完善人民调解制度与构建和谐社会

【出处】《中国司法》2006年4期
【关键词】人民调解制度；和谐社会
【写作年份】2006年


【正文】

　　调解是最古老的纠纷解决方式之一，它指在中立第三方的调停下，当事人协商解决纠纷。由于中国“和为贵”、“无讼”的传统法律文化，调解在中国的纠纷解决中自古以来一直扮演着相当重要的角色。调解的优势显而易见，诸如，有利于和平、彻底、一次性地解决纠纷，降低纠纷解决的私人成本和社会成本，缓解和消除社会矛盾，维系当事人之间的和谐关系，体现了“以人为本”的纠纷解决理念以及自愿性、自治性、群众性、民主性、简易性、灵活性、实用性等特征，有助于保障社会秩序的稳定与和谐。特别是在公力救济机制尚不健全的背景下，调解作为中国基层社会权利救济机制的作用就更加值得重视。因此，完善进而大力促进民间调解机制的运用对于和谐社会的构建至关重要。

　　中国历史上曾经出现过官府调解、乡治调解、宗族调解、民间调解等多种形式的调解。根据调解人的性质，大致可分为官方调解与民间调解。官方调解，指具有公权力背景的机构所主持的调解，就当代中国而言，其主要形式有法院调解和行政调解。而民间调解是一种非司法、非行政性的调解，简言之即私人的调解，指非官方组织或民间人士（通常是德高望重者）出面，对纠纷当事人进行规劝引导，促其平等协商，以解决纠纷，诸如家庭调解、邻里调解、亲友调解、律师调解、宗教调解，企业对员工纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解，以及人民调解等。调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷，但由于中立第三方已经介入，则调解也具有一定的社会性，并因调解组织的不同而具有不同程度的“公力”性质。换言之，民间调解并不完全属于“私”的范畴。有些调解组织虽属民间性质，但也有一定的“公力”因素，如人民调解、社区调解[1]。纠纷即便系属于诉讼程序之中，民间调解也可以且经常同时进行。

　　为了更好地构建和谐社会，应当充分发挥民间调解对于纠纷解决的作用，完善各种民间调解机制，包括律师调解，社区调解，企业和组织对内部人员纠纷的调解，社会团体、自治组织、行业协会的调解等。鉴于人民调解制度在中国当前民间调解机制中的特殊性和重要性，本文以此为例，详细分析人民调解制度所存在的问题，进而尝试系统地提出改革和完善的建议[2]。

　　一、人民调解制度存在的问题

　　尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年初的17比1，降至约1.7比1[3]；2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2004年基本持平。

　　概括起来，人民调解制度存在或面临的问题主要包括：

　　1.随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益关系不断调整变动，利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化，民间纠纷呈现出许多新的特点。原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。

　　2.改革开放以来，中国不断加强法制建设，法治观念逐渐深入人心，通过司法实现正义逐渐成为社会共识，诉讼成为纠纷解决的主要途径。但与此同时，民间调解、私力救济等纠纷解决方式被不适当地置于诉讼或法治的对立面，受到这种法治、司法中心观念的排斥和抑制。

　　3.人民调解协议的性质和效力长期以来没有明确的法律规定，这导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。

　　4.调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。

　　5.人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。2001年全国共有人民调解员779万多人，高中（中专）以上文化水平的只占55%，调解人员的素质有待进一步提高。由于调解人员人数众多，扎根基层，加上离退休人员多，所以，要求达到高中以上文化水平已经算是“高标准”了。《人民调解工作若干规定》第14条第2款尽管已适当提高了乡镇调解人员的条件，但也只是规定：“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”事实上，随着社会的发展，民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点，即便调解人员具有高中文化程度也是难以应付的。此外，调解人员的积极性也不高，原因是调解工作几乎没有任何激励——他们没有编制，没有专门资格，完全是义务工作，调解工作与经济待遇不挂钩；另一方面，工作压力大，工作不定时，特别是责任重大。

