试论刑事立案监督

〖内容摘要：〗刑事立案监督是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案的，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。 由于该项工作起步较晚，司法实践中又缺乏与之相配套的实施细则，因此与其他检察工作相比，立案监督工作仍处于滞后状态，需要加强研究与探索。笔者结合侦查监督的工作实践，拟对制约立案监督工作发展的原因及对策问题进行探析。

一、序论：

立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。针对当前我国刑事立案实践中存在的较为突出的有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象，我国虽然以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，但从刑事立案监督实施这些年的情况来看，还是存在着许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文拟对刑事立案监督实践中存在的一些难点，分析其原因并探讨相关对策。

二、本论：

（一）什么是刑事立案监督。

（二）刑事立案监督的内容。

（三）当前我国刑事立案监督的现状。

（四）当前，我国刑事立案监督困难的原因。

（五）完善刑事立案监督的几点对策

三、结论：

在实践中，基层检察机关依法履行刑事立案监督职责，取得了一定的成效。据统计，1997年全国检察机关共受理立案监督案件5019件，要求公安机关说明不立案理由4265件，经审查认为不立案理由不成立而通知立案3717件，公安机关接通知后已立案3541件。这些数字虽然不算小，但这是一个绝对数，假若把这一数字平摊到全国各基层检察院，数字是很小的。这说明这项工作还需进一步加强。

首先，从立法上保证立案监督的来源。

其次，授予检察机关对立案监督后的同步侦查权，同时降低说明不立案理由及通知立案的条件。

最后，应提高检察机关的法律地位。



〖内容摘要〗：刑事立案监督是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案的，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。 由于该项工作起步较晚，司法实践中又缺乏与之相配套的实施细则，因此与其他检察工作相比，立案监督工作仍处于滞后状态，需要加强研究与探索。笔者结合侦查监督的工作实践，拟对制约立案监督工作发展的原因及对策问题进行探析。



〖主题词〗： 立案 监督 原因 对策



立案监督是检察机关法律监督的一个重要组成部分，属于检察监督权的范畴。针对当前我国刑事立案实践中存在的较为突出的有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象，我国虽然以法律条文的形式明确规定了检察机关的立案监督权，进一步完善了我国刑事诉讼制度和法律监督制度，但从刑事立案监督实施这些年的情况来看，还是存在着许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文拟对刑事立案监督实践中存在的一些难点，分析其原因并探讨相关对策。

一、 什么是刑事立案监督

刑事立案监督是人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，不应当立案侦查而立案的，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。 我国刑事诉讼法第８７条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案。” ２００１年７月４日国务院第４２次常务会议通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送；同时规定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。此外，１９９８年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》还将公安机关不应当立案侦查而立案的，也列入了立案监督的范围。

刑事立案监督的特征首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。刑事立案主体依法享有刑事立案权，但这种权力是附有条件的，必须在司法公正的前提下运作，当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，检察机关将依法提供司法救济；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。

二、刑事立案监督的内容、范围及一般程序

刑事立案监督是检察机关对公安机关是否依法立案及其刑事立案活动是否合法进行的法律监督。刑事立案监督是法律赋予检察机关的重要职权之一，是检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督的基本原则在立案阶段的具体体现。根据我国《刑事诉讼法》第18条、第87条的规定，检察机关刑事立案监督的内容是：

（一）、依法应当立案侦查的案件，公安机关是否立案侦查。即符合《刑事诉讼法》第83条、第86条规定之情形，公安机关均应立案侦查。公安机关对其所发现的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，或对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的案件，应立案侦查而不立案侦查的，检察机关依法对此予以审查和监督。

（二）、公安机关对应当立案侦查的案件是否有管辖权。根据《刑事诉讼法》第18条的规定，除了由检察机关立案侦查的案件和自诉案件，其他刑事案件均由公安机关直接受理。检察机关通过立案监督发现和纠正公安机关越权立案的违法情形。

（三）、不符合法定立案条件不应当立案，而公安机关予以立案的，检察机关通过立案监督予以纠正。

关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：1、不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。2、不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。3、应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予以立案或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私舞弊等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。

人民检察院在刑事立案监督工作中，应当准确把握刑事立案监督的范围和内容，注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。当然，要防止刑事立案主体以“没立案”假象掩盖“不立案”事实的行为。

