论我国农村金融体制的国家调控

【出处】经济问题探索
【摘要】改革开放以来，我国农村金融业得到了较快的发展，但目前农村地区金融供给与需求不平衡严重制约了农村的经济发展。本文首先回顾30年来农村金融体制在国家调控下的发展历程，进一步解析农村金融体制没有遵循市场调节的规律而过多依赖于国家调控所形成的诸多困境，然后探讨国家调控农村金融的特性以及具体的调控手段，最后提出几点完善农村金融调控的建议。
【关键词】农村金融体制；国家调控；货币政策；法律制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　我国农村金融业的发展长期以来是在国家主导下进行，由于城乡“二元”结构的历史局限和国家发展战略的调整，农村金融体制经历了多次改革，或放松或加强，整个农村地区的金融供给受国家调控的影响极大，而在调控的方式运用上，没有处理好市场与国家的关系，过多依赖于国家的政策支持和强制管理，致使当前农村金融供给不足，制约了广大农村地区的经济发展。市场经济条件下，国家调控并不是包办一切，要从宏观上综合运用经济、政策、法律的手段引导金融机构自愿到农村开展业务，提供金融支持，才能从根本上解决农村金融供给与需求矛盾的问题。

　　一、国家调控下我国农村金融发展的历程回顾

　　自从十一届三中全会经济体制改革从农村开始后，我国农村的金融业得到了较快发展，国家根据社会经济的运行状况和全国的战略发展要求，运用一定的调控手段和措施调节金融业在农村地区的供给，30年来，我国农村金融大致经历了以下三个发展阶段：

　　（一）恢复形成阶段（1979年——1992年）

　　1979年2月，经国务院批准组建的中国农业银行成为从事农村金融业务的国家专业银行，各专业银行相继恢复或设立，并按行政区划将分支机构延伸到县及少数镇。随着人民公社的瓦解，农村信用社开展了以恢复“三性”(组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性)为主要内容的改革，形成了农业银行和农村信用社分工协作的农村金融体制。但1984年8月国务院批转农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，建立了县级信用联社，调整农业银行与信用合作社的关系，改变了农村信用社“既是集体金融组织，又是农业银行的基层机构”的格局，成为农业银行的基层机构，农民丧失了对信用社的经营和管理发言权。在保险方面，1982年国务院决定恢复开办中断23年的农业保险业务，中国人民保险公司（以下简称人保公司）首先从畜禽保险开始积极进行试办，为体现国家对农业的支持，给予了保险公司的农业保险业务免征营业税的扶持，在80年代，我国农业保险取得了很大发展。与此同时，多种农村金融组织、金融形式如典当铺等应运而生，在一些地区涌现了农村信托投资公司、乡镇金融服务机构和多种形式的合作基金会。1986年《邮政法》颁布后，邮政储蓄也在广大农村设下网点。央行也允许各专业银行打破分工、业务交叉。可以见得，一个由国家主导的国有金融组织体系初步形成。

　　（二）调整阶段（1992年——2002年）

　　党的十四大以后，我国经济体制改革的重点转向了城市和国有企业。根据1993年《国务院关于金融体制改革的决定》，1995年大量组建了农村信用合作银行。1994年中国农业发展银行也正式成立，在地、县级也设立了分支机构。1996年，农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，逐步改为由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作制性质的金融组织，成为农村金融的主力军，自2002年初，开始向农户提供小额、无抵押贷款。

　　自1994年以后，中央财政要求人保公司全面向商业保险公司并轨，并对人保公司实行以上缴利税为主要目标的新的财务核算体制，一切与经济效益挂钩，此时人保公司开始调整农业保险结构，对一些风险大、亏损多的业务进行收缩，于是农业保险规模和保费收入逐年下降；其他保险公司如太平洋、平安保险公司也没有办理农业保险。农业保险业务不断萎缩，险种逐渐下降。