　　6.人民调解的工作过程和方法本身存在许多缺陷，削弱了这一制度的效用充分发挥。比如，调解人员与当事人往往居住在同一社区，容易受到各种利害关系的影响，难于保持中立性；调解人员可能迁就封建习俗，迁就势大力强者；调解方法简单生硬；以罚代调，越权处罚；调解人员对罪与非罪、违法与合法的界限不清；调解人员在调解民间纠纷的过程中，过分强调“和为贵”，倾向于“折中”、“调和”、“各打五十大板”[4]，而不注意查明事实、分清是非，依据法律、法规、规章、政策和社会公德进行调解。人民调解在实践中存在的这些缺陷，会导致当事人的合法权益得不到公平、适当和及时保护，从而造成调解工作的被动和无效。

　　7.人民调解立法滞后，调解程序明显具有随意性，调解工作不够规范。比如，有关调解程序的规定简单，许多重要环节没有涉及，调解的中立性没有切实的制度保障等。这样容易导致调解工作和调解结果的不确定性，当事人的权利难以得到有效保护。

　　二、人民调解制度的改革和完善

　　为了使人民调解制度更好地发挥作用，有必要针对其存在的问题，认真总结几十年来的成功经验和失败教训，借鉴其他国家的有益做法，进一步改革和完善人民调解制度，扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力，开拓创新，与时俱进，建立新机制，研究新情况，解决突出问题，从而促使这一具有中国特色的民主法律制度焕发新的生机与活力，推动和谐社会的构建。

　　1.规范人民调解委员会的工作。人民调解工作本身需要进一步规范和加强。人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度（包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评、表彰和奖励等各项规章制度）[5]，严格工作程序，克服工作中的随意性。调解人员要严格依照法律规定的程序进行调解，做到公开、公平、公正，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项基本原则的落实。人民调解工作还应该与基层民主政治建设、社会治安综合治理、人民来信来访工作相结合。随着社会主义市场经济和法制建设的不断深入，民间纠纷越来越复杂多样，调解所适用的社会规范也在相当程度上从传统的道德、风俗和习惯日益转向法律法规。面对新时期的新情况新问题，人民调解工作仅依靠传统的调解方法在实践中往往难以奏效。因此，调解人员应与时俱进，更新观念，在调解工作中坚持权利观念、法制观念和效率观念，不断进行调解方法的探索和创新，提高人民调解的工作水平和社会公信力。

　　2.努力提高人民调解员的素质。人民调解工作队伍是基层民主政治建设和维护社会稳定的重要力量，人民调解是维护社会稳定的“第一道防线”。这就要求人民调解员具有较高的思想道德水平，为人公正，认真负责，热心人民调解工作，能联系群众，有威信民望，并有一定的法律、政策水平和文化水平，还能与时俱进，根据社会发展变化更新观念、提高素质。要做到这一点，应多管齐下，主要措施包括：

　　通过举办培训班、组织交流、经验介绍、现场观摩、以会代训、定期例会学习、分析案例等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高其法律政策水平、文化水平和调解工作技能。培训工作主要由县、乡两级负责，一般县司法局负责培训调解主任，乡政府（司法助理员）负责培训调解员。同时，要求人民调解员认真学习有关法律、法规、规章、政策以及文化知识，加强调解人员的专业性；并加强人民调解员队伍的思想道德建设和纪律作风建设，努力提高他们的政治觉悟、道德水准和社会责任感。

　　（2）通过民主选举与聘任相结合，不断优化人民调解员的队伍结构，吸引一些热心公益事业、品行良好、有能力、有专业知识、思想新、懂法律的高素质人才到人民调解员队伍中来，如离退休的法律专业人士、法学专家和其他志愿者，建立起一支老中青调解员相结合、专职人员与志愿者相结合的人民调解员队伍。甚至也可以考虑建立专家型调解机构，实行有偿调解服务。继续完善和推广一些地方创造的“首席调解员制”、“调解人员等级制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。

