金融危机向全球蔓延，国内经济受到外需急剧萎缩的巨大冲击，出现诸多以克服行业不景气或实施政府产业政策为借口的限制竞争活动，如2008年11月沈阳市包括碧桂园、万达在内的72家房地产公司联合作出承诺：房子不降价，降价我们补。[26]另外，钢铁、煤炭等行业也频频进行联合限产保价，甚至中国钢铁协会也组织生产企业对产能严重过剩的品种实行自律性限产措施，工业和信息化部还向全国各省市区工业主管部门和各大型钢铁企业下发了《关于遏制钢铁行业产量过快增长的紧急通报》。[27]2009年4月国内五大航空公司同时采用新的运价体系进行变相联合涨价。[28]这些都属于应该受到《反垄断法》规制的联合限制竞争行为，却因为金融危机下的不景气形势而被反垄断执法部门“选择性”忽略，严重损害了我国《反垄断法》的权威性。

　　此外，在经营者集中控制方面，也存在明显的执法放松。2009年5月爆出中国联通与中国网通合并已半年有余，却并未进行反垄断申报，其对外却宣称，合并是依据工业和信息化部的电信改革方案实施的，就此认定其依据一个充其量算是部门规章所进行的合并不违反素有“经济宪法”之称的《反垄断法》的规定。[29]这种明显不合法律逻辑的推论显然不能使其取得反垄断法上的豁免。但反垄断执法部门却仍然选择了保持沉默，极大地损害了作为经济宪法的《反垄断法》的尊严。而随着十大产业振兴计划的实施，政府主导的兼并重组在钢铁、煤炭行业进展火热，“国进民退”随之成为一个备受关注的问题。在此过程中，反垄断法的执行也显得十分弱势，没有充分发挥其应有的维护公平自由的市场竞争秩序的作用。

　　（二）后危机时代我国竞争政策与产业政策的冲突与协调

　　作为调控经济的两种不同手段，竞争政策与产业政策在一定程度上是此消彼长的。各国对两者的态度经常随着宏观经济形势的变化而呈现出周期性的变化。在经济稳定时期，坚持自由竞争市场经济理念的国家通常都把竞争政策放在更为优先的位置，以更好地发挥市场优化资源配置的作用。而在经济危机中，随着政府加强管制倾向的增强，产业政策往往被放在更突出的地位，这也是1929—1933年大萧条时，罗斯福新政中所采取的做法。但随着人们对两者政策效果认识的加深，竞争政策在经济危机应对中的作用越来越受到重视。正如此次金融危机应对中，欧盟所采取的做法。

　　与欧盟坚持竞争政策优先的做法不同，在此次金融危机应对中，我国产业政策大幅扩张，竞争政策却受到了忽略。这种政策选择和我国转型期的制度背景是分不开的。与从自由资本主义发展而来有着悠久的自由竞争传统的欧洲不同，我国仍然处于计划经济向市场经济的转轨中，市场经济的理念还不够深入人心，社会对政府的依赖心理还很强，国家全能主义和政府父爱的观念始终存在。面对来势凶猛的金融危机所带来的出口锐减、失业率上升等问题，人们在混乱中习惯性地求助于政府，寄希望于政府的强大力量。而政府在这种形势下也同样有强烈的加强管制的欲望，试图更直接地以自身的权力运用“有形之手”进行资源配置，修复出现问题的经济链条。[30]在这方面，与西方国家相比，我国政府有着天然的优势，在危机应对中迅速而果断地采取各种产业政策措施，几乎没有遇到阻力，这种强大的行动力甚至为西方国家所艳羡和称赞，使所谓的“中国模式”成为西方国家讨论的热门话题。相比之下，维护竞争机制的竞争政策却被抛之脑后，因为人们认为危机时期严厉的竞争政策执法会扼杀原本就不够充分的经济活力，加重企业的负担，不仅对推动经济复苏没有帮助，还会造成阻碍。然而实际上，市场的竞争性是经济发展的基石，竞争性市场从来都没有替代品。市场竞争性的减弱不仅在短期内会导致物价攀升、产量减少，而且还会阻碍创新，进而损害经济的长期增长。[31]而政府毕竟不是万能的，“只要一个国家的政府对经济进行干预和调节，就有可能存在政府失灵。”[32]在运用政府力量干预经济，实施产业政策时必须保持谨慎，在关注产业政策的短期作用的同时，还必须考虑它对整个经济体制的长期影响，才能真正实现应对危机促进经济发展的目的。而我国到目前为止牺牲竞争政策的做法，不仅削弱了竞争法的权威，不当地扭曲了市场竞争秩序，还对原本就脆弱的自由公平竞争理念造成了巨大的冲击。

