国际经济与环境保护的新发展对我国环境法制建设的启示

【出处】《法学杂志》2007年第4期
【摘要】本文在介绍全球经济发展与国际环境保护二者关系的基础上，着重分析了我国经济发展和环境保护的现状，指出了中国经济发展和环境保护面临的严峻挑战，并进一步对如何完善我国环境法制建设提出了自己的建议。
【关键词】国际经济；国际环境；环境意识
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、全球经济发展与环境保护的关系

　　传统的经济发展几乎都是以牺牲环境为代价。贸易的日益自由化与开放化使人们将眼光更多地投向贸易所得利润，许多发达国家利用自由贸易掠夺战略资源，以各种方式取得发展中国家的自然资源，造成这些国家境内生态环境的严重失调；而且，一味地扩大贸易、追求资金积累，工业化的大规模发展模式和生活方式也造成全球环境的迅速恶化。另外，环境标准的制订与统一也是一个不容忽视的问题。由于各国的经济水平、历史条件、现实国情的不同，各国的环境标准也有差异，究竟由谁来制订关于环境污染的标准呢？是由各国政府各行其是，还是由国际社会通过协议来制订一个为大多数国家都能接受的标准？还有人担心，国际统一标准将可能成为最低标准的代名词，而由各国制订各自的环境标准，则会引起一系列问题。环境标准是影响商品环境成本的重要因素，在各国有权制订自己环境标准的前提下，不同的环境标准会影响一国的比较优势。简单而言，高环境标准国家的产品，其环境成本高，价格就贵，这就会影响到其在国际市场上的竞争力。

　　但实践证明，经济发展应当同环境保护互相结合，共同提高。这一思想在1972年斯德哥尔摩会议以后逐渐得到国际社会和广大发展中国家的普遍接受。会议强调，为了今代和后世而保护、维护和改善环境，是所有国家的责任。所有国家都应根据此项责任制订他们自己的环境和发展政策。[1]正是基于此，一些国际组织包括世界贸易组织已制订了一些国际环境条约，规定以贸易限制作为实现其环境目标的手段。并且，一些国内实施的环境保护措施或标准，往往会对该国或其他国家的进出口贸易产生影响。如1991年美国和墨西哥之间的“金枪鱼——海豚争端案”就是体现国际贸易自由和国际环境保护冲突的著名案例。[2]随着国际社会对环境危机的科学认识日益加深和国际环境保护的不断发展，发展中国家也从最初存有顾虑转为认识到世界环境问题的严重性和普遍性，逐渐接受了环境保护为各国承担的义务这一观念。第一，为了保护全球性的环境资源，少数几个国家的努力是无法奏效的，发展中国家的参与对国际环境保护的成功是必不可少的；第二，世界环境质量的退化，对发展中国家同样有不利的影响，环境污染对他们所造成的损害往往会比对发达国家更为严重。第三，保护和改善环境从长远来说有利于国民经济的发展，预防污染的成本通常要大大低于治理污染的费用；第四，由于发展中国家实施较低的环境标准，一些发达国家的公司、企业常常把在他们本国境内受到禁止的带有高度污染性质的产业、技术和物质转移到发展中国家，给发展中国家的环境和人民的福利造成严重的后果。现在，发展中国家原则上都已接受了保护和改善环境的国际义务，但同时也要求国际环境保护的法律制度应当反映和满足发展中国家的特殊利益和需要。[3]

　　二、我国经济发展和环境保护的现状

　　（一）经济发展水平低，城市化进程缓慢

　　改革开放以来，地区经济虽然取得了较大的发展，但整体水平仍然不高、传统农业在国民经济中仍占有较大比重，不具备大规模整治环境所需的物质基础，也就制约着地区经济的可持续发展。另外，大量技术水平落后、管理水平低下的乡镇企业，在经济发展的过程中大多对生态伦理缺乏认识，选择了一条资源一产品一废物的线性经济发展模式，采用了粗放型的资源开采方式，从而导致了生态自然的严重破坏。

　　（二）环境资源问题严重

　　首先，生态环境质量日益下降。我国的环境问题出现较晚，但是呈现急剧恶化的趋势。特别是在一些发达区域中，呈现出工业污染一农业污染一第三产业污染的线性污染局面，工业生产过程中排放出来的废水、废气、废渣，不仅造成周围的生活环境的严重污染，也使农业生产环境急剧恶化，农产品大量地减产甚至绝收。其次，气候变化问题是当前国际社会高度关注的一个重大环境问题。为防止全球气候发生不可逆转的恶化，《联合国气候变化框架公约》（已对我国生效）把控制和削减人为温室气体的排放作为首要的目标。而我国的气候呈现日益恶化的趋势，干旱、沙尘暴和洪水的频频发生，使得治理我国的气候环境资源已成了一个刻不容缓的课题。