　　（3）按不同类型、不同层次、不同地区人民调解委员会工作范围的特点和要求，明确各类人民调解员必须具备的法律政策水平和文化程度。

　　（4）加大对人民调解工作的投入，落实对调解人员的补贴，保障调解人员享有一定的待遇。

　　（5）基层人民政府、各级司法行政部门和人民法院，特别是基层司法行政机关和基层法院、派出法庭，要加强对人民调解工作的指导[6]。

　　3.巩固、健全、发展多种形式的民间调解机构。多年以来，人民调解的组织形式主要是基层群众性自治组织即村民委员会、居民委员会设立的人民调解委员会，以及企事业单位根据需要设立的人民调解委员会。这些调解组织是人民调解工作的基础，要巩固组织，规范工作，增强活力。随着人民调解工作的不断发展，适应新形势下化解民间纠纷的需要，后来逐渐出现了联合调解委员会、社区调解组织、乡镇和街道设立的调解组织、区域性和行业性调解组织等，并得到了《人民调解工作若干规定》等法规规章的确认。“司法调解中心”以及类似组织[7]也被纳入到人民调解制度的范畴，成为了规范的人民调解组织。乡镇、街道人民调解组织可以由辖区内公道正派、业务能力强、热心人民调解工作、群众威信高的人民调解员，退休法官，检察官，律师，法学工作者及司法助理员等组织。中国社会发展日新月异，国家应考虑借鉴西方国家替代性纠纷解决机制（ADR）[8]的实践，进一步培育新型的民间调解机构，采取多种组织形式，便民利民，及时化解民间纠纷。

　　4.强化调解协议的法律效力。强化调解协议的法律效力，是保障调解工作健康发展的关键。先前的法律（如《人民调解委员会组织条例》第9条和《民事诉讼法》第16条）只是规定，当事人“应当履行”调解协议，但依靠当事人自觉自愿履行是不可能保证调解协议落实的；当事人可以随意反悔，有权随时向人民法院提起诉讼。针对这一问题，一些地方法院首先开始承认人民调解协议的法律效力。比如：北京市丰台区人民法院规定，人民调解组织的合法调解协议将被法院作为证据采纳[9]；贵阳市中级人民法院与市司法局联合发文规定，民间纠纷经调解达成协议后由街道（乡、镇）司法调解中心出具人民调解协议书，如当事人反悔或拒不履行协议，一方当事人向法院起诉的，法院经审核调解协议书认为合法的，可直接在判决中支持协议条款[10]；2002年7月，上海市高级人民法院明确规定，人民调解协议是平等主体之间权利义务关系的约定，具有合法效力[11]。2002年9月最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”第10条还规定，具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

　　上述规定通过将调解协议定位于民事合同，试图解决调解协议的效力问题。这种解决方案虽然一定程度上有助于提升调解协议的地位，但也会出现一些新的实践和理论问题。比如，虽然属于民事合同，但人民调解协议与双方当事人自行协商订立的民事合同毕竟有区别，因此完全按《合同法》来处理人民调解协议将会面临一些棘手的问题。调解协议只是被视为合同，而不能直接申请强制执行，当一方不主动履行调解协议，或者双方对调解协议发生争议时，只能向法院起诉。而当一方当事人以不履约为由而向法院起诉，请求法院判令对方履行调解协议时，则案件的诉讼标的不是双方当事人原来的民事争议，而是调解协议本身。这样会产生诉讼标的难以界定、证明责任难以分配、调解协议与原协议之间的关系难以定位等问题。此外，由于调解人员的素质不高，调解协议可能存在各种问题，从而影响到调解协议效力的认定。因此，这种解决方案实际上并不能及时有效地解决民间纠纷，缓解法院的案件压力。

