改革开放以来我国环境立法的基本经验和存在的问题

【出处】中国民商法律网
【摘要】改革开放以来，我国的环境立法分为三个阶段：1978-1982年，法制建设恢复阶段的环境立法；1982-1997年，法制建设发展阶段的环境立法；1997-2008年，法制建设进入全新阶段的环境立法。三十年来的环境立法为保护和改善我国的环境质量发挥了不可替代的重要作用，积累了许多宝贵的经验。即：正确处理环境保护与经济建设之间的关系；将从中国国情出发与借鉴国外经验有机结合起来；在加强环境立法的同时注意在相关法律中规定有利于环境保护的内容；把遵循客观经济规律与遵循生态规律结合起来；把发挥政府的职能作用与市场机制的作用有机结合起来；把经济手段、法律手段与行政手段有机结合起来；既发挥各方面的立法积极性又反对部门利益和地方保护主义；把环境立法与环境法实施的监督检查以及立法后效果评估结合起来；正确处理加快立法与提高立法质量的关系；正确处理改革的变动性和法律的稳定性的关系。与此同时，还要看到我国现行环境立法存在若干问题，这些问题要随着科学发展观的贯彻落实和政治体制改革的深入，不断加以克服。
【关键词】改革开放；环境立法；回顾；基本经验；问题
【写作年份】2011年


【正文】

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中郑重提出，要认真总结30年来在党的领导下进行改革开放的经验。

　　改革开放以来的30年，是我国经济和社会取得巨大发展的30年，也是我国环境保护事业取得巨大发展的30年，还是我国环境立法取得重大进展的30年。认真总结30年来我国环境立法的基本经验，特别是从30年的实践中总结出一些带有规律性的东西，找出存在的问题，对促进今后环境立法沿着正确的方向前进具有十分重要的意义。

　　一、三十年环境立法的简要回顾

　　在我国新时期法制建设史上，有两件具有里程碑意义的重大事件：一件是1982年宪法的通过与实施，另一件是1997年依法治国基本方略的确立[1]。以此为标志，我国新时期法制建设的历程，可以大致划分为三个重要阶段。关于环境立法的阶段划分，笔者试图将其置于我国法制建设的三个阶段中加以阐述。

　　(一)1978-1982年，法制建设恢复阶段的环境立法

　　1978年12月召开的中共十一届三中全会，深刻反思“文化大革命”时期全面破坏社会主义法制的惨痛历史，作出了加强社会主义民主和法制建设的重大决定。以此为开端，我国在立法方面取得重大成就。1979年6月召开的五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等七部重要法律。对环境保护事业具有巨大影响的立法事件，是1979年9月13日由第五届全国人大第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》。这是我国第一部环境法律问世。这部法律主要解决了以下两个重大问题：一是规定各地要建立环境保护的管理机构；二是建立了一系列的重大制度，如环境影响评价制度和“三同时”制度等。虽然这部法律是一部“试行法”，但实际上它与正式的法律具有同等的法律效力。“试行法”是特定历史条件下的产物，在进入80年代之后，我国就很少使用“试行法”这种形式了。

　　随着社会主义法制建设的恢复与发展，1978年宪法越来越不适应新形势的需要，1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央的修宪建议，决定对1978年宪法进行全面修改。1982年12月，五届全国人大五次会议审议并通过了新宪法。

　　1982年宪法即我国现行《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和管理植树造林，保护林木。”宪法中的这些环境保护条款，确立了我国环境法的基本框架和主要内容，它是环境立法的基础和依据，在环境法律体系中具有最高的法律效力。

　　(二)从1982年宪法到1997年我国确立依法治国战略法制建设发展阶段的环境立法

　　自1982年以来的两代中央领导集体，都高度重视社会主义法制建设。在立法工作方面，截止到1998年3月1日，除宪法及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233件，有关法律问题的决定94件，国务院发布和批准发布行政法规795件，国务院各部门和地方政府根据法定权限制定规章约26000件。这些法律法规和规章对保障和推进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。在这个阶段，从1982年全国人大常委会制定海洋环境保护法开始，我国的环境立法取得了迅速发展。