　　受亚洲金融危机的影响，1997年11月中央召开的第一次全国金融工作会议，确定了各国有商业银行收缩农村网点；非银行金融机构自1998年7月国务院颁布实施了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》后被取缔或整顿；农业发展银行职能由综合性向单一性转变。总的来说，农村资金通过邮政储蓄和国有商业银行大量流向城市，农村金融服务的担子自然落在了农村信用社上，农民的消费性贷款几乎不可能从正规的金融体系中得到满足，生产性贷款的条件也较为苛刻，农村基础设施建设与公共服务的资金难以保证。农村金融供给的相对萎缩与蓬勃发展的农村经济主体对金融需求之间的矛盾自然日益凸现出来，简言之，农村金融体系的整体功能也被削弱，

　　（三）扶持阶段（2002年至今）

　　十六大后，“三农”问题成为政府工作的重点。农村信用社是农村金融的主要提供者，成为了新一轮金融改革的主角，对其加强产权制度的改革，明晰产权关系，交由地方政府负责管理；农业银行的改革也是面向“三农”；2007年1月，第三次全国金融工作会议召开，国务院提出加快建立健全农村金融体系，推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织，这与2006年12月银监会出台的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》交相辉映，垫定了农村金融改革的方向和格局，目前在很多农村地区设立了村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。农业保险也得到较快的发展，从2004年开始，很多地区和相关部门掀起了农业保险的试点，如：上海的“安信模式”、吉林的“安华模式”和四川的“安盟模式”等。

　　二、我国农村金融体制的困境

　　从上面三个阶段的农村金融体制变迁中，可以清晰看出国家行为的巨大影响，国家根据各阶段的战略经济发展目标，适时调整农村金融政策。目前，在我国农村金融体系中，尽管近年来参进了部分私有性质的金融组织，但总体来说，我国农村金融格局是一个典型的国家主导型的国有金融体系，实际经营过程中，金融机构受国家行政权力的限制较大，作为市场主体的金融组织很难按市场规律运行。新形势下农村发展的急迫资金需求不能从现有的农村金融体制下得到充分的满足，这不得不深思我国当前的农村金融服务体系所存在的困境。

　　（一）农村金融主体不足

　　目前，我国农村金融主体供求矛盾不仅表现在量的方面，而且表现在结构性方面。我国农村存在多种金融组织，可分为正规金融组织和非正规金融组织两大类型。中国的农村金融体制改革一直是偏重于农村正规金融组织，其结果是对农业和农村经济发展的支持作用欠佳，导致了农村金融主体供给不足，具体表现在以下几个方面：

　　1．农村金融组织缺位，不能满足“三农”发展要求。近些年来，包括农业银行在内的国有商业银行不断从农村地区撤出，从农业转向工商业。从金融机构的分布角度考察，大多是乡镇仅有农村信用社，可能还有邮政储蓄，但较多乡镇的邮政储蓄银行机构还没有开展贷款服务，一些新型的农村金融机构，如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，由于还处于不成熟的阶段，而且覆盖面小，2007年底，全国农村地区有8901个乡镇只有一家银行业金融机构网点，在一些经济落后地区甚至出现了正规金融组织供给的真空地带，到2007年底，零金融机构乡镇仍有2868个。[1]真正直接为农户和中小企业服务的、离农民较近的机构较少，农村信用社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营活动存在着明显的地域限制，缺乏改革和创新的内在动力，竞争不充分，再加上实力薄弱和普遍性经营困难，对农业和农村经济发展存在严重支持不足；农业发展银行支农力度有限，无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等事业，支农功能日益萎缩；邮政储蓄成为农村金融资源向城市转移的通道，大量农村资金流向了城市。

　　2．农村金融中介机构严重缺位，制约了金融支持农村经济的发展。目前我国农村信用担保机构、农业信贷保险机构、农村信用合作银行以及农村土地产权交易机构等金融中介机构严重缺位，大大降低了农村金融市场配置资源的效率，严重阻碍了农村经济的发展。

　　3．农村民间借贷缺乏法律制度的保障。民间借贷在我国农村相当普遍，在一定程度上缓解了资金供求矛盾，但也带来一定的危害，一些民间借贷活动成为孕育“地下经济”的温床。特别是民间借贷中普遍存在的高利贷现象，提高了资金使用者的生产经营成本，降低了市场竞争能力，严重制约了农村经济的发展。