　　从长远来说，可以考虑有条件地赋予人民调解协议以直接的法律效力。仲裁机构与调解组织一样属于民间机构，世界各国皆承认仲裁裁决的强制执行力。西方国家发展的替代性纠纷解决机制（ADR）也有一部分被赋予强制执行力，比如，法院附设的ADR、私人法官的裁决等。日本1951年《民事调解法》规定，调解协议书具有与判决书同等的法律效力。因此，人民调解协议法律效力的进一步强化的问题，在理论上仍值得探讨。一种激进但较为有效的解决方案是：将调解协议视为通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，赋予调解协议以拘束力和执行力。当一方不履行调解协议时，他方当事人可依调解协议向法院申请强制执行。当双方当事人对调解协议有争议时，可请求法院根据法律预先设定的程序对调解协议的效力进行审查。此时法院不审查实体法律关系，而只对调解协议进行形式审查，不符合形式要件的（如调解程序严重违法、调解机构无权调解、调解违背自愿原则、调解协议内容违反法律和公共利益、调解人员在调解纠纷时有索贿受贿、枉法调处行为等），法院可以裁定调解协议无效，撤销调解协议[12]。但这种方案既需要通过立法对现有的人民调解制度和民事诉讼制度进行重大改革，更需要人民调解工作本身的规范和改进，调解人员素质的提高，因而在短期内难以实现，而只能作为一个长远的改革方向。

　　5.扩大人民调解的范围。按照《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解的范围仅限于公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。这显然过于狭窄，因此，《人民调解工作若干规定》第20条对此作了扩大，规定人民调解委员会调解的民间纠纷“包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。

　　但从实践来看，这一范围仍然偏窄。除积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷外，人民调解委员会还可以积极拓展工作领域，其范围应当包括：（1）一般民事纠纷，如恋爱、婚姻、家庭、继承、析产、赡养、扶养、抚育、债务、赔偿、房屋、宅基地、相邻、承包、租赁、土地、山林、水利等纠纷；有些纠纷即便不涉及民事权利义务争议，也可纳入人民调解的范围，如夫妻、婆媳之间因家庭琐事引起的矛盾。（2）轻微民事违法行为引起的纠纷，如轻微伤害、斗殴、损毁、小额偷窃、欺诈等。（3）轻微刑事违法行为引起的纠纷，比如，殴打、侮辱、诽谤、虐待、干涉婚姻自由等[13]。《人民调解委员会暂行组织通则》规定“轻微刑事案件”属于人民调解的范围，自1989年《人民调解委员会组织条例》颁行以后，“轻微刑事案件”不再属于人民调解的范围。但笔者认为，根据《刑事诉讼法》的规定，对于此类刑事违法行为可以提起自诉，当事人对自诉案件拥有自由处分的权利，法院在诉讼程序中可以调解，故当事人不自诉或自诉后又撤诉的，人民调解委员会当然可以调解。因此，这些轻微的刑事案件可以纳入人民调解的范围。我国台湾地区也规定乡镇市调解组织可以调解包括“告诉乃论”在内的一定范围内刑事案件。进而，即便不属于自诉范围，一些轻微的刑事案件，如盗窃、伤害等，亦可由人民调解委员会调解[14]。

　　6.适当引入调解前置的规定。一些特定类型的纠纷，可以考虑规定强制调解，把人民调解委员会的调解作为提起诉讼的前置程序。比如：涉及特殊社会关系的纠纷，如相邻关系纠纷、农村承包合同纠纷、尤其是家事（如婚姻、恋爱、抚养、抚育、分割、继承等）纠纷等；争议标的额较小、事实清楚的民事纠纷。当事人的诉权是宪法保障的基本权利，国家保障公民通过诉诸司法而实现正义。但对当事人行使诉权作适当限制也有正当性依据。可能的解释，诸如，现代社会普遍承认，司法资源是有限的，因而对法院的利用方式可予以限定；某些特定纠纷更适合非正式的纠纷解决方式等。挪威、菲律宾等国就有调解前置的规定。挪威《纠纷解决法》规定，诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，发生纠纷须先经调解。许多国家对劳动争议等纠纷设置了仲裁前置程序。英国、澳大利亚等国把调解等替代性纠纷解决方式作为司法改革的重要内容之一。20世纪末英国实行诉前议定书（Pre-action Protocols）制度，规定就许多类型的纠纷而言当事人在诉前须进行一定的磋商程序，潜在的原告应向被告提出请求函，此后3个月方得起诉，当事人违反规定不必要提起诉讼的，法院有权在诉讼费用、利息、诉讼时效等方面予以制裁[15]。