　　1982-1990年，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大气污染防治法》(1987年)、《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《渔业法》(1986年)、《矿产资源法》(1986年)、《土地管理法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生动物保护法》(1988年)。需要特别强调的是，1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法》。新的环境保护法不仅去掉了“试行”二字，而且进行了一系列的重要制度创新，标志着我国环境法制进入到一个新阶段。(当时有关部门和专家极力促使其成为由全国人大通过的环境保护基本法，但这个设想未能实现。)与此同时，国务院也陆续制定了《防止船舶污染海域管理条例》(1983年)、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1983年)、《海洋倾废管理条例》(1985年)等行政法规。自此，我国环境法体系已形成了一个初步框架。

　　进入到90年代后，国际国内的形势进一步发生新的变化。1993年11月，党中央通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为我国社会主义市场经济体制的建设和发展制定了总体规划。1992年6月召开了联合国环境与发展会议，提出了可持续发展战略，并为世界各国所接受。1994年3月，国务院批准了《中国二十一世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境法体系。在这种背景下，我国环境法的发展明显加快，出现了又一个立法高潮。全国人大常委会相继制定、修改了《大气污染防治法》(1995年)、《固体废物污染环境防治法》(1995年)、《水污染防治法》(1996年修改)、《环境噪声污染防治法》(1996年)、《水土保持法》(1991年)、《矿产资源法》(1996年修改)、《煤炭法》(1996年)等，国务院和国务院有关部门也制定了大量环境方面的行政法规和部门规章。可以说，到1997年，我国环境法的体系已经初步形成。

　　尤其值得指出的是，1993年全国人大成立了环境保护委员会，次年更名为全国人大环境与资源保护委员会。在新成立的全国人大环境与资源保护委员会的积极组织和推动下，我国环境立法的步伐进一步加快。这个阶段有许多重要的环境法律就是由全国人大环境与资源保护委员会直接组织起草的。例如：《大气污染防治法》(1995年修改)、《水污染防治法》(1996年修改)、《环境噪声污染防治法》(1996年)等等。

　　(三)1997-2008年，我国法制建设进入全新阶段的环境立法

　　以江泽民为核心的第三代中央领导集体，深刻总结中共十一届三中全会以来，特别是十三届四中全会以来我国法制建设的历史经验，在中共“十五大”报告中明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的奋斗目标，并把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略[2]。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将依法治国建设社会主义法治国家载入宪法，这是我国新时期法制建设史上又一个重要的里程碑[3]。2002年11月召开的中共十六大，实现了中央领导集体的新老交替，以胡锦涛为总书记的新一代中央领导集体，高度重视社会主义法制建设，提出进一步落实依法治国方略[4]。在2003年3月召开的第十届全国人大一次会议上，人大常委会提出了争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标[5]。经过五年的努力，在第十届全国人大任期内，一个以宪法为统领，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依，为依法治国，建设社会主义法治国家，实现国家的长治久安，提供了有效的法制保障[6]。

　　在这个阶段，党和国家对环境立法更加重视。1997年以来，全国人大常委会共制定和修改了《森林法》(1998年修改)、《土地管理法》(1998年和2004年分别修改)、《渔业法》(2000年修改)、《海域使用管理法》(2001年)、《防沙治沙法》(2001年)、《环境影响评价法》(2002年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《放射性污染防治法》(2003年)等。

　　尤其值得指出的是，2003年党中央提出了科学发展观的重大主张。这对我国的环境立法是极大的支持和推动。在此之后，全国人大常委会再次修改了《固体废物污染环境防治法》(2004年)，新制定了《可再生能源法》(2005年)，再次修改了《水污染防治法》(2008年)，初次审议了《循环经济法(草案)》，连同这个期间国务院、地方人大和国务院有关部门制定的行政法规、地方性法规和部门规章，可以说，到目前为止，具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经基本形成。

　　上述环境与资源保护法律法规的制定实施，对推进我国环境法治建设进程，加快推进环境保护历史性转变，全面实现环境质量的改善具有非常重要的意义。2007年，我国环境与资源保护事业取得重大进展：全国单位GDP能耗比上年下降了3.27％，节能8 980万吨标准煤；两项主要污染物即二氧化硫和化学需氧量的排放量比上年分别下降了4.66％和3.14％，首次实现了双下降[7]。1991年到2005年，仅通过调整经济结构和提高能源效率，中国就累计节约和少用能源约8亿吨标准煤，相当于减少了18亿吨二氧化碳的排放量[8]。这些成就的取得，环境法的制定和实施发挥了不可替代的重要作用。