　　（三）绿色壁垒对我国贸易的影响

　　1．对我国出口商品结构的影响。我国一些食品的出口常因农药残留量和其它有害物质超标问题而受到严重影响，如不采取措施，中国的食品出口竞争力会严重受挫，食品出口将面临危机。此外，我国工业制成品的出口也面临挑战。由于经济落后，产品科技含量低，我国工业制成品在国际市场上缺乏足够的竞争优势，再加上发达国家制定一系列过高的工业安全标准、防污标准、技术标准，必将大大增加我国工业制成品出口的难度。为保护野生动物资源和保护生态平衡，按照我国《野生动物保护法》和《生物多样化国际化公约》，我国原先用来出口创汇的许多产品如穿山甲、果子狸等已不允许捕杀和出口。

　　2．对出口经营效益的影响。为贯彻实施环境标准制度，今后越来越多的产品将接受各种检验、测试、认证和技术鉴定等，并且在包装、标签、广告等方面做出更多适应性调整，这必将导致出口产品的各种中间费用和附加费用的增加，使我国出口产品的价值优势减弱，从而大大影响产品的竞争力，使我国出口经营效益下降。

　　3．对我国进口贸易的影响。发达国家在设置绿色贸易壁垒的同时，正将污染产业和产品转移到发展中国家。我国在进口贸易中也出现了该问题。

　　三、完善我国环境法制建设的建议

　　首先，在国际上，我国应关注并积极参与国际经济与环境领域的国际合作，继续积极参加联合国有关机构组织的有关贸易与环境的讨论，积极参与诸如国际标准化组织、国际商会等非政府间组织的有关活动，并力争发挥出应有的作用。我国参与此类活动与谈判，有利于扩大我国在一些国际环境立法和贸易立法方面的影响，防止一切滥用环保法规、贸易条款推行贸易保护主义的企图；同时，还可以表明我国保护环境的立场，为我国争取公正合理的地位；通过与其他国家充分交流信息和意见，学习国外先进经验，在处理全球环境事务上，遵循“共同但有区别的责任”原则，以完善我国的环境——贸易法规体系和管理体制。

　　其次，在国内环境法制建设中，我们应做到以下几点：

　　（一）完善环境立法机制

　　1．转变环境立法观念。我国政府在1992年联合国环境与发展大会之后，制定了环境与发展所要采取的十大对策，明确提出了走可持续发展道路。然而，现行的《环境保护法》没有明确将可持续发展作为环境立法的指导思想。其第1条规定：“为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”显然，这种环境指导思想与当前经济发展是不相适应的，因此必须转变立法观念，以可持续思想作为当前和今后环境立法的指导思想。[4]

　　2．加快地方环境法规的制定工作。（1）弥补地方环境法律法规的空白。当前环境立法工作应该本着大方针不变，具体灵活的法律立法思想，即在中央的统一领导下，根据地方环境的实际情况，加快地方环境法规的立法工作。随着一些新型的污染问题的出现。诸如餐桌污染、信息污染、电磁和其他污染等环境问题的出现，现行的环境法规难以适应地方经济发展的需要。鉴于此，地方环境立法部门应加快制定娱乐服务企业环境保护管理办法、电磁辐射环境保护管理办法等环保法规。（2）加快弥补程序法的空白。在环境法律体系中，实体法律大多规范了环境法律关系主体的权利和义务关系。但是仅有实体法是不够的，还必须有相应的程序法与之配套。为了适应经济发展的需要，有必要加快地方环境法律的程序立法。我国一般诉讼立法是比较完备的，已经制定的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》，使环境诉讼已基本上有章可循。但是，从整个环境法体系的程序立法来讲仍比较欠缺。加快地方环境法律的程序立法是当前地方环境法制建设面临的重要任务。

　　（二）加强环境宣传教育，提高公众的环境意识和法律观念

　　环境意识作为国民素质的一部分，指的是社会成员，群众或个体的环境意识的总和，它反映出整个社会环境意识的总体情况，也反映出社会各个群体和个体的环境意识的特点。

　　当前，社会环境法律知识欠缺主要表现在以下几个方面：一是社会群众环境法律知识欠缺；二是有关企业甚至现代科技含量很高的一些企业管理者、经营者、从业者对于业务所涉及环境资源方面所需要的环境法律知识欠缺；三是政府领导者环境法律知识欠缺；四是环境执法者环境法律知识欠缺。