　　（二）制度缺陷

　　我国农村金融服务供给受目前制度的约束极大，难以满足农村经济发展的需求，主要表现于以下几个方面：

　　1．信贷管理制度存在缺陷。现行的金融管理体制下，为了确保贷款的安全性，几乎所有的商业性金融机构的贷款都设置相应的财产抵押。抵押财产是否充足是决定银行贷款的主要条件。农户所拥有的住宅，由于不能办理房产证，导致不能作为抵押品；农产品、农业生产资料等财产由于价值评估麻烦且难以变现，大都不能够被金融机构认可为合格、可靠的贷款抵押品；农村中小企业的经营场所、产品以及经营周期有其特殊性，银行一般不允许作抵押，所以，农户和农村中小企业很难满足商业性金融机构对合格抵押品的要求，不能提供有效的抵押物，过不了商业性金融机构的审贷关，制约了贷款的获取。另外，由于处在改革过程中的国有商业银行本身存在着诸多制度缺陷，比如贷款权限的上收、激励与约束机制不健全以及对国有企业、大城市、大企业、大项目等为主体的贷款偏好，主观上造成了农村金融市场的萎缩。

　　2．农业风险保障制度发展滞后。由于农业经济的脆弱性和高风险性，一旦发生自然灾害等，首当其冲的就是农业受损严重，导致保险公司商业方式推进的农业保险自身难以产生经济效益。也正是这种高风险的特点，保险费率高，农民即使有保险的强烈要求，也没有承担高额保险费的能力，从而致使农业保险在农村的密度很低，难以形成规模效益。农业保险的高额赔付率又使保险基金自身不能积累。所以，一方面保险公司依靠农民保费收入的农业保险业务难以商业化维持，另一方面，由于受到国家财力的限制，农业单纯通过灾害救济的风险保障途径远远满足不了农村经济发展的需求，必然会进一步加大农村金融服务供给缺口。

　　3．农村土地制度的缺失。我国《担保法》第34条规定：“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权可以抵押”，该法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，可见，《担保法》禁止土地承包经营权设定抵押，2003年颁布的《农村土地承包法》也没有明确土地承包经营权可以设定抵押。在我国农民普遍贫穷的情况下，农村土地承包经营权无疑是他们比较有价值的财产，而目前制度规定农村土地承包经营权不能用于抵押担保，使得农户借款相当困难，在广袤的农村地区，靠天吃饭、靠地发展的农民就丧失脱贫致富的机会，一定程度上制约了农村经济的发展。

　　4．农村信用制度建设落后。具体体现在农民和企业信用危机严重，由于在现行的制度安排下，他们缺乏直接的融资渠道，迫于生活、发展需要大量投入的压力，它们只能通过借款，但由于长期养成的短视眼光，不重视信用，不按时还款，形成很多陈年老债，最终导致金融机构贷款极其慎重，主观上不愿向农民和中小企业提供信贷。

　　三、国家调控农村金融体制的特性和内容

　　（一）国家调控农村金融体制的特性

　　国家对农村金融体系进行调控，是国家综合运用各种法律、经济、政策方式对农村金融结构进行调节的一种经济性的国家行为，是我国农村经济发展受到制约的客观必然要求，是自由竞争的市场经济所固有的弱点所决定的。当前我国农村金融供需失衡，需要国家实施有效调控，通过提高市场效率，实现城乡公平发展，促进社会整体的经济效益。国家对农村金融进行调控，主要是由中央国家机关作出，实践中主要是中央政府及其职能部门在法律框架内作出，依照法律的程序决策和实施，而不是片面理解为“控制”，更不能把调控当作一个“筐”，把各种行政干预措施都当成调控。[2]国家调控农村金融体制应宏观与微观相结合，其具有如下两方面的特征：

　　1．宏观性和整体性

　　我国农村金融供需失衡是一个普遍性强、涉及面广的问题，关乎到广大农村的发展前景，能否得到妥善的处理是国家经济全局何处去的巨大难题，国家必须从社会总体和全局出发，采取科学、有效的措施，如税收、利率、金融机构的准入等，确保农村金融供给与需求的基本平衡，从而实现社会整体利益的协调。但调控的实施也离不开微观层面的具体执行。