　　二、新时期环境立法工作的基本经验

　　我国新时期环境立法工作在30年的历史进程中积累了丰富的经验。这些历史经验可以归结为以下几个方面：

　　(一)正确处理环境保护与经济建设之间的关系

　　如何正确处理环境保护与经济建设之间的关系是贯穿整个环境立法工作的一条主线。

　　在我国环境保护的历史进程中，一直有两种截然不同的观点：一种观点是经济建设优先，在中国要走先污染后治理的道路；一种观点是环境保护优先，一切工作都要为环境保护让路。笔者认为，环境保护和经济建设同为中国特色社会主义建设事业的重要组成部分，从中国的国情出发，我国新时期的工作必须紧紧围绕经济建设这个中心来进行，这是不可动摇的一条原则。但是，环境保护与人民的生命健康和社会进步、社会稳定息息相关，一时一刻也不能放松。在环境保护与经济建设的关系问题上，党和国家采取了实事求是的态度，其代表性的观点可以分为两个阶段：第一个阶段以1989年的《环境保护法》为标志。该法第四条规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，其实质是经济建设优先于环境保护。第二个阶段以2006年的第六次全国环境保护大会为标志。该次大会之后，国务院出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”[9]这是一个重大的政策转变，从根本上提高了环境保护工作的地位。

　　党的十七大报告在上述基础上，明确提出“经济发展与人口资源环境相协调”。报告还指出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，使“生态文明观念在全社会牢固树立”。生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新发展，标志着我国环境保护与经济建设之间的关系的转变基本完成。这些新的政策体现了党中央在环境保护战略上的发展和创新，为做好新时期的环境保护工作和环境立法指明了方向。

　　处理好经济发展与环境保护的关系，关键在于处理好环境立法的必要性和实施的可行性的关系。

　　在环境立法实践中，对有必要且有实施可行性的，要大力支持，不应限制。对于那些虽然具有立法的必要性，但一时不具备建立法律制度条件的，就不要硬写进法律，做不到的强行写进去，反而不利于维护法律的权威性。但现在的主要问题是，某些具备了立法条件的重要环保措施，却因利益集团的反对而不能写进法律之中，从而阻碍了环保事业的发展。对于这些问题，要在落实科学发展观的原则下予以解决，从而坚定地把环境保护的基本国策贯彻下去。

　　(二)要把从中国国情出发与借鉴国外经验有机结合起来

　　进行社会主义环境法制建设，首先要从中国的国情出发，同时要科学借鉴国际经验，把两者有机结合起来，这是新时期我国环境资源立法工作的又一条基本经验。

　　各国国情的差异性，决定了各国环境保护道路的多样性，因此，各国进行环境保护必须从本国国情出发。如何从中国国情出发？最根本的，就是认真研究我国人民的实际需求，了解各地在满足人民的需求方面采取了哪些措施？其中哪些是卓有成效的？哪些卓有成效的措施在全国具有共性，需要上升为全国性的制度和措施？例如，江苏省在经济高速发展的同时，就敏锐地认识到在环境影响评价方面，仅仅开展项目的环评，不能满足遏制环境污染的需要，因此大胆开展了战略环评的探索，在上个世纪90年代就制定了实施战略环评的具体办法。江苏省的这些探索为建立全国性的规划环评制度提供了有益的启示，为2002年全国人大常委会制定《环境影响评价法》提供了宝贵的经验。

　　在立足中国国情的同时，也注意吸收和借鉴外国环境立法的成功经验。西方发达国家进行工业革命的历史已有几百年，早期阶段的工业污染相当严重。进入20世纪60年代以来，西方发达国家在公众的压力下重视环境保护工作，特别是在环境法制建设方面取得了宝贵经验。其中许多立法成果和经验对我国的环境法制建设具有重要参考价值。例如，我国1979年制定《环境保护法(试行)》时，其中对建设项目进行环境影响评价的规定，就是在一定程度上借鉴了美国等西方发达国家的环境影响评价立法的经验。2002年，全国人大常委会制定《环境影响评价法》，将政府的经济规划列为环境影响评价的对象，也是借鉴了美国、俄罗斯等国家开展战略环评的立法经验。由于我们在环境立法的进程中，首先立足中国国情，同时又虚心学习国外的成功立法经验，才使得我国新时期的环境立法取得了举世瞩目的成就。

　　当然，我们在借鉴国外立法经验的过程中，绝不能犯照搬照抄的错误。有些制度，在外国行得通，但目前在中国就很难实行。比如排污权交易制度，在一些国家已经实施多年，有些学者主张移植到中国来。但是，由于我国很多地方连达标排放的起码要求都做不到，加之污染物排放的底数不清，因此我国现阶段就不具备全面实施排污权交易制度的条件。

