“垄断福利”的法学分析

【出处】《法学杂志》2008年第6期
【摘要】“垄断福利”的正当性以及如何治理“垄断福利”为社会各界所关注。本文主要从民商经济法的角度分析了“垄断福利”的实质，批驳了为“垄断福利”辩解的“福利说”、“便利说”、“优惠说”，分析了“垄断福利”对国家、社会和消费者的危害，提出了治理“垄断福利”的法律和政策措施。
【关键词】垄断；福利；法学
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、“垄断福利”的实质

　　所谓“垄断福利”是垄断企业凭借其垄断地位给予其职工或职工家属的一种特殊待遇，具体表现为以下一些现象：城市公交公司职工免费乘坐公交车，铁路职工免费乘坐火车，有的企业甚至可以让职工“一拖二”或“一拖三”，附带家属免票乘车；燃气公司职工家庭使用燃气、热力公司职工家庭取暖、电力公司职工家庭用电、自来水公司职工家庭用水的价格比非本公司职工低得多，甚至还有不交费的情况存在；电信公司职工免费安装电话、使用电话不交月租费等等。

　　在社会各界相继对“垄断福利”作出质疑和猛烈批评后，一些垄断企业也作出了回应。有的搪塞回避，有的直接予以否认，也有一些企业提出了振振有词的“正当理由”，归纳起来，主要有“福利说”、“便利说”、“优惠说”这样几种论调。

　　（一）“福利说”批判

　　“福利说”认为垄断企业给予其职工的福利，是职工应享有的权利，如公交地铁公司员工家属“免票坐车”就是公司员工通过自己的合法劳动为家属争得的福利。笔者并不否认单位应给予其职工一定福利，但问题在于，无论社会福利还是单位福利，就其实质来讲，是社会财富再分配的一种方式，它应当是显性的，而垄断企业职工及其家属所享受的上述“福利”则具有隐性收入的性质；就福利分配的时间来讲，它应当是在社会或单位收入之后再分配给社会成员或单位成员，而垄断企业职工及其家属所获得的“福利”则是在企业收入之前就已经得到，与福利分配的一般时间顺序不同；就福利分配的发展趋势来看，应当是社会福利相对提高，单位福利相对减少，对单位成员收入的分配从福利化分配向货币化分配转变。可见，垄断企业的上述行为并不是一种真正的规范的福利分配形式。

　　（二）“便利说”批判

　　“便利说”的一般理论认为从事某种职业的职工可以在相应职业领域内获得便利，职工所在的单位有权给予其职工这种便利，公交职工免费乘车是为了“工作的便利”。诚然，在现实生活中确实较多地存在这种情况，即通常所说的“靠山吃山、靠水吃水”。但这种现象的合理性本身是有差异的。任何单位的职工都需要免费乘车、免费使用水、电、气、电话的便利，相应的垄断企业职工甚至家属可以享受这种便利，非垄断企业的职工或家属却无法享受这种便利。垄断企业给予其职工甚至家属的这种便利实际上是利用职务之便谋取不法利益的便利。

　　（三）“优惠说”批判

　　“优惠说”认为垄断企业的上述行为是企业给予其职工的一种商业优惠。企业在经营过程中，针对不同顾客群给予差别价格或商业优惠，是一种企业市场营销策略中的定价策略的运用。从商业的角度，这种做法似乎并无不妥。但是，从民商法的角度看，并不是所有基于某种身份的优待，即身份优待，都是合法的。[1]一般来说，商业优惠中的身份优待，应体现出以下价值取向：一是保护弱势群体；二是对社会文明和社会道德风尚的尊重。根据我国目前一些部门和地方的有关规定，乘坐火车，身高1．1—1．4米小孩可购买半价票，身高不足1．1米小孩免票，伤残军人可购半价票以及学生可购减价票；民航在寒暑假期间，对教师和学生购票分别以7．5折和6折优惠；乘坐城市公共汽车，军人和60岁以上的老年人实行有限制的免票，不足1．1米小孩免票。显然，这些身份优待体现了上述价值取向，因而是合理合法的。而垄断企业的职工及其家属显然不具备给予身份优待的条件，因而，垄断企业职工甚至家属享受的免费消费待遇既不合理也不合法。

　　综上所述，“垄断福利”并非规范意义上的合理合法的福利，而是一种身份特权和福利腐败。

　　二、“垄断福利”的危害

　　（一）损害国家利益

　　1．导致国家税收的流失。“垄断福利”使企业应收取的费用未能收取，从而使企业的营业额以至于应向国家缴纳的营业税相对减少。如果这部分少收取的费用在企业收取后再作为工资或奖金发放给职工，则职工可能应缴纳个人所得税，而“垄断福利”则使这部分税收流失。例如；广州地铁公司有60000多员工，有2000多员工家属免费乘车，一年成本为300多万，实行了九年，则高达2700多万。[2]这笔应收的收入被免除了，显然，导致了国家税收的大量流失。这还不算60000多员工因免费乘车减少的收入导致的国家税收的流失。