　　对于公众的法律知识欠缺，以及环境教育对象的多层次性，我们应该采取多样化的教育形式。第一，对于普通群众的环境法律教育，可以采用一些比较通俗、易于接受的方式。例如，利用报刊、杂志、广播、电视等手段增强他们的环境法律知识。第二，对于企业业主来讲，利润最大化是每个企业管理者最关心的问题。由于传统经济增长模式的影响，一部分企业管理者置法律于不顾，一味追求经济的发展，却给当地的生态环境造成严重的破坏。因此，有必要采用专门学习的方式对他们进行环境法律教育，帮助他们树立正确的环境法律意识。第三，对于政府领导而言，由于他们特殊的领导地位，会直接影响经济的发展方式（走可持续发展或是先污染后治理），因此对于领导干部的环境法律教育就显得尤为重要。可以采用培训和专题讲座的方式，让他们系统地学习环境法律知识，树立科学的发展观。第四，对于环境执法者来讲，他们的业务素质和环境法律知识直接与环境执法紧密联系。对于他们的教育可以采用岗位培训的方式，进一步提高他们的业务素质。

　　（三）完善法律监督体系

　　改革开放以来，我国初步形成了环境法律体系，从根本上改变了我国以往环境问题无法可依、无章可循的局面。但是由于缺乏环境法律监督体系，有些地方还存在着有法不依、执法不严的现象，扰乱了市场经济的公平交易。造成这种现象的原因大体上有以下几个方面：（1）环保部门的设置尚未健全。各部门权责不明确，缺乏必要的执法措施，严重地阻碍了环保部门有效地行使环境监督管理职能。（2）政府行为的失职。政府在环境管理过程中缺乏监督机制。在有些地方，由于经济利益的驱使，政府对于环境污染睁一只眼闭一只眼。环境法律监督职能得不到切实的履行。（3）环保部门缺乏权威。

　　在市场经济体制下，加快经济的发展，完善环境法律监督机制，有必要从以下几个方面着手：

　　第一，明确职能分工，理顺环境保护的机构设置。各部门应该系统分析本地区的环境现状，研究环境问题发展的趋势，从整体出发，设置环境保护机构，不能简单从行政区域划分环境管理职权。（2）政府应该在环境法律监督中发挥领导作用。环境保护是一项系统性和社会性很强的公益事业，关系到经济的发展和社会的稳定。政府部门应该强化对本地区环境保护工作的领导，在宏观调控的指导下，真正发挥环境法律监督的职能。（3）树立环境保护部门的权威。政府部门在行使宏观调控职能的同时，应授予环境保护部门更多的环境监督权限。同时，政府部门应积极为环保部门的环境监督创造条件，使环保部门能够有效地参与环境综合决策，更好地履行环境监督职能。

　　（四）加强对国际环境法案例的研究

　　国际环境法案例不仅在国际环境法的历史发展中起到了不可替代的作用，而且通过解决案例形成的判例还是国际环境法的重要渊源之一。因此，对国际环境法案例进行研究，将有利于追踪到国际环境法发展的最新动态和发展趋势，将有助于我国吸取经验教训、完善国内立法，妥善处理在国际政治经济交往中处理与其他国家发生的环境争端。另外，案例研究还有助于国际环境法学的教学与研究，加深对国际环境法理论和法律规则的理解。该领域的研究应选择以下方面的典型案例展开：国际司法机关（主要是国际常设法院和国际法院）处理的案例；国际仲裁机关处理的案例；国际专门的争端解决组织（如国际海洋法庭）处理的案例；全球或区域经济组织（如世贸组织、北美自由贸易区）处理的与环境有关的案例；主要的全球环境公约争端解决机制处理的案例；其他重要的国际环境法案例等等。

　　总之，环境保护是最近30年来才逐步受到国际和各国重视的一个新的议题，它是国际社会为了应对环境问题对人类生存的挑战而在经济和政治领域的最新发展，因此，各国政府和法学家对这些问题应予以高度的重视。我们要集中精力首先解决我国的环境问题，而这一任务还任重而道远。




【作者简介】
吕中行（1973—），男，汉族，湖北武穴人，河北经贸大学法学院讲师。谢俊英（1972—），女，汉族，四川乐山人，河北经贸大学法学院副教授。


【注释】
[1]王铁崖：《国际法》，法律出版社2002年版，第452—453页。
[2]金枪鱼——海豚案的案由是：墨西哥在西太平洋上用传统方法捕捞金枪鱼时往往会误伤海豚，所以美国就以保护动物资源为由颁布了一个法令，即禁止墨西哥的任何金枪鱼产品出口到美国市场上，由此产生争端。
[3]王铁崖：《国际法》，法律出版社2002年版，第454页。
[4]夏业良：《自由贸易与环境保护》，http:www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdispl ay.asp?Id=127736.