　　(三)在加强环境立法的同时注意在相关法律中规定有利于环境保护的内容

　　为了促进和保障环境保护事业的发展，在立法工作中，加强环境与资源保护方面的立法，其重要性是毋庸置疑的。多年来，我们加强环境保护方面的立法，已经基本建立起环境保护的法律体系，对深化我国的环境保护事业，发挥了重要的作用。

　　但是，为了促进和保障环境保护事业的发展，仅仅做好环境一个方面的立法是不够的，还要争取在制定相关法律时，增加有利于环境保护方面的内容。所谓相关法律，是指环境保护法领域之外的法律，例如《乡镇企业法》、《对外贸易法》等等。在这个问题上，我们在多年的工作中是有经验教训的。从教训上看，例如，现行《土地管理法》、《基本农田保护条例》，对保护基本农田作了重要规定，我们曾自豪地将其称之为“世界上最严格的土地管理制度”。但是，由于有关的一些法律大力鼓励乡镇企业和重化工业的发展，其中又缺少保护环境的实质内容，加之对地方领导干部的考核过分强调经济政绩，结果导致了法律逆向调节的恶果。所谓法律逆向调节，就是立法机关虽然制定了法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件依然存在并发挥作用，致使出现了与环境资源保护立法目标相反的结果。

　　法律逆向调节，比起个别环境法律的“缺陷”，其对环境的不利影响范围更广泛、时间更持久、影响更为恶劣。在1998年新《土地管理法》生效后的几年里，经济发展的指标上去了，但耕地保护的目标不仅没有实现，反而出现了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰，成为对《土地管理法》的一大讽刺，这就是法律逆向调节的例证。

　　我们也有成功的经验。例如，1997年全国人大在修改《刑法》时对环境资源犯罪行为增加了强有力的刑事制裁条款，对提高全社会的环境意识，打击环境犯罪行为发挥了重要作用；我们在《审计法》、《税法》等财经法律中明确规定了对资源节约和环境保护行为的支持措施，促进了我国环境友好型社会的建设。因此，为了有效地保护和改善生态环境，我们不能仅仅注意制定几部环境资源法律，还要注意争取在其他法律中规定有利于环境保护的内容，更好地将环境保护立法与制定其他相关法律密切结合起来。从一定意义上讲，在其他法律中规定有利于环境保护的内容，对解决环境资源问题所起的作用，比起仅仅制定几部环境保护方面的法律可能更为重要。

　　(四)要把遵循客观经济规律与遵循生态规律结合起来

　　在市场经济条件下的环境立法，应当遵循客观经济规律。但是，环境保护工作与经济工作不同，完全按照经济规律是不行的，还要注意遵循生态规律，例如，“物物相关律”、“相生相克律”等。

　　比如，围海造田，可以开发出较多的土地，产生更大的经济效益。但是，如果违反了生态规律，则可能造成生态系统恶化。因此，为了保护海洋生态环境，我国《海域使用管理法》在规定促进海域开发利用的同时，明确规定：“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”再如，开发利用水资源会产生巨大的经济效益，但违反了“负载有额律”，也会产生破坏生态环境的恶果。为保证水资源的合理开发利用，《水法》规定：“在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”“禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”

　　在防沙治沙问题上也要注意遵循生态规律，《防沙治沙法》也反映了这个要求。例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求对所有沙化土地都进行治理，而只是要求治理那些因不合理的人为活动而造成了沙化、并且现阶段的技术和经济措施可以保证有效治理的那些沙化土地。

　　根据《防沙治沙法》制定之前的监测结果，我国已经沙化的土地约为168.9万平方公里，主要分布在北方的13个省区。其中，难以治理或者不需要治理的戈壁(约67万平方公里)和原生性沙漠(约49万平方公里)约占三分之二，即116万平方公里；在当前的技术和社会条件下可以治理的约占三分之一，即52.9万平方公里，这部分沙化土地主要是由于不合理的人为活动造成的。因此，《防沙治沙法》中的措施只是针对其中可以治理的土地提出的防治要求。这就是在环境立法中遵循生态规律原则的具体表现[10]。