　　2．间接性和引导性

　　在金融调控中，国家考虑的应该是全局利益，不仅仅是一边倒的救济模式或是直接对农户施善，对金融机构施压。从长远来看，只有让市场条件下的每个主体尽可能地、积极地献身自己，才能实现真正的发展。所以，国家要通过间接调控的手段，运用各种经济杠杆和政策工具引导市场主体的行为，使市场主体的微观经济活动同国家的宏观调控目标衔接一致，达到国家宏观调控的目的。遵循“凡是市场机制能够解决的，政府不再进行干预。”[3]只有这样，才能既搞好宏观经济，又搞活微观经济，充分发挥企业（包括金融组织和农村企业）和农民的主观能动性。

　　（二）国家调控农村金融体制的内容

　　国家对农村金融调控的内容非常广泛，主要有：进入、退出调控；货币政策调控；财政政策调控；相关法律制度调控等。

　　1．金融机构进入、退出调控

　　金融业是一个相对垄断且存在明显的信息不对称的领域，国家对经济组织体进入金融业进行严格的规定，实行申请审批制度，只有得到中国银行业监督管理委员会（简称银监会）的特许，获得经营许可证，并依照相关法律、法规履行注册登记手续，领到营业执照，方可从事金融活动。由于金融的安全和稳定是社会、国家安全的重要保证，国家要对其进行严格的管控，根据现行《商业银行法》的规定，要设立商业银行，最低限额的注册资本为五千万元人民币且要求是实缴资本，对欲进入农村金融市场的一般规模的经济组织而言，可谓门槛极高，而且准入制度不明确，产生的后果就是中小型特别是民营中小型金融机构太少。农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融市场竞争不充分，特别是在我国广大边远农村地区，正如前面所述，很多乡镇只有一家银行业金融机构网点，甚至零金融组织的现象，不能为农村的经济发展提供金融支持。由于现有的金融机构在数量上根本满足不了农村的需求，而现行《商业银行法》又让很多想进入金融业的组织望而却步。为此，国家只有适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，让更多的金融组织进入到农村，使农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持新农村建设。银监会2006年12月出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，这是国家调控农村金融的明智之举，但此文件效力位阶较低，要以法律的形式固定并提升它的层级，或是通过修改《商业银行法》专章加以规定。另外，更要健全退出机制，让那些不适合继续留在金融市场的主体退出（包括破产、撤消）市场。[4]

　　2．货币政策调控

　　中央银行作为政府管理金融的机关，可以通过信贷活动影响组织和个人的经济行为，调节经济关系。规定和调整存款准备金率，调整贷款利率等办法鼓励和抑制货币资金供求，从而平衡农村贷款需求与供给的关系。在具体调控中，主要常用下面两种方式：

　　（1）差别的存款准备金率。存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款。中央银行要求的存款准备金占金融机构存款总额的比例则叫做存款准备金率。中央银行通过调整存款准备金率，可以影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接调控货币供应量，譬如说存款准备金率为10％，就意味着金融机构每吸收1000万元存款，要向央行缴存100万元的存款准备金，用于发放贷款的资金为900万元。倘若将存款准备金率提高到20％，那么金融机构的可贷资金将减少到800万元。在存款准备金制度下，金融机构不能将其吸收的存款全部用于发放贷款，必须保留一定的资金即存款准备金，以备客户提款的需要，因此存款准备金制度有利于保证金融机构对客户的正常支付。今年初中央银行下发《改善农村金融服务支持春耕备耕增加“三农”信贷投入的通知》，对农村信用社实施与一般商业银行差别的存款准备金率，继续对涉农贷款比例较高的农村合作银行、农村信用社，执行比一般商业银行较低的存款准备金率，能让更多的资金回流农村，用于支持“三农”发展。