关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理——要求刑事立案主体说明不立案的理由——认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查——对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查——报上级检察机关备案与审查。

具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：第一种情况是积极的，即人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查，审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况是消极的，即公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由人民检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝。人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。（对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，检察机关可以参照对公安机关的刑事立案监督执行；对其他刑事立案活动的法律监督亦然。）

人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：1、发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；2、向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；3、对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；4、对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，立案查处；5、向同级人民代表大会或其常务委员会汇报，建议予以纠正。6、向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分。

三、当前我国刑事立案监督的现状

从司法实践来看，检察机关对公案机关的侦查活动进行监督一般是从审查批捕开始，这势必造成在公安机关报捕以前的阶段成为监督的空白点，而在检察机关进行刑事立案监督过程也存在着一些问题：

（一）、法律制度不健全，有关司法解释滞后。有些新的法律法规出台后，与之配套的相关司法解释却迟迟没有制定，给公安机关在实际操作上带来不便，造成有案不立的现象。

（二）、检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在卖淫、嫖娼、拉皮条、赌博等案件的处理上比较突出。

（三）、检察机关对公安机关治安处罚案件的立案监督，是公安机关自己提供的劳动教养和治安处罚案件，至于是否有某些确实存在问题的案件没有提供出来接受监督就不得而知了。也就是说，公安机关提供的进行立案监督的治安处罚案件存在着被筛选过的可能。

（四）、执法环境不尽如人意，刑事立案监督阻力重重。在实际操作过程中，检察机关提出的意见往往不被公安机关认可，这与现在定罪以法院的意见为准是有联系的。有些案件，公安机关与检察机关的意见产生分歧时，公安机关就会请教法院，听取法院意见后才作出决定。毕竟犯罪分子最终是接受法院审判的，法院的意见最具权威性，这也造成了检察机关刑事立案监督的难度。




四、当前，我国刑事立案监督困难的原因

（一）、立案信息交流不通畅，单位之间沟通有缺陷。根据相关的法律法规，侦查、检察、审判三机关在刑事诉讼过程相互制约，相互配合。但是目前公安机关在刑事立案这方面独立性过大，现今很少有公安机关将刑事案件立案情况主动向检察机关立案监督部门备案，相反，大多数公安机关以内部档案资料为借口谢绝检察机关查阅，甚至有的地方作两套帐备查。对于检察机关来说，公安机关的刑事立案情况是审查的源头，是立案监督的开始，检察机关只有通过审查公安立案情况，才能及时掌握刑事案件发案、破案情况，把握社会治安状况。同时通过对立案情况的审查，从中发现有案不立的线索，开展立案监督工作，也是从制度上彻底解决有案不立、有罪不究的有力措施，把事后监督变成事前监督，把个案监督变成全面监督。现行刑事诉讼法对立案监督只规定了可以发出《要求说明不立案理由通知书》质询，发出《通知立案书》纠正，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。

（二）、立法本身有缺陷，没有配套监督措施。《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”现行刑事诉讼法立案监督条文解释并没有针对公安机关通知立案而不立案、消极侦查等现象规定应对的配套措施，只有一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议，若公安机关不纠正也无计可施。这不能在实质上对这些消极行为给予惩处，不利于立案监督的发展。没有从立法上赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，是开展立案监督工作的一个“盲点”。

五、完善刑事立案监督的几点对策

从总体上看，立案监督方面暴露出许多问题，致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果，究其原因是由于立案监督立法条文先天性的缺陷和不足所致，亟需从立法角度予以完善。

（一）、加强同有关职能部门协调。首先，加强检察机关和公安机关的协调。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。 其次， 加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。

（二）、争取党委、人大支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等法律文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。

（三）、内部资源整合。对于一些明显有案不立、立而不侦的案件，如果存在经办人员徇私舞弊、贪赃枉法等现象，就需要加强检察院内设机构的配合，侦查监督部门一方面加大对案件的监督力度，另一方面积极配合本院反贪、渎检部门对有关经办人员的侦查，反过来又促进立案监督的突破。也可以考虑赋予侦查监督部门对自侦案件一定的初查权。以由数量规模向质量效果的，由单纯办案向办案与预防并重的转变为目标，挖掘内部潜力，真正切实地维护国家和人民利益。　　　　