　　(五)要把发挥政府的职能作用与市场机制的作用有机结合起来

　　政府对环境保护应当发挥什么样的作用，多年来一直是人们争论的焦点问题之一。

　　在中央作出建设社会主义市场体制的决定之前，人们一般认为，政府应当发挥主要作用，主要由政府运用行政手段，推动企业从事环境保护。

　　在中央作出关于加快建设社会主义市场经济体制的决定之后，人们的认识就不一致了。有相当一批同志认为，在社会主义市场经济的条件下，就应当主要由市场机制引导企业从事环境保护。于是一些地方进行了试点，例如排污权交易、水权交易等等。反映在立法工作中，有关部门以及专家也希望建立主要由市场机制引导企业开展环境保护的制度。还有的部门和专家认为，既然主要应由市场机制引导企业的污染防治行为，政府就应当从环保投资的领域中撤出来。这种思想导致了有些地方在环保问题上出现了“政府失灵”的现象。由于“政府失灵”，一些地方的环境污染和生态破坏问题有所抬头。这种观念在一定程度上对立法工作也产生了负面影响。

　　认真总结中央建立社会主义市场体制的决定以来20多年环境立法的历史经验，我们深深地体会到，在市场经济条件下，开展环境保护工作，需要用市场机制引导企业走环境保护的道路；一些地方在这个领域取得了成功的经验，并且这些经验在立法中也有所反映。例如，鼓励企业“变废为宝”，将再生产品在市场上进行交易，客观上也取得了很好的效果。但是，由于污染治理和生态保护和修复具有投资大、见效慢、经济效益不明显，而社会效益十分突出等特点，完全依靠市场机制引导企业是不行的。因此，必须由政府对环境保护承担主要责任，在这个前提下，还要将政府的行为与市场机制有机地结合起来。只有这样，才能有效推进环境保护工作健康发展。这个经验反映在立法工作中，效果很明显。比如，2005年制定的《可再生能源法》，明确要求政府制定有利于可再生能源发展的规划目标、优先上网、全额收购、分类电价、全社会均摊电价等一系列制度措施，这就大大推进了可再生能源的开发和利用。再如，2008年2月新修订的《水污染防治法》，强化了政府对水污染防治实行严格的总量控制制度和排污许可证制度，明确要求地方人民政府对本地的水环境质量负责[11]。此外，《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》在强化政府责任方面，也作了明确的规定。我国立法上的这些规定，是历史经验的科学总结，必将对今后的立法工作产生重大而深远的影响。

　　(六)要把经济手段、法律手段与行政手段有机结合起来

　　在解决了“政府失灵”的问题后，还有一个政府如何进行管理的问题。

　　在过去的几十年中，政府进行环保工作主要依靠行政手段，包括行政控制、行政命令以及一些财政支持等手段。

　　在发展市场经济、坚持依法治国、公民权利日益觉醒的情况下，政府管理仅仅依靠行政手段，已经越来越不适应形势的需要。比如，政府过多地对违法排污企业采取“关闭”、“断水断电”等措施，很容易造成工人大量失业。而工人因政府的行政措施而失去工作岗位，往往将失业的原因归责于政府，从而与政府发生激烈的冲突，造成一些地方政府不能正常开展工作，甚至一些地方出现严重的社会不稳定的问题。

　　鉴于这些教训，比较可行的办法就是在政府的管理中，要善于把过去的以行政手段为主要办法转变到“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来解决环境问题”。以经济手段为例，运用征收环境税、资源税的方法，就可以把那些技术条件落后、污染严重、资源浪费严重的企业，自然地从市场中挤出，这样，企业因价格、税收等原因无法在市场上立足而倒闭，失业工人就不会把这个责任归于政府，也不会与政府发生尖锐的矛盾和冲突，也不会产生严重的社会不稳定的问题。

　　还要特别注意运用法律手段推进环境保护事业。法律手段具有国家强制性的特点，对于违法排污行为依法进行制裁，有利于贯彻环境保护的国家意志，有利于打击环境违法犯罪分子的嚣张气焰，有利于解决“违法成本低、守法成本高”的问题，有利于保护广大人民群众的身心健康。与此同时，要将对环境保护有利的行政手段、经济手段以法律的形式规定下来，使之具有规范性、稳定性和强制性。2005年制定的《可再生能源法》，对促进可再生能源发展规定了一系列激励措施。2007年全国人大环资委提请全国人大常委会审议的《循环经济法》草案，也专门规定了“激励措施”一章，将有利于循环经济发展的经济措施法律化。我们相信，这些宝贵的历史经验，将对我国的环境和资源保护事业起到十分重要的推进作用，并对以后的相关立法具有重要的启示意义。