　　2．导致国有资产流失。目前，垄断企业的投资主体仍然是国家，垄断企业占据着巨大的公共资源，是代表公众管理、运作国有资产的，应当履行国有资产保值增值的义务。但事实上很多企业却是盘算着如何利用手中的资源为部分人捞好处，慷国家之慨，享有不应该的福利，实际上就是私占国家和公众的利益，导致国有资产流失。以现在电力行业保守的职工人数100万人估算，如果按市场价格对免费或优惠使用的电进行收费，这100万人每人向国家补交100元，国有资产账户上就能增加1个亿。[3]

　　（二）损害消费者利益

　　1．“垄断福利”损害消费者的人格利益。“垄断福利”一方面表现为垄断企业职工的身份特权，另一方面表现为垄断企业对其他消费者的歧视。简言之，特权就是一定主体比处于同等地位的其他主体享有更多的权利。无论从法理，还是从我国《民法通则》以及《消费者权益保护法》的规定来看，作为消费行为的主体即消费者都是平等的。因此，在一般情况下，不能因为主体的身份、职业、性别、宗教、文化程度的差异，而对同一种商品和服务支付不同的价款。垄断企业按职业身份的不同，把消费对象分为职工和非职工，本企业的职工在购买其提供的商品和接受其服务时，支付的价款比非本企业的职工购买相同数量和质量的商品以及接受相同数量和质量的服务时支付的价款低得多，甚至免费，这既是垄断企业职工的一种职业特权或身份特权消费行为，又是垄断企业对其他消费者在人格和地位上的一种歧视行为。

　　2．“垄断福利”损害消费者的经济利益。近年来，一些垄断企业尽管天天喊穷，但是种种“垄断福利”却依旧是雷打不动。这种“免费午餐”的产生实际上就是那些掌握着公共资源的部门和个人利用手中权力，为小集团牟取私利，而把成本转嫁到集团外的其他消费者。在近一年的时间里，全国有数百个城市以“亏损”为名，对水、电、煤气等民生用品的价格做出了不同幅度的提高，但对企业的运行成本和利润核算等则讳莫如深。更有甚者，有的垄断企业利用垄断特权，公然让公众在不知情的情况下为企业福利“埋单”。同时，由于垄断企业提供的诸如水、电、交通、通讯等大多产品或服务都为消费者的日常生活所必需，当垄断企业决定提高产品或服务价格的时候，消费者无法选择其他替代品或服务。这样，消费者的消费者剩余[4]就实实在地减少了。

　　（三）加剧社会不公

　　目前，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等垄断行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5—10倍之间。[5]因此，民间流传的打油诗对一些垄断行业的畸高收入进行了生动写照：“银行加证保（证券、保险），两电（电力、电信）加一草（烟草），石油加石化，看门也不少”。垄断行业职工的畸高收入和“垄断福利”已成为影响我国实现社会公平的一个重要因素。在许多国有企业职工下岗、拿不到工资的情况下，垄断企业一边喊亏损，要求国家补贴和提高产品或服务价格，一边却让其职工拿着高工资，享受着“垄断福利”待遇，其不公平性已显而易见。

　　三、“垄断福利”治理的法律对策

　　（一）建立企业垄断地位法律规制制度

　　垄断企业长期被赋予合法垄断地位的理论依据是其具有自然垄断性[6]。但是，科学技术的进步以及垄断企业发展的事实证明了自然垄断理论的失效：由于垄断企业竞争机制的缺乏，其效益的低下仍很严重。同时，垄断企业容易利用其独占或寡头垄断地位，获取垄断利润，侵害消费者的合法权益。再者，由于垄断企业一般具有社会公益性的特点，不以追求利润的最大化为目标，往往能够获得政府补贴或其他部门的交叉补贴。因此，垄断企业在经营中往往不过多地关注其经营成本，从而可以让其职工获得更多的灰色的隐性收入。美国、英国、日本等发达国家对公用企业的改革实践证明，在垄断行业中导入竞争机制，适度开放市场，不仅不会提高产品和服务价格，相反还降低了价格，并使消费者得到了高质量服务和更多的社会福利。

　　我国的《反垄断法》采取了“行为主义”的规制方法，没有辅以“结构主义”的规制方法，使得改变垄断企业的垄断地位缺乏法律依据。尤其是对已有的可以打破垄断、实行竞争的垄断企业的改革，主要是靠国家或政府的政策推动，并无法律的强制要求。因此，应当建立企业垄断地位的法律规制制度，从而有效地引入竞争机制，改变垄断企业的垄断地位，以尽量切断垄断企业通过垄断地位获得垄断利润的途径，使垄断企业失去提供“垄断福利”的来源。