　　7.不断总结人民调解工作的经验并尝试制度化。调解是一门基于经验的艺术[16]。在人民调解的实践中来全国各地创造和总结出了各种各样的经验。比如，“陵县经验”；上海市对社区法律服务所、法律援助中心、律师事务所、仲裁机构进行整合，成立社区矛盾调解中心等[17]。人民调解制度的改革和完善，应当重视现实的经验和教训，从实践中来到实践中去，在不断总结人民调解工作经验的基础上改进制度，促进人民调解更好的发挥作用。

　　举例而言，1980年以来，广大人民调解组织积极开展民间纠纷预防和防止纠纷激化的工作，“调防结合”便是因其在实践中的有效性而被总结为人民调解的工作方针之一，即“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”[18]。1999年初，在第四次全国人民调解工作会议上，司法部把“调防结合，以防为主”的工作方针调整为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”，试图与有关部门互相配合，建立起适应化解新形势下人民内部矛盾的“大调解”工作机制。人民调解委员会不应仅仅是被动地排难解纷，而应坚持“抓早、抓小、抓苗头”，切实掌握纠纷动向，抓住纠纷激化的潜在因素，积极开展说服疏导工作，采取有效防治措施，力争把矛盾纠纷解决在萌芽状态，维护社会稳定。各地人民调解组织广泛深入地开展了民间纠纷排查、纠纷专项治理、联防联调、创“四无”（无因民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群体性械斗、集体性上访）和“护城河工程”等形式多样的活动。而在总结上述经验的基础上，《人民调解工作若干规定》拓展了人民调解委员会的任务，将“防止民间纠纷激化”、“预防民间纠纷发生”也规定为与“调解民间纠纷”并行不悖的任务。

　　8.加快人民调解立法。1989年6月17日国务院颁布《人民调解委员会组织条例》，1990年4月司法部发布《民间纠纷处理办法》，此后很长一段时间里人民调解立法基本上没有进展，但人民调解的实践早已突破了法律规定。直至2002年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。2002年9月26日司法部公布《人民调解工作若干规定》（第75号部令），2002年9月5日最高人民法院审判委员会第1240次会议通过《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释【2002】29号），自2002年11月1日起施行，人民调解的法律制度才相对健全。但这两项规定一项是规章、一项是司法解释，《人民调解委员会组织条例》也只是行政法规。可见，人民调解仍然没有与其重要性相称的法律保障。同时，许多具体的调解程序需加以明确和完善，人民调解工作的方式方法、调解协议的形式和内容需进一步规范，以实现人民调解工作的制度化，通过正当程序保证人民调解工作的公正和公平，维护纠纷当事人的合法权益。因此，国家应该大力加强人民调解的立法工作，尽早出台《人民调解法》。