　　(七)既要发挥各方面的立法积极性又要反对部门利益和地方保护主义

　　一方面，环境立法要发挥各个方面的积极性。近年来，我国环境立法之所以取得了重大发展，除了发挥国务院有关部门的作用之外，充分发挥人大专门委员会的作用是一条成功的经验。例如，1993年全国人大环资委成立以来，先后起草了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济法》等近10部法律草案，为加快我国环境立法步伐发挥了突出的作用。

　　另一方面，还要努力防止立法中的部门利益和地方保护主义。

　　所谓部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。近年来随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门的利益出发，过于强调、维护与谋取本部门的利益，影响了国家决策的战略性、正确性和前瞻性，损害了社会公正与人民利益，增添了国家的经济和政治风险，尤其要高度关注部门利益法定化。依法行政和依法执政本是社会主义法治和现代化建设的必然要求，但是一些政府机构广泛存在着借立法来谋取、巩固部门利益的现象。如通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。有些政府部门利用本部门掌控的资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取执法权，获得相应的机构设置权和财权。其结果是，将部门意志上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。有时中央几个部门经反复讨价还价在“利益均沾”上取得了一致意见，但却给地方和群众办事加大了过高的成本，使法规变得不可行。

　　立法中的地方保护主义与部门利益也有相似之处。有些地方为了保护本地经济利益，不适当地运用地方立法等手段，支持经济的“过热”发展，支持破坏生态环境的行为，置本地生态环境恶化于不顾。这种现象是不能允许的。

　　因此，我们在立法工作中要把发挥各方面的立法积极性与反对部门利益和地方保护主义结合起来，使我国的环境立法沿着党中央提出的科学发展观的轨道正确前进。

　　(八)将环境立法与环境法实施的监督检查以及立法后评估结合起来

　　在进行环境立法时，进行专门的调查研究，举行座谈会、听证会听取各方面的意见，对于保证法律法规的质量是十分重要的。

　　与此同时，通过环境法实施情况的监督检查，可以及时发现法律执行中存在的问题，并根据实施中的人们的要求找出解决问题的立法方案。例如，《固体废物污染环境防治法》的修改就是全国人大常委会执法检查组在执法检查中发现了问题，并针对问题而提出了解决方案。2003年4、5月间，我国遭遇了“非典”疫情的突然袭击。其来势之猛，传染之烈，危害之大，前所未有。通过执法检查，委员们敏锐地察觉到，“非典”医疗垃圾、医疗污水将会成为重要的传染源，必须当机立断，紧急防治，将医疗垃圾的处理作为《固体废物污染环境防治法》修改的一项重要内容。

　　再如《水污染防治法》的修改，人大执法检查组在《检查水污染防治法》实施情况时发现，一些城市污水处理厂因管网不配套、运行经费不落实是导致城市污水问题难以解决的主要原因之一。找到问题的症结后，执法检查组提出了修改《水污染防治法》的建议，推动了法律的修改。执法检查工作不仅调研部门要参与，法案工作部门也要参与。因为他们通过参与执法检查，可以加深对法律中存在问题的感受和认知，容易达成共识。例如在《环境保护法》的执法检查时，全国人大法工委有关负责同志曾亲自参加，在立法方案上达成共识后，推动了水污染问题的解决。

　　善于通过法律实施的立法效果评估，发现问题，完善立法。立法效果评估指的是有关机构根据一定的标准，对已经颁布实施的法律法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法律法规进一步修改完善的重要依据。

　　立法效果评估与我国人大依法进行的执法检查是不同的。人大的执法检查是各级人大及其常委会履行监督职能的一种重要形式，它主要运用开展执法检查这种形式，发现法律法规实施中存在的问题，有针对性地提出解决问题的办法，以保证法律法规在本行政区域内的遵守和执行。这种监督检查关注的是法律法规的执行问题，而不是法律法规本身的质量问题。立法效果评估是对颁布实施的法律是否符合立法质量标准、实践后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。这种评价主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值所作的理性判断，因此，是对立法工作和立法质量的检验。

　　一些地方开展了环境法实施的立法效果评估，取得了很好的效果，例如，兰州、上海、重庆等地陆续开展了对环境法实施的立法效果评估，取得了帮助有关方面改进立法质量的效果。这些经验需要认真总结，加以推广。