　　此次金融危机应对中欧盟的实践告诉我们，即使在危机时期，竞争机制的基础性作用也是政府的直接干预所不能替代的，以维护竞争机制为己任的竞争政策是政府应对危机的重要一环。竞争政策是约束产业政策的有效制衡机制，对避免产业政策破坏市场经济的根基具有重要作用。因此，在经济危机时期，坚持竞争政策优先并不是经济复苏的绊脚石，相反，缺乏竞争政策约束而又扭曲竞争的短视的产业政策才是延长危机、造成复苏迟缓的重要原因。当然，在金融危机背景下，时间上的紧迫性导致有着复杂程序的追求公平的竞争政策执法与强调效率的产业政策的实施存在一定的冲突，这使得在金融危机时期难以实现和经济繁荣时期相同的竞争执法尺寸和力度，这一点在反垄断法领域尤为突出。正如有学者指出：“经济危机时期，在着眼于短期内摆脱困境的产业政策与着眼于长期目标的竞争政策之间冲突愈加激烈的情形下，当产业政策所维护的利益比反垄断法所维护的竞争秩序更重要或更急迫，而执行政策又不至于彻底破坏市场经济的竞争机制时，出于整体经济和社会公共利益的需要，反垄断法确实需要做出一定的让步和妥协。这就要求反垄断法表现出一定的灵活性和宽松性。”[33]当然，这种让步和妥协应该是在反垄断法自身提供的制度机制内通过经济形势的综合考量而进行，而不能完全依靠执法机构的自由裁量，更不是整部法律实施的全面停滞。这种灵活性的制度机制主要有以下两类：一种是不景气卡特尔豁免，如在1999年以前的日本《禁止垄断法》和2005年第7次修订前的德国《反限制竞争法》中，都明确规定了不景气卡特尔可以豁免，并同时规定了豁免的条件、程序、方式和监督机制。另一种是经营者集中控制豁免。我国《反垄断法》第二十七条规定的审查经营者集中的考虑因素中包括经营者集中对市场进入、技术进步的影响以及经营者集中对国民经济发展的影响；第二十八条中规定，经营者能够证明该集中符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。这两种制度能够在很大程度上调和产业政策和竞争政策的冲突。

　　然而，在逐步走出金融危机阴影的后危机时代，这种冲突虽然在一些领域仍然存在，两者之间的可协调性却已大大增强。同时，面对金融危机应对中放松竞争政策所造成的竞争秩序的扭曲问题，对后危机时代的我国而言，放松政府管制，减少政府干预，重拾竞争政策执法，矫正被扭曲的市场竞争秩序，恢复竞争法的权威成为使经济真正走上复苏之路和维护经济长期健康稳定发展的必要举措。此外，也有学者指出，在此次金融危机应对中，我国竞争政策并未发挥其应有功能的原因是，“尽管在法律层面，我国已经拥有了《反不正当竞争法》和《反垄断法》，但我国实际上尚未形成完整的或有体系的竞争政策。”[34]因此，进一步完善我国竞争法律制度，建立合理的竞争执法体系也是充分发挥竞争政策的市场秩序保障作用，协调竞争政策与产业政策关系的重要前提。

　　四、结语

　　在此次金融危机应对中，欧盟坚持竞争政策优先于产业政策，实际上就是在危机时期也仍然坚持市场机制对社会资源配置的基础性作用，仍然强调国家调节和干预之手只是市场调节无形之手的补充而不是全面替代，这个原则在协调各国的救市行动中直接发挥了指导作用，充分体现了竞争政策在金融危机应对中的重大作用。与之相反，我国在此次金融危机中，极大地扩张了产业政策，而忽略了竞争执法，对市场秩序造成了扭曲，从长远来看，是弊大于利，甚至得不偿失。借鉴欧盟的经验，在逐步走出危机阴影的后危机时代，我国应着力恢复被扭曲的市场竞争秩序，在处理竞争政策和产业政策的关系时确立竞争政策的优先地位，以真正确立市场机制在资源配置中的基础作用，从而真正实现经济又好又快复苏和实现经济长期稳定健康发展。