　　（2）贷款利率浮动。贷款利率浮动政策是指针对不同的贷款主体，根据用途的不同实行差别的利率，人民银行给予金融机构一定程度的灵活贷款利率浮动政策，既维护了金融机构的可持续利益，又支持了特殊贷款主体的资金需求。以农村信用社贷款利率浮动为例，可归纳五种类型：一是政策型，主要集中于一些扶贫贷款、国家助学贷款、及农民创业担保基金贷款中的种植、养殖业和农副产品加工业等，这类贷款都执行基准利率，在农村信用社贷款中的比重较低。二是效益型，主要集中于一般农户贷款、个体工商户贷款和中小民营企业贷款等，这类贷款的利率较高，农信社一般都上浮50%以上，而且这类贷款在农村信用社贷款占比较高，是农村信用社主要利息收入来源。三是竞争型，主要集中在服务区域内的黄金客户，是农信社主动营销的贷款，这类企业一般规模较大、实力较强、效益较好、资金流动性较强、资金结算量较多，是各金融机构争夺的对象，这类企业贷款的利率一般不上浮或少上浮。四是优惠型，主要集中于以农村信用社或其他金融机构存单质押的贷款、银行承兑汇票质押的贷款、在农信社入股资金远远大于贷款金额的等，这类贷款的利率一般上浮的幅度不超过20%，属于俗称的“优惠利率”。五是市场型，这类贷款的利率一般是不固定的，随市场行情变化而随时调整，主要是银行承兑汇票贴现。[5]

　　3．财政政策调控

　　财政政策具有较强的灵活性和适应能力。国家运用税收分配手段直接调节纳税人的收入，间接影响纳税人的社会经济行为，进而引起社会经济活动的变化，以实现国家的宏观调控目标。由于国家征税使一部分经济资源从纳税人向政府转移，因而对纳税人的经济决策必将产生一定影响，这就决定了税收不仅仅是政府财政收入的主要来源，而且是贯彻政府经济决策、实施有效的宏观经济调控的重要手段。贴息也是常用的调控手段，它是国家为扶持某行业，对该行业的贷款实行利息补贴，此类贷款就称为贴息贷款。譬如：国家为扶持农业，调动农民的生产积极性，对购买种子、化肥等实行低息贷款，为保证银行的利益，不足的利息部分由国家补足给该银行，农民拿到的此类贷款就是贴息贷款。

　　4．相关法律制度调控

　　一个有效的制度形成比任何强制性的政策所发挥的作用更深远、更彻底。法律能够促进潜在于社会体中的富有创造力和生命力的力量流入建设性的渠道；因此可以证明法律是文明建设中一个不可缺少的工具。[6]在调控农村金融供给不足中，国家通过制定有关专门针对“三农”的法律，如已颁布的《农民专业合作社法》等；另一方面，修订、完善现行法律中的相关涉农条文，如规定《担保法》和《农村土地承包法》中土地承包经营权的抵押、农村房屋产权问题等，通过一系列法律制度的完善，引导、盘活农村有价值的东西，充分利用法律的优势使农村不被制度边缘化。

　　四、完善国家调控农村金融体制的对策

　　目前我国农村地区金融服务的供求矛盾已经不在是一个点的问题，而是中国在市场经济发展过程中大面积供给与需求失衡的宏观问题。当前的广大农村地区金融服务存在从量上到质上的缺失，对农村经济的发展带来不利影响，近而危及整个国民经济的持续、稳定、协调发展。现代市场经济是自由竞争的经济、是追逐利益最大化的经济，其本身的特质就决定了现实发展的不平衡性，为此，既要实现农村金融服务供给与需求的平衡，保证全社会的整体发展和公平，又要充分发挥金融组织在农村地区的主观能动性以及调动农户和农村中小企业的积极性，为协调城乡的平衡经济发展，就成了现代国家不可推卸的职责。国家应正确运用适当的手段和措施科学、统筹地加以调控，针对目前农村金融所处的困境，国家已经在很多方面加以调控并取得了初步成效，但还需探索新的解决途径和完善现有制度存在的不足之处，本文从国家调控的视角提出如下几点思路。