　　(九)正确处理加快立法与提高立法质量的关系

　　为了建立环境保护法律体系，我们需要一定的立法数量，要求门类齐全、布局合理、互相协调，在各个领域都有法可依。但是，我们更需要高质量的环境立法。只有高质量的立法，才能为实现立法目的创造必要的条件。

　　高质量的环境立法要求有一定的管理和处罚力度，而不是一堆含糊不清的口号；高质量的环境立法要求法律中创设的各项制度设计合理，管理者和管理相对人的权利和义务相一致；高质量的环境立法要求法律的文字清晰、结构设计科学、各项制度便于执行和操作；高质量的环境立法要求法律之间的关系明确，而不是互相矛盾甚至冲突。

　　有些环境立法的质量就不够高。例如1995年修改的《大气污染防治法》很难说是一部高质量的法律；很多地方和基层单位提出的许多重要建议没有写进去，简单修改的几个条款无法对严重的大气污染发挥遏制作用。而2000年再次修改的《大气污染防治法》则是一部高质量的法律，其中建立的污染物总量控制制度和排污许可证制度不仅对推动大气污染防治工作起到了重要作用，而且对推动制定和修改其他环境法律也发挥了重要作用。

　　如何提高环境立法质量？笔者认为在实际工作中要把握好以下几点：一是有利于环境保护的机遇到来时，立法机关和政府部门要毫不犹豫地紧紧抓住。例如在每年的两会召开之后，往往就是对环境保护认识比较统一之时。这时就要加快环境立法的步伐。关于节能减排的综合工作方案，就是在2006年两会召开之后由国务院抓住机遇制定出来的。再如水污染防治法的再次修改，也是抓住松花江发生污染事故的机遇，由有关机构推动出台的[12]。在此之前，水污染防治法的修改建议虽然提出多年，但由于认识不统一而迟迟没有及时提请审议。二是要有必要的经费和技术、人才做支持。例如循环经济法草案能够按时完成起草任务，原因之一就是利用世界银行的赠款，组织有关专家提供了理论支持。建议我国财政部门增加立法方面的经费支持。三是发挥公众参与的作用。首先要发挥公众在环境立法中的作用，保证环境立法的民主性和科学性。其次环境立法必须保障公民在环境保护进程中发挥应有的作用。比如，我国立法机构在起草自然保护区法的草案时十分注重公众参与，特别强调自然保护区管理机构要与保护区内的原住民建立伙伴关系，而不是简单地把保护区内的原住民赶出自然保护区。这是历史性的进步。

　　(十)正确处理改革的变动性和法律的稳定性的关系

　　党的十一届三中全会以来的这三十年，是改革的三十年。如何处理好环境立法中涉及的改革的变动性与法律的相对稳定性之间的关系，是立法机关和有关部门十分关注的又一个问题。在处理这两者之间的关系上，已积累了一些宝贵的历史经验。

　　第一，维护环境法律的稳定性，这是由法律的性质、地位和作用决定的。与一般的环境方面的规范性文件相比，环境法律具有规范性、引导性、稳定性、强制性等特点，不能朝令夕改，要维护法律的极大权威性。环境法律的稳定性，关键在于立法的科学性、正确性，在于得到广大人民的拥护。我国立法机关在立法过程中，坚持科学立法、民主立法，总是不断地征求社会各界对立法方案的意见，进行反复研究和论证，每制定一部法律都经过几年的时间，有的法律甚至用了十多年的时间才完成起草任务。可见对草案的认真和慎重。

　　第二，环境法律的稳定性和与时俱进是在社会实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。稳定与改革是对立的统一。环境法律也是一样，具有稳定与变革的两重性，这种两重性是在社会实践中统一起来的。我国经济建设与环境保护的实践有了进步和发展，就要对环境法律作出相应的变革，及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定。改革开放30年来，在我国已经制定的28部环境资源法律中，多数都进行了修改。如大气污染防治法修改了两次，水污染防治法修改了两次，土地管理法修改了三次[13]。每次修改，都推动了环境保护事业的发展。

　　第三，修改环境法律，遵循什么原则，采取什么方式？总结我国立法的工作经验，大体要遵循以下原则：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是只修改那些妨碍环保事业发展的条款；三是通过环境法律的修改，进一步增强法律的权威性。

　　以上归纳总结了改革开放以来我国环境立法所取得历史经验，共十个方面。实际上远远不止这十条经验。改革开放以来我国环境立法最主要的经验是：开辟了有中国特色的环境立法道路，这是最根本的经验。中国特色的环境立法道路，就是在中国共产党的领导下，立足社会主义初级阶段的基本国情，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。在上述思想的指导下，通过加强环境立法推进环境保护事业的发展，又不断通过环境保护推进我国的社会进步，不断改善人民的福祉。