　　（二）健全垄断企业价格法律规制制度

　　1．强化对垄断企业价格歧视行为的法律规制。“垄断福利”一方面体现的是垄断企业职工的特权，另一方面体现的是垄断企业对其他消费者的价格歧视。我国《价格法》第14条第5项规定，经营者不得进行的不正当的价格行为是“提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视”。显然，这里的价格歧视的对象是经营者，消费者受到价格歧视的情况并不包含在内。国家改革与发展委员会于2003年6月18日发布的《制止价格垄断行为暂行规定》（以下简称《规定》）第8条明确规定：“经营者不得凭借市场支配地位，在提供相同商品或者服务时，对条件相同的交易对象在交易价格上实行差别待遇。”显然，这里的价格“差别待遇”指的就是价格歧视，同时，这里将价格歧视的对象表述为“交易对象”，这不仅包括经营者，而且也包括作为交易对象的消费者。因此，该《规定》在规制价格歧视方面，比起我国《价格法》来说，是一大进步。但是，该《规定》未规定明确法律责任则是一大缺陷。这样，如果消费者在实际上受到了价格歧视，依照《价格法》则不能予以认定，而依照该《规定》虽能予以认定，但却不能得到实际的救济。

　　相比之下，我国《反垄断法》以高位阶的法律对具有市场支配地位的经营者滥用其支配地位实行价格歧视进行了较为全面的规定。《反垄断法》第17条第1款第6项明确规定，禁止具有市场支配地位的经营者“没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。”这里的“交易相对人”应当包括经营者和消费者。同时，《反垄断法》也对包括价格歧视在内的滥用市场支配行为的行政责任和民事责任进行了规定，《反垄断法》第47条规定：“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款，”第50条规定：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”为了增强这些法律规定的可操作性，还有必要进一步完善具体实施制度。

　　不过，上述规定只是规范了“垄断福利”行为的另一方面，并没有直接约束“垄断福利”行为，因此，有必要予以弥补。可以制定相应的治理“垄断福利”的地方和部门法规、规章和政策。例如，安徽省已经颁布实施的《安徽省节约能源条例》就明确规定：供电、燃气、煤等能源生产、经营单位不得向本单位职工和其他居民无偿、低价提供能源产品或实行包费制，违者将由县级以上人民政府节能主管部门责令限期改正，逾期不改的，处1万元以上5万元以下罚款。通过法律、法规、规章甚至政策的综合作用，就能有效地约束垄断企业的价格歧视行为和“垄断福利”现象。

　　2．健全垄断企业的价格听证制度。近年来，虽然大部分垄断企业的产品和服务价格的变动实行了价格听证制度，但是，由于选择参会代表没有严格准则和程序，而且听证又缺乏约束，因此，价格听证实际上流于形式。同时，由于垄断企业往往混淆公益性与市场性的关系，不真实公开其成本，总是用“成本增加，不涨就亏损”这样的含糊用语作为挡箭牌，从而使听证会实际上成为“涨价会”。这样，价格听证会就很难让老百姓相信涨价不是为了填补管理漏洞，不是为了提高职工待遇。因此，应当核算清楚垄断企业的准确成本，然后召集专家、消费者代表、物价管理部门以及企业进行听证，共同决定产品价格。只有通过成本的硬约束，垄断企业的“福利腐败”才会慢慢减少，老百姓的“福利”也才会有所增加。

　　（三）完善垄断企业收入分配监管制度

　　对垄断企业职工的显性收入进行监管相对较为容易，而对垄断企业职工获得的“垄断福利”进行监管则较为困难。政府部门是垄断企业包括“垄断福利”在内的收入分配行为的监管主体。当务之急是要明确监管机构的监管职能分工、加强监管力度、提高工作透明度、强化监管责任。政府审计部门应加强对垄断企业的经营成本的审计和监督，严格监控其成本支出。对于其过高的福利和工资水平，必须从成本中剔除，并且追究其领导人造成国有资产流失的责任。税务部门应当加大对垄断企业的税收监管，对垄断企业职工的免费福利进行核算，按照相应规定予以征税。消费者也是对“垄断福利”行为进行监督的重要力量。可以通过建立举报奖励机制，让消费者对“垄断福利”行为进行监督。




【作者简介】
罗泽胜（1966—），男，汉族，四川南部人，西南科技大学法学院副教授，硕士生导师。


【注释】
本文系山东省社会科学规划项目（06CSZ003）系列成果之一。
[1]王建平：《两元的优惠与身份歧视》，载《法学》2000年第9期，第63页。
[2]《广州地铁宣布取消实行九年的家属免费乘坐政策》，新华网，2005—12—16．
[3]邬焕庆、顾瑞珍、张景勇：《政协委员抨击垄断性行业“福利腐败”》，新华网，2006—03—04．
[4]消费者剩余是买者愿意为一种物品支付的量减去其为此实际支付的量。参见曼昆：《经济学原理》（上册），机械工业出版社2003年版，第119页。
[5]特稿：《垄断行业员工的收入到底有多高》，新华网，2006—06—05．
[6]所谓自然垄断就是一个企业能够以低于两个或更多的企业的成本向整个市场供给一种物品或者劳务而产生的垄断。参见孔祥俊：《反垄断法原理》，中国法制出版社2001年版，第759页。