（四）、完善立法。这是一种权力的保障，是终极目标。只有在立法的根本上解决立案监督的困惑，才能切实维护国家和人民的利益。虽然赋予了检察机关法律监督权，但是在立案监督方面却规定得较空泛，没有权力的保障，没有硬性的应对措施。2000年1月，高检院审查批捕厅下发了《关于人民检察院立案监督工作问题的解答》，其中第十九条规定：人民检察院发现公安机关确属不应当立案而立案侦查的，可以向公安机关提出纠正违法意见。由于刑事诉讼法对“不应当立案而立案侦查的监督”没有作出具体规定，加之该“解答”尚不具有司法解释之效力，最终造成高检院该“解答”在司法实践中难以实施的局面。

六、结论

在实践中，基层检察机关依法履行刑事立案监督职责，取得了一定的成效。据统计，1997年全国检察机关共受理立案监督案件5019件，要求公安机关说明不立案理由4265件，经审查认为不立案理由不成立而通知立案3717件，公安机关接通知后已立案3541件。这些数字虽然不算小，但这是一个绝对数，假若把这一数字平摊到全国各基层检察院，数字是很小的。这说明这项工作还需进一步加强。

首先，从立法上保证立案监督的来源。改变检察机关立案监督来源的被动状况，应通过立法具体规定检察机关在开展立案监督方面的一些职权。一方面可以规定备案审查制度，即检察机关除了对部分案件拥有审查逮捕权，还应对公安机关治安处罚、劳动教养等拥有知晓权，公安机关在对尚不构成犯罪的人进行行政处罚的同时应报送检察机关备案。另一方面从立法上保证检察机关对公安机关整个侦查过程的监督，对公安机关立案之后是否采取切实可行的措施进行侦查并及时结案进行同步的监督。因为立案监督并不是孤立存在的，只有对立案后的侦查过程进行全面的监督，才能使立案监督工作得到有效的发挥。

其次，授予检察机关对立案监督后的同步侦查权，同时降低说明不立案理由及通知立案的条件。依据《公安机关办理刑事案件程序规定》“认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，应予立案”。可见公安机关的立案条件是比较低的，即认为有犯罪事实存在且需要侦查的，都应该立案。而是否需要经过刑事诉讼程序，提请逮捕、起诉、交付审判则是在公安机关立案之后的任务。因此，提高立案监督的要求固然给司法实践带来一定的操作性，其避免了实践中可能出现的公安机关在检察院立案监督后立案不予侦查直接报捕而不达批捕条件的被动情况，但事实上这一要求不符合法律规定，同时也导致了一部分案件事实上处于无人监督的状态。笔者认为改变实践中立案监督的被动状况，应从立法上授予检察机关对通过立案监督程序立案的案件的侦查权，即检察机关对立案监督的案件可监督公安机关进行侦查，在公安机关不予侦查的情况下，可自行侦查；同时可依据法律规定对公安机关不予侦查的原因进行调查，可通过发纠正违法通知书、检察建议等方式追究有关人员的责任；如涉嫌徇私舞弊的可依《刑法》第402条及刑事诉讼法第18条第2款规定，由检察院立案侦查，追究刑事责任。

最后，应提高检察机关的法律地位。目前，检察机关的实际地位远不如公安局、法院，这给立案监督工作也带来了一定的障碍；同时，如前所述，检察机关在立案监督工作中的许多困难实际是来自公安机关认识偏差等原因，因此在实践中，仅仅依靠检察机关加强宣传是不够的，仅仅依靠检察机关与公安机关不断协商建立各种联系制度也缺乏执行力，只有从法律上保证检察机关作为监督机关在一定情况下的拥有强制力并以法律的形式确认不执行监督要求的法律后果才能改变目前的被动状况，从而更有力地保障立案监督活动的开展，保障国家和人民的利益。




参考文献：

1、罗粤瑾 《刑事立案监督的现状及原因》2000.3；

2、沈延辉 《刑事立案监督的原因及对策》 2001.8；

3、黄一超 李 浩 《强化刑事立案监督的若干问题探讨》2002.4；

4、李红燕 《刑事立案监督制度之完善 》2001.8　

5、仲明洁·朱远臻《试论强化刑事立案监督》2003.10

作者：刘诗锋