【作者简介】
徐昕，北京理工大学法学院教授。


【注释】
[1]顾骏等：《社区调解与社会稳定：上海卢湾区五里桥街道研究报告》，上海大学出版社，2000年版。
[2]关于人民调解制度的介绍、评析及改革建议，见徐昕：“人民调解制度”，载谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2005年版，第418~452页。
[3]《做好新时期的人民调解工作》，//www.legalinfo.gov.cn/zhuanti/tihy0927/ tj10.htm.
[4]这种做法的形象描述，见费孝通：《乡土中国、生育制度》，北京大学出版社1998年版，第56页。
[5]这些制度的具体要求，参见徐昕：“人民调解制度”，载谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2005年版，第437~440页。
[6]上述机构对人民调解工作进行指导的具体要求，参见徐昕：“人民调解制度”，载谭世贵主编：《中国司法制度》，法律出版社2005年版，第434—436页。
[7]“司法调解中心”或类似组织将人民调解、综合治理中的社会矛盾纠纷排查调处和基层党政领导处理人民内部矛盾等几个方面的工作职能混合在一起，开展基层矛盾纠纷调处疏导工作。其主要任务是：调解本辖区内村、居民调解委员会和企事业单位调解委员会调解不了的疑难、复杂的民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷；基层综合治理中心对社会矛盾纠纷的排查调处工作，基层党委政府协调解决群众关注的热点、难点问题及群体性事件的工作，由乡镇、街道司法所在基层党委政府领导下，积极配合有关部门共同参与，协作联动，齐抓共管。
“司法调解中心”的形式源于“陵县经验”。1999年，山东陵县县委、政府根据本地农村群体性纠纷突出、越级上访严重的实际情况，在乡镇一级建立由党委政府领导任主任，司法所长任副主任，公安、信访、民政、工商、经管、地管、计生为成员的司法调解中心，在县级党政机关还设立了由县委副书记任组长，常务副县长、纪检委书记、政法委书记、县委秘书长任副组长，23个部门主要负责人组成的乡镇司法调解中心领导小组，采取综合治理、协调联动的手段，调解重大疑难矛盾纠纷和群体性事件，解决了部门之间相互推诿、群众告状无门的状况，化解了大量的矛盾纠纷，大大减少了群众性上访，维护了基层社会的稳定。这一做法被司法部大力推广。据不完全统计，截止到2000年底，全国有7个省（市、区） 168个地委行署、1072个县（市、区）党委政府就司法调解中心建设专门发出文件，30546个乡镇（街道）建立司法调解中心，拥有工作人员24.5万人，调处各类矛盾纠纷34.3万件，调解成功30万件，成功率为87.5%，移交有关部门处理1.2万件；调处群体性矛盾纠纷2.1万件。对“陵县经验”有必要作深入考察，但对大规模推广，我们总体上持疑问和观望态度。另外，称为“司法调解中心”似有不妥，最好称作“纠纷调解中心”。事实上，官方也认为，“司法调解中心”从其性质、构成、工作范围和运行机制看，既不是严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，有必要从组织、名称、工作范围、工作机制、工作程序等方面，对其加以逐步规范，使之成为规范的人民调解组织。
参见，《司法部副部长段正坤在全国人民调解工作会议上的讲话》，2002年9月27日，载//www.legalinfo.gov.cn/zhuanti/tjhy0927/tj15.htm；对陵县经验的法理学分析，如见桑本谦：《官方主持下的调解——对陵县乡镇司法调解中心的法理学思考》，载//www.yfzs.gov.cn/gb/info/xsll/flx/2003-01/29/1102078214.html。
[8]ADR泛指非诉讼纠纷解决方式。这一概念源于美国1930年劳动争议的解决，此后经历了60年代开始的社区自治性纠纷解决运动、70年代末开始的法院案件管理运动、企业间协作性纠纷解决运动，以及90年代的评价性ADR程序等。ADR形式多样，其特征大致有：（1）替代性，对审判的代替；（2）选择性，依当事人自主合意和选择而启动；（3）通过促成当事人妥协与和解来解决纠纷。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版。
[9]《调解协议将被法院作为证据，北京首例制度出台》，载//news.tom.com/Archi ve/2001/9/28-32002. html。
[10]《贵阳探索调解诉讼接轨，调解协议不再是“参考意见》，载//www.legalin fo.gov.cn/tiaojie/chazuo/chazuo050. htm。
[11]《上海成为第一个人民调解具有法律约束力的地区》，载//www.law.com.cn/ pg/newsShow. php Id=81。
[12]张卫平：《我国替代性纠纷解决机制的重构》，《法律适用》2005年第2期。
[13]江伟、杨荣新主编：《人民调解学概论》，法律出版社1994年版，第91—94页。
[14]参照有关刑事和解论述，见徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第379~382页；向朝阳、马静华：《刑事和解的价值构造及中国模式的构建》，《中国法学》2003年第6期。
[15]徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第440~441页。
[16]参见中国普法网有关人民调解的“经验茶座”，//www.legalinfo.gov.cn/tiao jie/chazuo/chazuo.htm；以及姜桂芯主编：《实用民事调解心理学》，南京大学出版社1994年版。
[17]《我国司法行政工作建立“大调解”格局》，《人民日报》（海外版） 2000年8月5日。
[18]“调防结合、以防为主”的提法值得商榷。笔者认为，人民调解还是应以调解民间纠纷为主，但调防应当结合。