【作者简介】
孙晋，武汉大学法学院副教授。


【注释】
[1]参见信莲：《欧洲应对金融危机的主要措施及其影响分析》，载人民网，http:finance.people.com.cnGB8178577.html.2010年1月5日访问。
[2]参见张立承：《金融危机中的欧洲大国策略》，载《经济研究参考》2009年第7期。
[3]参见前注[1][]，信莲文。
[4]参见裘元伦：《金融危机冲击下的欧盟经济》，载求是理论网，http:www.qstheory.cnzxdk2009200906200906t20090609_1743.htm.2010年1月18日访问。
[5]参见前注[2][]，张立承文。
[6]参见前注[2][]，张立承文。
[7]参见新华社：《欧洲各国已经批准3.3万亿欧元银行拯救计划》，载人民网，http:world.people.com.cnGB9468258.html.2010年1月24日访问。
[8]Managing the Financial Crisis in Europe:Why Competition Law is Part of the Solution,Not of the Problem,available at:http:papers.ssrn.comsol3papers.cfm?abstract_id=1330326
[9]Communication from the Commission-The application of State aid rules tomeasures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis,Official Journal C 270,25102008 P.0008–0014[10]参见商务部：《欧盟竞争政策与金融危机应对》，载中国竞争法网，http:www.competitionlaw.cnshow.aspx?cid=40&id=4551.2009年12月5日访问。
[11]State Aids in the EU and the Economic Crisis,available at:http:www.euromove.org.ukindex.php?id=8719
[12]据经济合作与发展组织预计，2009年全球企业并购约为6000亿美元，比去年减少56%。这一现象在发达经济体尤为突出。参见《金融危机使企业并购风潮锐减》，载中国社会科学院网，http:www.cass.net.cnfile20091214251298.html.2010年1月28日访问。
[13]Mergers in Times ofCrisis:'Business asUsual'?,Herbert Smith LLP,available at:http:www.globalcompetitionreview.comreviews19sections67chapters734mergers
[14]NeelieKroes,Dealingwith the current financial crisis,available at:http:ec.europa.eucommcompetitionspeechesindex_2008.htm
[15]Available at:http:ec.europa.eucompetitioncartelsstatisticsstatistics.Pdf
[16]参见王晓晔：《竞争政策优先——欧共体产业政策与竞争政策》，载《国际贸易》2001年第10期。
[17]MichaelDarmer,A Definition ofEU IndustrialPolicy,inMichaelDarmer and LaurensKuyper eds.,Industry and the EuropeanUnion:Analysing Policies forBusiness,Cheltenham,UK:Northampton,MA,USA:Edward Elgar,2000,pp114-115.
[18]参见刘明礼：《G20峰会：新老欧洲如何应对金融危机》，载北京周报网，http:www.beijingreview.com.cnzhuanti2009-0324content_226229.htm.2010年1月22日访问。
[19]Kroes,State aid rules“part of the solution”to banking crisis,available at:http:pr.euractiv.comnode5891
[20]参见郭利华、苏小惠：《中美救市方案比较》，载《银行家》2009年第6期。
[21]参见王曦、陆荣：《危机下四万亿投资计划的短期作用与长期影响》，载《中山大学学报（社会科学版）》2009年第4期。
[22]参见《综述：金融危机造就中国企业并购重组黄金时期》，载中国新闻网，http:www.chinanews.com.cncjkongnews200903-031584936.shtm.l 2009年9月27日访问。
[23]参见国务院：《钢铁产业调整和振兴规划细则》，载中国网，http:www.china.com.cnpolicytxt2009-0321content_17479077.htm.2009年10月19日访问。
[24]参见宝钢日报：《钢铁企业兼并重组条例已进入最后修改阶段》，载宝钢日报网，http:news.baostee.l comshow.aspx？id=40139&cid=7.2010年1月21日访问。
[25]参见宁立志：《政府干预金融危机之竞争法审度》，载《2009年中国经济法年会论文集》。
[26]参见杨羚强：《沈阳72家房地产公司“结盟“承诺：降价补差》，载搜狐网，http:house.focus.cnnews2008-11-19567451.htm.l 2010年1月28日访问。
[27]参见邓瑶：《工信部“限产令”：钢铁回暖急刹车？》，载搜狐财经网，http:business.sohu.com20090513n263925429.shtml
[28]参见黄琮：《国内五大航空公司被爆联合涨价》，载人民网，http:finance.people.com.cnGB9171685.html
[29]参见经济观察报：《大企业的傲慢和反垄断法的弱势》，载搜狐IT网，http:it.sohu.com20090501n263725178.shtm.l 2010年2月1日访问。
[30]参见[美]凯斯?R?桑斯坦：《权利革命之后：重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2009年版，第4-7页。
[31]参见喻玲：《金融危机下仍需严格竞争执法——以美国两次“反危机”中的竞争执法为视角》，载《2009年中国经济法年会论文集》。
[32]徐士英：《政府干预与市场运行之间的防火墙——反垄断法对滥用行政权力限制竞争的规制》，载《法治研究》2008年第5期。
[33]刘桂清：《助推器抑或绊脚石—经济危机时期的反垄断法实施》，载2009年《“世界金融危机与经济法”理论研讨会论文集》。
[34]应品广：《金融危机下竞争政策变化的比较考察和机理剖析》，载《经济法论丛》总第18卷，武汉大学出版社2010年版。