　　（一）以合作金融为重点，推进农村金融机构多元化

　　根据农村地区典型的熟人社会特征，农户间彼此相互了解，相互信任，信息比较对称，发展合作金融机构不适为较佳的选择，合作金融是指按照规范的合作制原则建立起来的资金互助组织，它可以利用从银行或政府机构获得的资金或社员股金、存款向合作成员提供贷款。合作金融一般是在较小的具有利益相关性的团体中开展，由成员自愿入股组成。由于成员对于贷款可以进行低成本的监督，能够比较有效地解决小额信贷过程中的道德风险问题。正因为如此，在农村和农业领域以合作金融的方式开展金融服务，可以充分利用合作成员所在地域比较接近、彼此信息比较透明、成员之间能够信用互保以及在组织中自我雇佣等优势，以较低的成本向农户发放低利率、无抵押的小额信用贷款，解决农户临时性、分散性的资金需求。

　　我国农村信用社虽然是合作金融组织，但由于官办色彩浓厚，在很多方面背离了合作制的原则。目前有些农村信用社已改造为农村商业银行，按照纯商业性金融模式运作，使广大农村、农业和农民越来越缺乏金融支持，解决“三农”问题仍然遭遇资金“瓶颈”。因此，国家应政策调控，使农村信用社立足于广大农民的利益和农村金融的现实需求，真正体现互助合作式的农村金融组织特点。在更多的地区，国家通过提供宽松的环境，引导部分农村信用社改组成真正按合作制原则运行的合作金融机构，而非强制性地以股份制、股份合作制代替合作制，充分考虑合作成员的意愿，运用合作成员地域近、了解多、能够信用互保等优点，发挥合作金融的作用，真正解决农村金融服务体系较稀疏、传统商业银行不愿涉入的困境。

　　鉴于目前我国农村金融组织的还大量缺位，不能向农村提供足够的资金供给，国家要充分发挥调控职能引入金融组织，银监会2006年12月出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，目前在农村已经成立了一些村镇银行、贷款公司和农村资金互助社，但由于极低的覆盖率，还需要进一步开放农村金融市场，组建更多的金融机构。

　　（二）调控贷款利率的浮动

　　就贷款利率浮动幅度而言，农村大于城市，在农村地区，农民和农村中小企业融资渠道较为狭窄，且区域可融通资金量也较少，贷款主体可选择性较小，对较高的贷款利率也往往只能被动接受。尤其是在广大农村，农村信用社处于“一社独大”的境地，贷款主体只能接受近乎垄断的贷款利率，贷款利率浮动区间的扩大，只会提高农村地区的资金成本。对于城市而言，由于融资渠道较多，资金量大，金融机构间竞争激烈，经济主体选择性也大，贷款主体可以在多个金融机构和利率结构中进行最优选择。

　　在农村，贷款本身就相当困难，又平添了上浮利率的高成本，致使贷款主体受到双重压力。但由于长期以来金融供求失衡的现状，对于广大农民和中小企业，关注的是能否贷到款，而对利率水平高低的关注度明显偏低，农村金融机构贷款利率上浮幅度一直呈扩大态势。为此，根据这种农村金融机构天然的定价权优势地位，国家应该健全贷款利率定价机制，完善具体的定价浮动标准，根据产业、贷款对象、方式、担保物、期限、信用记录、客户承受能力及存款额度等因素制订多种农户贷款的利率体系，遏止随意定价和主观定价，充分运用利率杠杆的手段，促进农户调整生产结构，大力发展高效农业。同时要强化贷款利率定价监督制度，为确保贷款利率定价有理，优惠有因，授权有度，防止人情定价，主观定价等现象产生，而且在实际执行过程中，农村金融机构应建立健全贷款明细帐簿，接受相关监督机构的检查，确保浮动的贷款利率能有效发挥调节经济的作用，使农村金融机构既在自身业务方面得到良好持续，又支持了农村经济建设的发展。