　　三、新时期环境立法存在的问题

　　在总结我国环境立法的历史经验的时候，我们没有忘记我国环境立法还存在很多问题，与建设资源节约型和环境友好型社会的需求相比还存在的不相适应之处，主要表现为：

　　(一)有的环境立法质量还有待提高

　　现有环境法律很多缺乏力度，原则性的要求多，明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致某些环境法律规定既无大错，亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。更为重要的是，我国现行环境法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题。也就是说，一些环境保护法律在实质内容上，既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于环境保护的经济政策，例如金融、税收、保险等政策问题。这就使现行环境法律在法律实效方面大打折扣。

　　(二)存在立法空白，有的重要环境领域无法可依，环境立法步伐有待加快

　　在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。

　　(三)环境法律的修改工作较为迟缓

　　科学发展观与建设资源节约型和环境友好型社会的战略决策为环境资源立法确立了新的指导思想，提出了新的制度要求。很显然，现行的一些法律法规由于历史的局限很难完全适应此需要。其中最典型的就是1989年制定的《环境保护法》早已不能适应现实需要，但至今仍然没有决定修改。因此，亟需在科学发展观的指导下，对现行环境资源法律进行评估后，发现法律存在与当前形势不相适应的问题，抓紧研究修改，使其尽快由不适应变为适应，以增强环境法律的实效性。

　　(四)配套环境法规的制定跟不上法律实施的需要

　　在已经公布的28部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一个突出问题是：很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施，这显然不利于其很好地发挥作用。

　　(五)调查研究不够深入，人民群众参与不足

　　法律属于上层建筑范畴，它是由一定的社会生活和经济基础决定的。因此，立法中涉及与人民群众利益密切相关的问题时，应该充分听取人民群众的意见和建议，全面考虑问题。从这个意义上说，环境资源领域的立法事关当代人和子孙后代的利益，更应该扩大人民群众参与的广度和深度。

　　当然，以上所指问题都是环境立法工作前进中的问题，这些问题只能通过深化立法工作改革加以解决。随着科学发展观的贯彻落实和政治体制改革的不断深入，我国立法机关将不断克服这些问题。笔者坚信，在中国特色的社会主义的伟大旗帜下，只要我们以完善中国特色社会主义法律体系为目标，坚定不移地走中国特色的环境立法道路，坚持中国环境立法的基本经验，我们就一定能够加快环境立法步伐，切实提高环境质量，为夺取全面建设小康社会的新胜利、谱写人民美好生活新篇章作出自己应有的贡献。




【作者简介】
孙佑海，单位为最高人民法院。


【注释】

[1]1997年9月12日，党的十五大报告正式提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。
[2]1996年3月，第八届全国人大第四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针，写进《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年9月，党的十五大报告正式提出：“进一步扩大社会主义民主健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”
[3]1999年3月第九届全国人大第二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法第5条，成为一项重要的宪法原则。
[4]2002年11月14日，党的十六大通过了部分修改的《中国共产党章程》，增写了“依法治国，建设社会主义法治国家”的内容。
[5]参见吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议闭幕会上的讲话，网址：//www. npc.gov.cn/pc/xwzx_2/zxbd/2008-03/18/content_1420785.htm。访问日期：2008年3月26日。
[6]参见吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上作的常委会工作报告，网址：// npc.people.com.cn/GB/28320/116286/6973842.html。访问日期：2008年3月26日。
[7]参见解振华同志2008年3月11日在十一届全国人大一次会议记者招待会上的讲话。网址：//npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116574/6982993.html。访问日期：2008年3月26日。
[8]参见2007年6月3日国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》，国发【2007】17号。
[9]参见2005年12月3日国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，国发【2005】39号。
[10]参见曲格平同志2001年2月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上关于《中华人民共和国防沙治沙法(草案)》的说明，网址：//www.law-lib.com/ fzdt/newshtml/20/20050820010934.htm。访问日期：2008年3月26日。
[11]例如：《水污染防治法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。第五条规定：国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
[12]参见周生贤同志2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上关于《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》的说明。
[13]大气污染防治法制定于1987年，1995年和2000年两次修改；水污染防治法制定于1984年，1996年和2008年两次修改；土地管理法制定于1986年，1988年、1998年和2004年三次修改。