　　（三）扩大税收减免与贴息范围

　　我国小农经济模式使得农民的资金需求具有时间长、金额小、生产性和生活性开支合一的特点，贷款农民缺乏有价值的抵押物，不确定风险较大，使商业银行对小农经济色彩浓厚的农业和农民个人贷款的发放往往比较审慎。商业银行作为追求利润最大化的金融组织，根据市场这只“看不见的手”对经济和金融自发调节，固然会将贷款重点放在高回报的非农业和城市，要引导商业银行自发地靠近农业、落脚农村，国家强制性的政策并不会带来较好的效果，应该给予商业银行发放的农业贷款适当的财政补贴利息，对农村地区提供农业贷款的商业银行一定程度的减免税；继续维持当前农村信用社享受减免税和贴息的现状，使这种优惠扩大到其他金融机构，这样一来，让金融机构看到利润的前景，引导它们进军农村，充分调动它们在农村地区的经营积极性，心甘情愿地为农村提供金融服务，同时也就形成了农村金融机构多元化的格局。

　　（四）加大政策性金融的支持力度

　　由于我国的“二元经济”结构在相当长的时期难以被打破，在商业性金融供给不足的情况下，不仅需要大力发展互助合作性质的农村合作金融，而且有必要通过政府“看得见的手”去弥补纯商业性金融“看不见的手”所无法调节的部位或环节。因此，对中国农村和农业这样经济不发达、市场化程度十分有限的地区和部门来说，政策性金融的供给是比不可少的。目前，中国农业发展银行的服务定位主要是支持粮棉收购环节，应延伸服务对象，扩大服务领域，要围绕农业结构调整做好政策性金融服务，支持农村利用科技、信息提升农业竞争力，并帮助农民解决因结构性矛盾而导致的农村资金不足问题。另外，农业发展银行的,营业网点要适当向下延伸，从组织机构上更加贴近农民的生产和生活。

　　（五）为非正规金融正名

　　中国农村存在着一个广大的民间融资市场，有4/5的贷款者是通过亲戚、朋友或非正规金融市场获得借入资金。[7]不可否认，现实生活中农村民间非正式金融确实存在着某些不规范现象和比较大的风险，但客观而论，民间借贷对农村经济具有良好的适应性和积极的推动作用，能够在很大程度上弥补正式金融机构对农业贷款的不足，促进了多渠道、多形式的农村金融发展，国家应引导和规范民间非正式金融的经营行为，制订符合中国国情的民间金融法律法规，如《民间融资法》、《民间金融机构管理条例》等。为防范日常的经营风险和控制局部金融混乱蔓延，还可通过类似行业协会的农村组织对它们进行指导，加强民间非正式金融的自律。

　　（六）健全农业保险体系

　　由于农业经济的脆弱性以及农村本身的资金短缺，农业保险要获得成功，政府必须弥补纯粹商业运作的缺陷，建立利益诱导机制，给农业保险提供再保险，使保险公司至少能够维持经营，在政府的政策资金投入支持下，达到自我积累、自我发展。考虑到我国农村地域广大，专设保险公司网点成本较大的问题，国家可出台相关规定，让农村银行业金融机构代办农业保险的方式，保险公司将农业保险业务剥离出来，运用农村信用社、村镇银行等金融机构在农村网点多的优势，采取国家扶持推动，农村信用社等金融机构代办的形式，由经办的金融机构对农业保险实行独立核算，并按照一定比例收取管理费用，政府给予适当的财政补贴，并免征农业保险税收。




【作者简介】
周昌发，男，汉，法学博士，云南大学法学院讲师、云南凌云律师事务所律师，中国软科学研究会理事。


【注释】

[1]http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/index.jsp.中国银行业农村金融服务分布图集。
[2]梁小民.政府宏观调控不等于搞计划经济——宏观调控的误解、误读、误用[N].世界经济报道，2005-03-09.
[3]马洪.什么是社会主义市场经济[M].北京：中国发展出版社，1993：198.
[4]朱崇实.金融法教程[M].北京：法律出版社，2005：8.
[5]http：//www.jsnx.net/ReadNews.asp?NewsID=1562&BigClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SmallClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SpecialID=0 蔡国忠.农村信用社贷款利率定价中存在的问题与建议[J]。
[6][美]E·博登海默，邓正来译.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999：394.
[7]李小云.中国农村情况报告[M].北京：社会科学文献出版社，2008：53.